关于公共住宅金融的理论探讨

顾书桂

(上海社会科学院 部门经济研究所，上海 200020)

住宅是生活必需品，具有很强的刚性。由于价格很高，市场并不能完全解决消费者的居住需求，迫使政府不得不对住宅经济活动施加必要的干预，发展公共住宅金融是政府干预住宅经济活动的重要手段之一。美国公共住宅金融因其规模大、影响大、成效显著，一度成为西方公共住宅金融发展的典范。然而，2007年美国次贷危机的爆发以及随后促发2008年全球性金融危机说明，以美国公共住宅金融为代表的西方公共住宅金融并不完美，西方公共住宅金融的现有模式更不是中国公共住宅金融发展的必然选择。公共住宅金融发展的基本原理在今天的中国仍有重新探讨的必要。

一、文献回顾

公共住宅金融也称政策性住宅金融、保障性住宅金融，本质上是政府为实现社会居住目标，面向中低收入阶层，弥补其支付能力不足的一种福利性融资活动。公共住宅金融是相对于商业住宅金融而言的。如果说商业住宅金融基于长期经济繁荣一方面带来“个人实际收入的增加”，另一方面带来“房屋贬值的可能性降低”［1］92;公共住宅金融则是借助“联邦立法”等强制手段直接提高中低收入消费者的“支付能力”［2］185－186。西方公共住宅金融的这一基本规定也得到中国国内一些学者的明显肯定，认为“住宅金融一般专指围绕居民住宅消费所进行的金融活动总称”，“住宅生产的金融服务与一般工商业项目贷款并无本质差别”，“围绕居民住宅消费的金融服务”才“有其自身的特殊规律和要求”［3］1。然而，2007年美国次贷危机的爆发，无疑宣告了这种公共住宅金融模式的失败。

借助行政、法律等强制手段直接提高中低收入消费者的支付能力，对公共住宅金融的健康发展显然是不利的。凯梅尼认为，“越来越多的边缘化购房者”大大增加了市场风险［4］3;林建设、郭宏宇认为，西方公共住宅金融存在住房保障与财政风险的两难抉择［5］;顾书桂则直指，美国次贷危机本质上是财政危机［6］。以非市场手段强制提高消费者的支付能力既是西方公共住宅金融的基本内容，也是西方公共住宅金融风险的主要来源。然而，西方公共住宅金融现有模式的形成原因是什么，根本缺陷在哪里，科学的公共住宅金融应如何发展，无论是国内还是国外，目前都还没有进行较为完备的理论探讨。

二、西方公共住宅金融的产生与发展

历史上，公共住宅金融产生于商业住宅金融之后。在西方公共住宅金融产生以前，西方商业住宅金融已经存在了很长时间。早在古罗马时期，人们就已经使用fiducia 作为住宅贷款的工具。1066年，法国诺曼底公爵征服英国，住宅抵押贷款的概念随之进入，被称为mortgage 或mort gage。为了平衡借款人和贷款人的各自权益，住宅抵押贷款后来还先后派生出公平赎回权和法定赎回权。当蒸汽机为代表的第一次产业革命在英国兴起时，城市经济迅速发展，规模化、连续的、标准的住宅业逐渐成为现代化大生产的重要组成部分。为了促进住宅产销的顺利进行，商业住宅金融开始贯穿住宅生产、交换、分配、消费的全过程。住宅的产业化使得商业住宅金融不仅为住宅消费者服务，也为住宅生产者和住宅投资者服务。

1929—1933年经济大危机，与其说是对资本主义商业住宅金融的沉重打击，不如说是西方公共住宅金融产生的重要契机。正是这场大危机，使人们认识到政府干预住宅产业促使其健康发展的必要性和重要性。一方面，人们对住宅的需求呈现明显的刚性，不管有没有必要的支付能力，人们的住宅需求都必须得到满足;另一方面，由于建筑成本特别是地价节节攀升，房价给越来越多的消费者带来沉重财务负担的同时，也孕育了越来越高的金融风险。大危机期间，公共住宅金融的发展不仅要解决消费者的居住需求，还担负着化解商业住宅金融市场风险的使命。以美国为代表，公共住宅金融的发展，“一是通过直接贷款和存款保险为贷款人提供流动性，另一个是通过长期摊销抵押贷款的违约保险和二级市场促进这类贷款工具的使用”［2］69，最终使美国商业住宅金融度过了最艰难的时期。

