经济、社会和文化权利的国际可诉性

孙 萌

经济、社会和文化权利的国际可诉性是指受到侵害的经济、社会和文化权利能够通过国际层面的司法和准司法方法寻求救济的可行性。没有救济就没有权利，可诉性应该是人权的基本属性，也是权利实施和保障的重要环节。但是由于长期以来，经济、社会和文化权利被视为是逐步实现的、积极性的、纲领性的、需要大量资源投入的、不可诉的人权。因此，在国际层面，始终缺乏相关的国际标准及能够受理个人和国家申诉的实施机制，造成国家所负有的保障这类权利的实体性责任与程序性责任之间存在不对称性问题，致使经济、社会和文化权利在国际层面的保障和发展严重滞后于公民权利和政治权利。为此，国际社会在过去20多年一直致力于有关经济、社会和文化权利国际标准的制定以及实施机制的建立工作。而2013年注定是经济、社会和文化权利国际可诉性问题得到切实解决的一年，因为继2008年12月10日联合国大会通过《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》之后，该议定书已于2013年5月份正式生效①，这意味着经济、社会和文化权利国际可诉性实施机制的建立和运行已进入倒计时的阶段。然而，由于相关实践的缺乏，国际层面对于这一问题的研究尚处于起步阶段，而目前国内对相关问题的研究更是非常欠缺。对此，本文希望通过对保障经济、社会和文化权利的国家义务、国际审查标准以及实施机制的分析和探讨，为经济、社会和文化权利的国际可诉性问题在今后的实践提供理论支持，并弥补国内的研究空白。

一、保障经济、社会和文化权利的国家义务及其可诉性

国际人权法不同于传统的国际法，后者主要是调整国家与国家之间的横向关系。而前者则主要是调整国家与个人之间的纵向关系。因此，与国际人权法中个人权利的实现相对应的是国家义务的承担。个人权利的国际可诉性实际上就意味着国家义务的国际可诉性，而国家对于保障个人的经济、社会和文化权利负有多重的国家义务，对此，《经济、社会和文化权利国际公约》第二条提供了明确的法律根据。该条规定：“（一）每一缔约国家应尽最大能力承担个别采取步骤，或经由国际援助和合作，

① 《议定书》第18条规定，该议定书将于联合国秘书处收到第10份议定书批准文件的3个月后生效。2013年2月5日，乌拉圭递交了议定书的批准文件。特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。（二）本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。（三）发展中国家，在适当顾到人权及它们的民族经济的情况下，得决定它们对非本国国民的享受本公约中所承认的经济权利，给予什么程度的保证。”

解读《经济、社会和文化权利国际公约》第二条，国家负有两方面的国际义务：第一，平等保障的义务。即缔约国保证个人在没有歧视的条件下享受各种经济、社会和文化权利的义务。第二，逐步实现义务。即缔约国尽其资源能力所及，采取步骤逐渐实现各项权利的义务。对于第一项义务而言，公约规定得非常明确，它不以资源的可获性为条件，是可以立即实施的义务。但是对于第二项义务，其实施却相对复杂，并经常引起很多的误解，对于这一义务的解释直接影响到国家义务的定位，并关系到经济、社会和文化权利的国际可诉性。

与平等保障的义务相比，“逐步实现的义务”体现了经济、社会和文化权利在实现层面所具有的明显的渐进性特征。它表明了《经济、社会和文化权利国际公约》允许缔约国在一个较长的时间段内逐渐实施所确认的权利。但是这种“长期实现”的义务并不意味着解除了所有义务或者可以无限期地拖延实施相关义务。经济、社会和文化权利委员会在“第2号一般性意见”中，对于这种义务作出如下解释：“一方面这是一种灵活的安排，反映了当今世界的现实和任何国家争取充分实现经济、社会和文化权利方面的困难。另一方面，必须结合《公约》的总目标来理解这一义务，它为缔约国充分实现各种经济、社会和文化权利确立了明确的义务，缔约国都负有尽可能迅速和有效地实现目标任务的义务，同时还要顾及到《公约》权利的完整性，并且充分利用所有可能的资源条件。”①经济、社会和文化权利委员会第3号一般性意见，第15页，第9段。引自联合国人权事务高级专员人权事务中心：《国际人权文书：各人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》，1996年。除此之外，经济、社会和文化权利委员会在审议国家报告的经验的基础上，还认为每个缔约国“均有责任承担最低限度的核心义务，确保至少使每种权利的实现达到一个最基本的水平”，“如果不把《公约》看作是确定了此种最起码的核心义务，就等于使其从根本上失去了存在的理由”，“当然对于缔约国履行这些核心义务的评估也要考虑到该国的资源限制。但是即使在明显缺乏资源的情况下，缔约国仍有义务保障尽可能广泛地实现有关权利。”②经济、社会和文化权利委员会第3号一般性意见，第15页，第10段。