由于这一历史时期形成的公共住宅金融，不只着眼于住宅需求，还要切入商业住宅金融的某个环节，对商业住宅金融发挥稳定作用，由此决定了西方公共住宅金融的发展并没有自己的经济基础，而是附着在商业住宅金融上，因而不可能具有真正的独立性。当然，西方公共住宅金融的附属性也与西方国家土地私人所有制的现实以及政府是守夜人的理念有关。

三、西方公共住宅金融的内在缺陷

由于西方公共住宅金融只是切入商业住宅金融的某些环节，这就意味着西方公共住宅金融不仅没有克服商业住宅金融的原有弊端，还因覆盖的消费者收入水平更低而面临着更严重的金融风险。

西方公共住宅金融产生与发展的动力源于解决中低收入居民的刚性居住需求，它侧重于住宅的使用价值，本身就具有反市场或与价值相冲突的特征。居住需求是人类生存与发展的基本需求，因此是一种刚性需求。与居住需求相关的，是住宅的材料、设计、附属设施、地基、周边环境等全部自然要素和社会要素，但真正消耗、需要再生产出来的只是包含人力和资本投入的住宅本身和外部附属设施。即撇开居住的外部正效应不论，消费者应该负担的底限只能是住宅以及外部附属设施的折旧，或者说是消费者个体延续期间建安成本与土地投资的分摊，包含城市绝对地租和级差地租的地价无论如何也不应该进入消费者的居住成本。满足消费者的刚性居住需求，可以建立在不同的制度安排上。住宅可以是产品，也可以是商品;消费者可以对住宅拥有完全的所有权，也可以只拥有部分产权。一切都取决于当时的经济基础和上层建筑实际情况。

在经济资源特别是土地归私人所有的市场经济条件下，满足消费者的刚性居住需求这一社会目标，完全遵循市场原则是很难实现的。首先是因为住宅是一种资源和劳动密集型产品，建设周期长，单位价值量大;其次是受经济集聚效应的影响，城市即使普通住宅的价格也会大大高于农村住宅的价格;再次，受土地财政的影响，普通住宅甚至可以将中低收入消费者的购买力全部榨干;最后，如果考虑到市场机制本身所具有的收入分配两极分化效应，被排斥在住宅市场之外的中低收入消费者数量可能就更多了。在这种情况下，指望所有的消费者都通过市场渠道满足自己的居住需求，显然是很不现实的，这是公共住宅金融产生的最基本原因。

然而西方公共住宅金融出于稳定商业住宅金融的需要，不仅没有规避住宅价值与使用价值的内在冲突，反而将其继承下来，与商业住宅金融一样，将住宅的商品化也作为自己产生与发展的前提，这显然与公共住宅金融的初衷相违背。因为公共住宅金融的着眼点在于住宅的使用价值，而不是住宅的价值。公共住宅金融即使不能切断住宅价值与使用价值的关联，也应该将两者的关系限制在最小的范围内，更没有必要将维护住宅价值的完整性作为自己运作的前提。西方公共住宅金融强调住宅的商品化属性，意味着政府干预住宅市场的成本极大化。政府干预的成本越大，财政负担越重，结果不外乎两种，一是政府入不敷出，政府履行住房保障职能形式大于内容，一是政府财政收支恶化，国民经济失衡，诱发全面的经济或金融危机。2007年美国爆发次贷危机，其实质就是美国政府因为住房保障负担过重，财政收支恶化，导致国民经济结构和总量失衡，最终诱发全面的金融和经济危机［6］。

四、公共住宅金融的经济基础

公共住宅金融的良性运行取决于公共住宅有效供给与有效需求的均等。就公共住宅的有效供给而言，优质住宅的供给因为优质住宅地基供给刚性而弹性较小，普通住宅的供给因为普通住宅地基复制的限制较少而弹性较大，加上优质住宅提供的使用价值不仅仅限于生存的刚性居住需求，还包括发展和享受的弹性居住需求，这意味着公共住宅的供给通常指的仅仅是普通住宅供给。只要市场能够弥补厂商的生产成本，确保厂商获得平均利润，普通住宅的供给就可以通过市场源源不断地得到保证。就公共住宅的有效需求而言，它指的是中低收入消费者有稳定支付能力的居住需求。消费者的支付能力来自于消费者的收入能力。根据弗里德曼的恒久收入假说，消费者的收入分为临时性收入和恒久性收入，只有恒久性收入才能确保消费者有稳定的支付能力;根据莫迪利安尼的生命周期消费理论，一个人的一生只有在中年时期收入才会超过支出，年轻时代或老年时代不是收入较少就是没有收入，因此消费者的恒久性收入是相对于消费者一生而言的;而根据马克思的劳动力再生产理论，消费者的工资即劳动力价值的货币表现才是消费者的稳定收入，也是消费者的基本收入，建立在消费者工资基础上的支付能力才是稳定的。这样，中低收入消费者的有效需求与公共住宅的有效供给相衔接，也就变成了公共住宅的供给成本与消费者的劳动力价值相衔接。