上述解释表明，在“逐步实现的义务”中，缔约国实际上承担两个层面或阶段性的义务。第一，缔约国对经济、社会和文化权利负有实现最低标准的核心义务；第二，负有尽可能迅速和有效地实现《经济、社会和文化权利国际公约》设立的目标任务的义务。对于第二类义务，缔约国要确保如下两项要素的实现：第一，为落实或充分实现经济、社会和文化权利而采取一切适当的措施。所谓一切措施应包括政治、法律、财政、社会等所有适当的措施。尽管缔约国保障权利的实现是一个长期的目标，但是“采取一切措施”来落实这些权利却是立即生效的义务。根据联合国人权高专相关报告中的意见，国家为了逐步争取实现有关的权利所采取的“一切措施”应当周密、具体、并以尽可能明确地履行公约义务为目标。③经济、社会和文化权利委员会第3号一般性意见，第13页，第2段。与此同时，这一义务还隐含着一种推论，这就是禁止故意采取倒退措施。④经济、社会和文化权利委员会第3号一般性意见，第13页，第2段，第15页，第9段。经济、社会和文化权利委员会在关于教育权和健康权的第11号和第14号一般性意见中，也明确提出禁止缔约国采取倒退措施的意见。第二，“最大限度地利用可获资源”来实现经济、社会和文化权利。经济、社会和文化权利的实现通常会给缔约国带来较大的资源负担，并与该国的“资源可获性”密切相关，因此，《经济、社会和文化权利国际公约》为这一义务规定了一定的灵活度，体现了对于某些国家由于资源的制约而在发展进程上存在差别的承认。从某种意义上讲，“最大限度地利用可获资源”是逐步实现义务中的核心概念，对于理解该义务具有重要的指导意义。它所承载的是这样一种信念和义务，即无论一国的资源多寡，它都应该尽最大努力利用资源来保障和实现经济、社会和文化权利。即便涉及到大量资源投入的义务和人权目标，国家也不能一味以资源匮乏而不作为或无限期推迟对权利的实现。①Report of Office of High Commissioner for Human Rights，paras.12－13，E／2007／100.

综上所述，《经济、社会和文化权利国际义务》第二条规定了两类国家义务——平等保障的义务和逐步实现的义务。其中，后者为缔约国设立了两个立即履行的义务来督促国家尽快实现公约规定的长期性目标义务。一是确保每项权利达到一个最低标准的义务，二是最大限度采取措施努力实现《公约》规定的权利的义务。根据缔约国所承担的上述国际义务，受到权利侵害的主体可以“是否得到平等的保障”、“国家对经济、社会和文化权利的保障是否达到了最起码的水平”以及“国家是否采取了一切措施并最大限度地利用其资源争取实现公约所规定的权利”等理由，对缔约国提起申诉，从而使经济、社会和文化权利的国际可诉性成为可能。

对于国家保障经济、社会和文化权利的国际义务的分析，不仅打破了关于经济、权利和文化权利不可诉的偏见，而且还对相关的国家义务进行了准确定位，从而为经济、社会和文化权利的国际可诉性提供了坚实的法律基础。具体而言，对于《经济、社会和文化权利国际公约》第二条的分析，阐明了国家在保障经济、社会和文化方面所负有的具有法律约束力的国际义务，由此将其与国家相关的政治性、道德性义务区别开来，明确了个人从国际层面可获得法律救济的权利范围。对于国家法律义务的厘清，不仅有助于纠正关于国家在保障经济、社会和文化义务方面的误解和模糊认识，还阐明了国家所应承担的国际法律义务的性质、内容和限度，它一方面为个人寻求权利救济提供了明确的法律根据，另一方面也为个人寻求权利救济提供了明确的指导，以免向国际实施机制提出无法律根据的诉讼请求。