劳动力价值体现为劳动力再生产所需要的消费资料的价值，再生性是消费资料的基本特征，因此与劳动力价值相衔接的公共住宅的供给成本只应限于再生性的部分，不能再生的绝对地租和级差地租不能包括在内。如果公共住宅的供给成本超出了建筑成本和土地投资之和，超出部分就应该是政府干预的成本;并且超出部分越多，政府干预成本越高。由于公共住宅的供给成本极限值就是公共住宅的商品成本，这意味着政府干预成本的极限值也就是级差地租和绝对地租的总和，政府干预实际上是政府对土地所有者的一种补偿。公共住宅金融作为政府干预的一种方式，是政府干预成本的一种体现，是对公共住宅消费者的一种利益输送。如果公共住宅金融反映的政府干预成本不能覆盖公共住宅供给成本中的地租部分，则进行公共住宅金融的中低收入消费者依然在总体上不能处于收支相等状态，从而暴露在公共住宅金融风险中。当住宅市场处于均衡状态时，公共住宅金融健康发展的条件，用公式表示就是:公共住宅的地租=政府干预成本=公共住宅金融政策成本。当公共住宅的供给成本中不包括地租时，公共住宅金融的政策成本就为零。西方公共住宅金融以住宅商品化为前提，本质上是将政府干预成本极大化。一旦政府不能支付这种成本，西方的公共住宅金融风险就会产生和逐步积累，并最终演变为公共住宅金融危机。

需要注意的是，公共住宅供给成本排斥的地租是城市地租，而不是农业地租。因为，城市土地是在城市与农村竞争性用地过程中形成的，城市劳动力价值如果不包含农业地租，意味着城市劳动力根本无法在城市落脚，城市经济的发展也就成了一句空话。因此，尽管农业地租也是社会生产剩余的一个组成部分，这并不否定农业地租会全部进入城市劳动力价值，成为城市劳动力价值的基本组成部分，也就是说，在市场竞争的前提下，城市地租会无限趋近于农业地租，农业地租是城市绝对地租的底限。

五、公共住宅金融与商业住宅金融的比较

公共住宅金融的发展以劳动力价值为基础，区别于以住宅商品化为前提的西方公共住宅金融和商业住宅金融，使公共住宅金融有了全新的特征。公共住宅金融与商业住宅金融的共同点更多是形式上的、外在的，差异则是内容上的、本质的。

公共住宅金融与商业住宅金融的联系主要体现为:公共住宅金融与商业住宅金融均是价值运动，均遵循最基本的价值运动规律，在风险和收益可以精确计量的前提下，两者可以按照一定的前提互换;公共住宅金融与商业住宅金融都是住宅金融市场的有机组成部分，它们一个侧重于效率，一个侧重于公平，相互依托，相互促进，共同推动住宅金融市场的平稳发展，公共住宅金融与商业住宅金融互动背后反映的是政府与市场的协调;与市场经济条件下收入分配两极分化的现实相对应，公共住宅金融与商业住宅金融均服从于满足社会公众居住需求的需要，尽管两者存在此消彼长的对立关系，但其差异不是绝对的而是相对的，在一定的条件下两者甚至可以相互转化。

公共住宅金融与商业住宅金融的区别主要体现在:公共住宅金融与商业住宅金融的发展目的不同，公共住宅金融的发展目的是解决消费者的生存居住需求，商业住宅金融的发展目的是为了解决消费者的发展和享受需求;公共住宅金融与商业住宅金融的发展基础不同，公共住宅金融以劳动力价值为发展基础，商业住宅金融以商品化住宅价值为基础;公共住宅金融与商业住宅金融面临的风险也不一样，公共住宅金融面临的主要是政策风险，商业住宅金融面临的主要是市场风险;公共住宅金融与商业住宅金融的行为属性不同，公共住宅金融是一种政府行为，是政府追求公平与社会稳定的产物，商业住宅金融是一种市场行为，是住宅经济资源实现最优配置的基本手段和工具;公共住宅金融与商业住宅金融的经济地位也不一样，在追求效率的市场经济条件下，商业住宅金融始终占据主导和基础的地位，公共住宅金融则占据从属和补充的地位。