此外，对于第二条的分析，实现了对于国家保障经济、社会和文化权利的国际义务的层层剥离，使每一项国家义务都明晰可辨，从而为经济、社会和文化权利的国际可诉性提供了坚实的法律根据。其中，将国家的及时性义务从逐步实现义务中剥离出来，加强了权利可诉性的确定性和可操作性，能够避免国家以实现目标义务的长期性为借口，无限拖延对经济、社会和文化权利保障的可能性。将行为性国家义务和结果性国家义务的区分，则可以避免国家以资源贫乏无法实现保障目标为借口，而拒绝承担相关国际义务的可能性。而对于国家应履行最低标准的国际义务的提炼，更为个人寻求权利救济提供了明确的国际标准，为权利的可诉性提供了切实的保障。总之，只有对于国家保障经济、社会和文化权利的国际义务的准确定位，才能为个人寻求国际层面的权利救济提供前提和条件，才能为经济、社会和文化权利的国际可诉性的实现提供根据和基础。

二、经济、社会和文化权利的国际审查标准

经济、社会和文化权利国际可诉性的实现不仅需要对相关的国家义务进行定位，还需要提供一系列国际审查标准对国家履约行为进行衡量和裁判。但是一直以来，由于国际社会在经济、社会和文化权利国际可诉性问题上的分歧、各国所掌握资源的巨大差异以及相关实践的缺乏，国际层面始终缺乏针对这类权利的国际审查标准。近年来，在经济、社会和文化权利委员会及其他联合国机构、国际组织的共同努力下，经济、社会和文化权利的国际审查标准正在逐步丰富，不但形成了一系列关于各项经济、社会和文化权利的最低标准（核心义务）和指标，还提出了结合国家进程，援用“合理性”的标准来判断国家履行“逐步实现”义务的观点。

关于经济、社会和文化权利最低标准及其核心义务和指标。除了“人人享有免于饥饿的权利”（第十一条）和“初等教育应属义务性质并一律免费”（第十三条）的规定之外，《经济、社会和文化权利国际公约》对于实现权利的最低标准只提供了有限的指导。然而，从2000年以来，经济、社会和文化权利委员会在一般性意见中一直力图为最低标准提供解释和说明。现已明确的最低标准的核心义务包括：“确保能够获得必要的食物，营养充分而且安全，确保人人免于饥饿；确保能够获得基本的栖身之地、住房、卫生，并且充分提供安全的可饮用水；按照世界卫生组织《必需药品行动纲领》规定的内容，提供必需药品。”①经济、社会和文化权利委员会第14号一般性意见，第98页，第43段。引自联合国人权事务高级专员人权事务中心：《国际人权文书：各人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》，1996年。近年来，由于经济、社会和文化权利委员会以及儿童权利委员会逐渐开始使用人权指标来衡量人权义务的落实进展情况，因此，关于经济、社会和文化权利义务的最低标准得到了日益细化和发展。尤其值得注意的是，联合国计划开发署制定的《2000年人类发展报告》为检测人权状况提供了一个总的框架。而联合国的某些专门机构包括联合国粮食及农业组织和联合国人类住区规划署在内，也都已开始努力为健康权、食物权和住房权的逐步实现制定出衡量指标。②UNDP Human Development Report 2000，"Human Rights and Development".

此外，联合国人权高级专员办公室亦应国际人权条约机构的请求，开始着手制定一系列指标，其目的在于把普遍的人权标准转化成为适合具体情况而能在国家层面具有可操作性的指标。具体而言，是将核心国际人权公约中的规范性内容转化成“结构”、“进程”和“结果”指标，并结合各国的资源情况，而对缔约国履行义务的情况进行评估。即从一国承诺对人权标准的接受（结构指标）到国家作为主要责任者为履行这些标准而作出的努力（进程指标），再到从权利拥有者的角度来对这些努力所产生的结果（结果指标）进行评估。③Report of Office of High Commissioner for Human Rights，para.58，E／2007／100.