公共住宅金融与商业住宅金融既相区别又相联系，客观上需要公共住宅金融与商业住宅金融的发展相对独立，它们的相互支持和结合应主要体现在外部和整体，而不是在内部和局部。只有这样，公共住宅金融与商业住宅金融才能发挥良性的相互促进作用。

六、土地财政下的公共住宅金融

土地财政是市场经济条件下政府弥补市场缺陷促进经济资源最优配置的基本手段之一。因此，只要政府必须弥补市场机制的缺陷，土地财政行为就是不可避免的，因为土地财政在某种意义上就是公共财政的重要组成部分。在理想的状态下，土地实行的不管是私人所有制还是政府所有制，土地财政的收入都遵循能力原则，即越有支付能力的消费者，为土地财政收入增加作出的贡献越多，反之则反是;而土地财政的支出则遵循需要原则，即越有刚性需要的消费者，获得的土地财政支出份额越大。这意味着，土地财政的收入主要指向有市场竞购能力的优质住宅消费者，土地财政的支出主要指向缺乏市场基本购买能力的普通住宅消费者。当然，与土地私人所有制相比，土地归政府所有的土地财政更能彻底履行收入再分配的职能。理论上，土地归政府所有不但可以协助土地财政将所有的城市级差地租和绝对地租纳入收入再分配的范围，而且可以创造出垄断地租将其他行业的剩余价值甚至消费者的消费基金也纳入收入再分配的范围。理想的土地财政会借助土地国有制将城市级差地租和绝对地租完全排斥在公共住宅的供给成本之外，从而使得政府干预成本为零，公共住宅金融的发展没有必要;即使在土地私人所有制条件下，理想的土地财政也会使得公共住宅的供给成本尽可能接近于住宅的建筑成本与土地投资(包括农业地租)，从而使得公共住宅金融的发展成本和风险都实现最小化。

然而，现代财政不仅仅是公共财政，相应地，土地财政也不是都有利于政府履行住房保障职能。当土地财政将国家职能摆在第一位而成为国家财政的组成部分时，无论是收入来源还是支出去向，都会发生相反的变化。由于与普通住宅的刚性需求相比，优质住宅的需求弹性大得多，坏的土地财政会将收入来源主要指向需求刚性的普通住宅，通过垄断地租的极大化来实现土地财政收入规模的最大化。当土地实行私人所有制时，垄断地租的极大化依靠的是政府对土地发展权的垄断;当土地实行政府所有制时，垄断地租的极大化则直接依靠政府对土地所有权的垄断。垄断地租的极大化不仅意味着公共住宅的供给成本没有排除城市绝对地租，甚至意味着公共住宅的城市绝对地租大大超过优质住宅的城市级差地租。根据公共住宅金融健康发展的基本公式，公共住宅金融发展成本也就是政府干预成本因此应该大大增加，这就是说，将收入指向普通住宅的土地财政，其产生的住房保障支出是同向增加的。同样基于优质住宅需求弹性大于普通住宅，即使不考虑运行成本，这种土地财政的结果也只能是住房保障净支出的增加［7］。因此，从理性的角度出发，只要以住房保障为前提，任何国家的土地财政都不会将财源指向普通住宅。如果现实中确实出现财源指向普通住宅的土地财政，那只能意味着该国政府牺牲了住房保障这一职能。建立在这种土地财政基础上的公共住宅金融，由于政府没有支付必要的成本，覆盖中低收入消费者的市场支付缺口，从而将本国的公共住宅金融置于严重的风险暴露中。

七、中国住房公积金制度的问题与改革

根据中国《住房公积金管理条例》(1999年发布、2002年修订)、《上海市住房公积金条例》(1996年通过、1997年修订)和《上海市住房公积金管理若干规定》(2005年通过)，我们不难发现中国住房公积金制度从一开始就存在严重的矛盾和妥协。