据此，最低标准和指标的适用要结合该国所掌握的资源及国家为履行国际义务所进行的努力情况及其合理性，来对国家的履约行为进行评估和裁判。根据经济、社会和文化权利委员会的意见，“如果在一缔约国内数量较多的人被剥夺了粮食、基本初级保健、基本住房或者基本的教育形式，该缔约国就等于没有履行公约义务。但是这只是构成初步证据确凿的违反行为，而不是公然违反公约义务的行为。”换句话讲，缔约国是否违反其国际义务，取决于它有没有能力，它是否已经运用其可利用的资源采取措施来补救局势。因此，如果一缔约国要将未履行最低核心义务的行为归因于缺乏资源，它就必须“表明已经尽一切努力利用可获得的一切资源履行最起码的义务。”④经济、社会和文化权利委员会第3号一般性意见，第15页，第10段。引自联合国人权事务高级专员人权事务中心：《国际人权文书：各人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》，1996年。上述观点清楚地表明，委员会对于国家是否达到核心义务标准或指标只是其评估一个国家履行国际义务的一个层面，而其援以判断国家违约行为的最终标准是该国“是否采取了合理的措施”以及“是否最大限度地利用了可获性资源”。

这种结合国家的发展进程对国家行为的合理性进行衡量的方法，不仅适用于对国家履行最低核心义务的审查，还适用于国家对《公约》规定的其他长期性的“逐步实现义务”的审查，即通过对国家是否“最大限度地利用资源并采取措施推进人权”及其行为的合理性的裁判，来决定国家的履约情况。对此，经济、社会和文化权利委员会于2007年发表的一项声明中认为：“未能采取合理步骤，或未能采取任何措施，而这种不作为又无法令人信服地用资源缺乏加以解释，就构成了对公约义务的违反。”在此情况下，委员会将尊重“各国的裁量余地，让各国采取最符合本国国情的步骤和措施，确定资源使用的最佳用法，并采取国家政策，优先满足资源需求。因此，委员会在对于缔约国由于资源的分配而遭到指控时，委员会将审议国家决策进程，并不只提出一般性的看法，会将广泛的酌处权给予缔约国，由其决定资源的适当分配，但是有关国家进程应适当考虑到缔约国根据《经济、社会和文化权利国际公约》所承担的义务，尤其是顾及到了处于不利地位和遭受歧视的群体的权利。”⑤Report of Office of High Commissioner for Human Rights，para.71，E／2007／100.与此同时，委员会还在声明中进一步表明，对于国家义务的审查实际上是结合国家的进程，对缔约国利用可获性资源并采取措施的“合理性”进行评估，“需要审查其决策过程中是否充分考虑到了公约所确认的规范和标准，以及采取措施的目标是不是能够逐步实现经济、社会和文化权利，如果确定缔约国未能利用资源并采取措施，委员会将建议其采取补救措施，但要由缔约国自行决定采取补救措施的方法。”①转引自Report of Office of High Commissioner for Human Rights，para.75，E／2007／100.此外，在衡量国家保障经济、社会和文化权利措施的合理性时，经济、社会和文化权利委员会会特别考虑如下准则和影响因素：“1.侵权行为的严重程度——如果申诉涉及对最低核心义务的指控，责任在于缔约国，应由其证明它已竭尽所能，利用它能够利用的一切资源优先满足这些最低义务。2.国家的发展程度——逐案审议这种情况，给予最不发达的缔约国最大的酌处权。3.目前的经济影响，——较高发展水平的国家可能会经历经济衰退。4.其他影响，例如自然灾害。”②Report of Office of High Commissioner for Human Rights，para.42，E／2006／100.

综上所述，经济、社会和文化委员会对于经济、社会和文化权利的审查，不是为缔约国规定其尊重、保护和实现人权所采取的政策措施或寻求取代国家决策的办法，而是根据条约的目的和宗旨，“对尽其资源实现公约所采取措施的‘合理性’进行评估。”这表明委员会对缔约国履行国际义务的衡量不仅是一种结果义务上的考察，更是一种行为义务上的考察。对于“逐步实现”这一弹性的义务规定，委员会所采取的衡量标准也是弹性的和发展性的。它并不强求所有国家在特定的时间段内必须达到一定的标准或者采取完全相同的措施，而是允许缔约国尽最大可能利用资源，渐进性地保障经济、社会和文化权利的逐步实现。这一标准着眼于现实，不仅照顾到经济落后的国家，同时也不会因此而降低了对发达国家在实现权利方面的要求，从而为衡量国家保障经济、社会和文化权利的义务的情况提供了一种可操作性的国际审查标准。