首先，1997年上海还强调住房公积金要“保障职工对住房的基本需求”，2002年全国已经修改为“提高城镇居民的居住水平”，这意味着，在一开始，中国的住房公积金就实现了从居住保障色彩到商业投资色彩的演变。其次，中国的住房公积金一方面强调“属于职工个人所有”，另一方面又强调“单位有为职工缴存住房公积金的义务”，这意味着中国的住房公积金并不简单以工资性收入为基准提取，而是参照工资性收入还可以从外界获得一部分，并且能否获得还取决于企业的经济效益好坏，结果进一步模糊了住房公积金的性质。再次，住房公积金用于“自住住房”，“缴纳住房公积金”是申请住房公积金贷款的前提，申请住房公积金一样要“提供担保”，则将住房公积金与住房保障、刚性居住需求基本隔离开来。最后，“属于职工个人所有”的“住房公积金的增值收益”居然可以“用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金”，又将住房公积金渐行渐远的住房保障职能往回拉了一点点。仅仅从上述四个方面就可以看出，中国的住房公积金制度似驴似马又非驴非马。也难怪2005年《上海市住房公积金管理若干规定》一方面扩大住房公积金的覆盖面，另一方面将住房公积金作为一种职工收入简单化处理，从而将住房公积金几乎变成政府的第二财政，彻底丧失了住房保障功能。

中国住房公积金制度存在的问题也许与中国土地财政的大环境有关。只要中国土地财政拨乱反正，中国的住房保障制度得到完善，中国的住房公积金制度对住房保障的促进职能自然而然可以得到发挥，因此中国住房公积金制度目前存在的问题，不过是发展过程中的问题。可以预见，中国住房公积金制度将会在以下几个方面得到改进:第一，中国住房公积金的主要职能将定位于住房保障，因此中国住房公积金的缴纳将具有强制性，而不是简单地归职工个人所有，更不会出现职工主动超额缴纳的情形;第二，中国住房公积金的缴纳主要与职工的基本收入挂钩，单位缴纳的部分和国家财政补贴的部分视政府对住宅市场的干预力度而定，政府对住宅市场的干预力度与单位缴纳部分和国家财政补贴部分成反比;第三，中国住房公积金的支出主要指向保障性住宅，超出生存居住需求的发展和享受居住需求，不再进入住房公积金的覆盖范围，从而消除住房公积金对土地财政的助推作用;第四，中国的住房公积金覆盖人群是所有被市场排斥的中低收入消费者，而不是缴纳住房公积金的消费者，更不是住房公积金缴纳越多享受权利也越多的消费者;第五，中国公共住房金融形式上以住房公积金为基础，本质上仍以劳动力价值为基础，从而实现公共住宅供给成本与中低收入消费者支付能力的有效衔接。

八、结论与政策

西方公共住宅金融与商业住宅金融一样，均以住宅商品化为前提。由于消费者的支付能力更低，西方公共住宅金融比商业住宅金融蕴藏着更大的风险。科学的公共住宅金融应该建立在劳动力价值的基础上，才能避免系统性风险的发生。劳动力价值要求公共住宅的供给成本仅限于公共住宅的建筑成本和必要的土地投资(包括农业地租)，公共住宅金融的政策成本应侧重于覆盖城市地租。公共住宅金融的政策成本与公共住宅的城市地租成正比。公共住宅的商品化将城市地租完全纳入进来，实际上将公共住宅金融的政策成本最大化了。中国应该利用土地国有的制度优势，将城市地租从公共住宅的供给成本中完全排挤出去，即只保留公共住宅的农业地租，这一方面可以减少公共住宅金融发展的政策成本，减少政府的财政负担，另一方面可以促进公共住宅金融的稳健发展，避免系统性风险的发生。

［1］威廉姆 B·布鲁格曼，杰夫瑞 D·费雪.房地产金融与投资［M］.第十版.李秉祥，孙鸿飞，钱勇，译.大连:东北财经大学出版社，2000.

［2］特瑞斯 M·克劳瑞特，G·斯泰西 西蒙.房地产金融——原理和实践［M］.第三版.龙奋杰，李文诞，等，译.北京:经济科学出版社，2004.

［3］丛诚.国外住房金融的演进和趋势［G］∥住房和城乡建设部.国外住房金融研究汇编.北京:中国城市出版社，2009:1－8.

［4］吉姆·凯梅尼.从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究［M］.王韬，译.北京:中国建筑工业出版社，2010.

［5］林建设，郭宏宇.住宅金融市场发展的两难处境——从美国住宅金融市场改革看住房保障与财政风险的两难抉择［J］.经济社会体制比较研究，2011(4):85－91.

［6］顾书桂.赤字转嫁是美国次贷危机的主因［J］.同济大学学报:社会科学版，2011(5):110－117.

［7］顾书桂.中国房租货币补贴的悖论［J］.贵州社会科学，2012(8):67－73.