如果说对于国家义务的准确定位是实现经济、社会和文化权利国际可诉性的前提条件，那么国际审查标准的确立则为经济、社会和文化权利的国际可诉性的实现提供了一个有力的法律保障。目前，日益丰富的国际审查标准体系的建立，不仅彻底打消了以往因衡量标准的缺乏而认为经济、社会和文化权利不可诉的顾虑，而且也为经济、社会和文化权利的可诉性在实践中的落实提供了可操作性的标准。对于国际审查标准的梳理，不仅为全方位地评价国家履行国际义务提供了参考，也为今后国际实施机制审理具体案件提供了法律根据和指导，当然上述审查标准还需要在实践中进一步丰富和发展。

三、国际可诉机制的建立与分析

上世纪60年代，早在《经济、社会和文化权利国际公约》的起草过程中，就有人建议为其设计相应的申诉制度，但是囿于当时普遍存在对于经济、社会和文化权利的偏见，这个建议并没有得到重视。直至冷战结束后，国际社会才开始关注经济、社会和文化权利的实施问题，并酝酿为《经济、社会和文化权利国际公约》制定一个任择议定书，从而建立一个可以受理个人或群体以及国家申诉的国际机制。其目的在于通过申诉程序在国际层面细化公约权利的解释，以推动经济、社会和文化权利在国际和国内层面的实施。但是《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》的制定在走过了将近20年的曲折道路后才最终完成。

《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》的制定肇始于经济、社会和文化权利委员会第3次会议上秘鲁籍委员维塔（Juan Alvarez）的建议，但是直到1990年第5次会议，委员会才开始考虑这一问题，并任命时任委员会主席的菲利浦·阿尔斯顿（Phlip Alston）先生为特别报告员。1996年12月，在对阿尔斯顿提交的报告审议和修改的基础上，委员会完成了《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书草案》的撰写，并提交联合国人权委员会第53届和第54届会议连续审议。③UN Doc.E／CN.4／1997／105.此后，人权委员会又于2001年和2003年分别任命汉特姆（Hatem Kotrane）教授和阿布科克（Catarina de Albuquerque）女士为独立报告员并建立了开放性工作组继续审议1997年提交的议定书草案。根据2006年人权理事会的有关决议，2007年阿布科克女士及其工作组在修改1997年草案的基础上，又向人权理事会提交了《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书修订草案》。2008年6月18日和12月10日，联合国人权理事会和大会分别通过了《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》，而于2009年9月向缔约国开放签署，并于2013年5月生效。该议定书通过规定经济、社会和文化权利委员会的职责、管辖权以及可申诉的主体和权利范围、来文的可接受性以及程序问题的规定，构建了国际可诉性机制的框架。

（一）委员会的职责和管辖权

根据《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》的相关规定，经济、社会和文化权利委员会有权审议个人来文、国家间控诉以及对有关人权事件进行调查。但是委员会在履行上述职责时还要针对具体情况确定自身的管辖权。第一，对于个人来文程序，议定书的所有缔约国都有义务接受委员会针对该国的个人来文审查。第二，对于国家间控诉程序，委员会的管辖权是以缔约国接受该程序的事先声明为依据的，此外，缔约国还有权随时撤销这种声明以拒绝委员会对国家间控诉的审理，当然委员会已经受理的案件除外。第三，对于调查程序，委员会的管辖权与国家间控诉程序相同。

相较于其他国际人权公约的任择议定书以及该议定书的初稿而言，《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》关于委员会管辖权的规定既灵活又较为统一。首先，它设置了双重的管辖权机制，最大限度地给予了缔约国在国家间控诉和调查程序方面自由选择的权利和机会，并扩大了该任择议定书得到普遍接受的可能性。第二，调整了初稿中为个人来文和国家间控诉以及调查程序设计了三种不同的管辖权的凌乱做法，从而达到一定的内在统一性。①在1997年《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书草案》中规定，调查程序为缔约国的默认程序但允许其随时退出。

（二）提起申诉的主体及申诉的内容

《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第二条和第十条分别规定，个人、群体及其代表和国家具有提起申诉的权利。尽管1997年的议定书草案中也曾赋予集体以申诉资格。但是考虑到集体来文程序与个人来文程序可能造成的重复问题，《任择议定书》最终并没有将集体作为申诉主体，毕竟集体申诉机制只是在缺乏个人申诉机制的情况下的一种补充做法。

1.个人、群体及其代表。《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第二条规定，缔约国管辖下的个人、群体或其代表凡声称缔约国侵害其公约所载之任何权利，可以向委员会提交来文，在代表个人或者群体提交来文的情况下，须征得同意或者有理由认为其有权行使这一权利。据此，有权提交来文的主体必须是权利受害者或其代表，但是《任择议定书》第四条同样规定委员会可以受理涉及一般性的、重要人权事项的个人来文。

在国际申诉机制中，赋予个人以主体地位，对于经济、社会和文化权利的实施机制来讲是一个巨大的突破，因为就连一向被认为在人权保障方面具有优越性的欧洲区域组织也没能为经济、社会和文化权利提供个人来文机制。尽管欧洲人权理事会设立的集体诉讼机制相对于以往国际和区域层面缺乏申诉机制的状况而言具有先进性，但是这一机制毕竟只限定于个别的集团，与个人申诉机制在保障主体的广泛性上是无法比拟的。虽然个人来文机制有可能引起大量的申诉，从而加重委员会的工作负担，但是有鉴于个人是经济、社会和文化权利享有的直接主体，也是权利最容易被侵犯的对象，所以确立个人申诉制度是最直接的国际保障措施。此外，议定书还规定如果群体中的一个或几个成员的权利受到侵害，该群体或团体也可以为其提起申诉，这也是目前许多国际和区域性条约机构的普遍实践。关于第三方是否可以代表受害者提起申诉的问题，该《任择议定书》参照了《公民权利与政治权利国际公约第一议定书》有关条款的规定，确定第三方可以在受害者个人或群体同意的前提下提起申诉，这一规定为某些非政府组织参与援助个人提交来文的程序提供了可能。但是另一方面，尽管该议定书并没有要求第三方必须与受害人具有密切利益关系，但是在未来的实践中，是否会完全排除申诉者与被侵害方的任何联系却是未可知的。

2.缔约国。对于缔约国是否具有来文资格的问题，曾在《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》撰写过程中引发争论，而且，在1997年的草案中并没有将缔约国列为申诉主体，其主要原因在于国家间控诉机制在多数国际或区域人权保障机制中实际上并未得到广泛地和有效地适用。此外，国家间控诉程序的存在还会增加缔约国批准议定书的风险。但是经过再三的审议和讨论，国家作为提交来文的主体及相应的国家间控诉机制，最终还是在《任择议定书》中得以确立，毕竟国家间控诉机制的设立增添了委员会处理经济、社会和文化权利申诉的解决途径，有利于权利的救济，这同时也表明了国际社会对于该项议定书及其将要建立的机制充满了信心并寄托了较为积极乐观的期许。

3.申诉的内容。关于申诉的权利范围问题，在《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》撰写的过程中，主要集中于两方面问题的界定和研究：第一，申诉仅限于对实体权利的侵犯，还是扩大到缔约国违反公约的所有义务，即将公约第二部分的程序义务也纳入申诉的范围之中。后者虽然能够促进缔约国对公约的履行，但是也引发了能否就国家未及时提交报告的行为提起申诉等复杂问题。第二，如果将申诉范围仅限于实体权利的侵犯，那么公约第一条所规定的自决权是否可以成为申诉的对象以及国家是否对于可申诉的权利范围拥有选择的权利。对于第一个方面的问题，该《任择议定书》将所有来文的申诉对象只限于《经济、社会和文化权利国际公约》所规定的实体权利范围之内，而将程序性义务排除在外。对于第二个方面的问题，首先，关于自决权是否可以成为申诉的对象，《任择议定书》并未明确予以排除。但是委员会曾明确提出，有鉴于人权事务委员会在处理自决权问题上的谨慎方式及所遇到的一些问题，委员会亦应采取谨慎的态度予以对待，即对于自决权问题仅受理和审查与经济、社会和文化权利有关的事项。其次，关于缔约国就可申诉的权利有否选择权的问题，《任择议定书》最终否定了在草案中提出的通过列举或者排除的方式赋予国家选择权的做法，而将个人和国家申诉的权利范围扩展至公约规定的所有实体权利，从而保障了权利体系的整体性和不可分割性。

（三）各种监督程序

1.个人来文程序。根据《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》的有关规定，个人来文的审理基本上包括两个阶段，一是可受理性的审查阶段，对此，该《任择议定书》几乎照办了《公民权利和政治权利国际公约第一议定书》关于来文可接受性条件，规定了来文必须用尽国内救济、有确切的证据、符合时效的规定、不得匿名以及不在其他国际程序的审理之中等审查要素。第二个阶段则是对案件的是非曲直的实质性审查阶段。对于可受理的来文，委员会会将来文秘密转交有关被诉当事国，而当事国则应在6个月内向委员会提交相关事件及所采取的救济措施的说明。此后，委员会将进行秘密审议，并最终向所有当事方提交一份审议意见及建议。对此，有关当事国应在6个月内对委员会的审议结果及建议作出书面回应，而委员会则在此后一段时间内进一步邀请当事国提供关于实施建议所采取的具体措施的说明。除此之外，在整个个人来文的程序中，委员会都会进行适当的调解并尽量达成友好解决，以此结案。相较于其他条约机构的个人来文程序，《任择议定书》的特点就在于它规定了友好解决程序以及委员会促进当事国采取救济措施的后续行动，使委员会对于当事国人权保障实现了一种持续性的监督。

2.国家间控诉程序。《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》规定，当一个缔约国认为其他缔约国未履行公约义务时，可向委员会和（或）向该国提交书面意见以提请其注意，收到书面意见的国家应在3个月内说明相关事由，并阐明该国在此事件中已采取的国内救济措施和程序。如果当事国双方无法就有关问题达成友好解决，其任意一方可将此争议提交委员会审议。委员会应尽先寻求争端的友好解决，同时着手审议有关来文的所有文件。在此过程中委员会可以要求当事国进一步提供信息，当事国亦有权利向委员会提供口头和书面意见。经过审议，委员会将向双方提交旨在说明争端事由和审议意见的报告。与个人来文程序相比较，国家间控诉程序没有规定委员会后续的监督行动。

3.调查程序。《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第十一条规定，当委员会收到缔约国大规模、系统性地侵犯人权的信息时，委员会可以邀请有关当事国就这一信息进行共同调查和研究，并提交结论性报告。对于缔约国提交的相关说明及其他信息，委员会可以指定部分委员进行研究并在缔约国同意和合作的前提下进行实地秘密调查。随后，委员会将有关调查意见和建议递交当事国，该国应在6个月内对委员会的意见和建议进行评论。此外，该调查程序还规定了委员会监督缔约国改善国内人权状况的后续行动，即要求缔约国在收到委员会的意见和建议后将其采取的步骤向委员会通报，或在委员会编纂的年度报告中就有关问题提供信息。

纵观整个《任择议定书》，其所建立的国际申诉机制与其他条约机构的申诉机制并无太大的差别，但很多细节的设计体现了对成员国主权的尊重，并增强了对缔约国的监督。这一方面表明该机制的设立并不是一种独创，它始终是国际层面进行权利救济的基本途径，不赋予经济、社会和文化权利国际可诉性是没有道理的。另一方面，该《任择议定书》结合了其他条约机构的经验，进一步完善了国际性的申诉机制，从而应该会对经济、社会和文化权利的国际救济发挥一定的作用。

通过对《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》的分析，我们看到了经济、社会和文化权利国际可诉性机制的构建蓝图。经济、社会和文化权利实施机制在未来的运行，不但为经济、社会和文化权利国际可诉性提供了组织支持，还将有助于对经济、社会和文化权利及国家义务的诠释，并进一步验证和丰富国际审查标准，从而促进经济、社会和文化权利的保障和发展。

回首过去，经济、社会和文化权利国际可诉性的逐步实现的确经历了一个非常曲折的发展道路，而未来实施机制的建立和运行还将面临着一系列新的考验和挑战。本文通过对国家义务、审查标准和实施机制的研究表明，国际社会已为经济、社会和文化权利的可诉性提供了必要的法律基础和保障，其为解决经济、社会和文化权利的国际可诉性问题所付出的不懈努力，一方面证明了该机制为经济、社会和文化权利的救济提供了一种非常重要的途径，另一方面也表现了加强对经济、社会和文化权利保障的决心。有鉴于经济、社会和文化权利是国际人权法不可分割的重要组成部分，国际社会应将这类权利与公民权利、政治权利紧密结合起来，促进它们的共同发展。