“营改增”助推经济转型升级——江苏试点的创新实践与建议

“营改增”助推经济转型升级——江苏试点的创新实践与建议

江苏省政府研究室、省财政厅联合调研组

实施营业税改征增值税试点，是财税体制改革的重大举措，对于转变经济发展方式、保持经济持续健康发展，具有举足轻重的作用。江苏作为全国第一批“营改增”试点省份，认真贯彻国务院决策部署，着力创新体制、机制，促进经济转型升级，“营改增”试点各项工作取得显著成效，在科学发展道路上迈出了新的坚实步伐。

一、江苏省“营改增”试点红利日趋显现

江苏“营改增”试点于2012年10月1日起正式实施，试点行业包括交通运输、研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁及鉴证咨询服务等行业。短短一年时间，取得丰硕成果，呈现出“四个明显变化”。

结构性减税效应明显放大。“营改增”是重大税制创新，而结构性减税是重头戏。从全省整体看，规范了税制，在试点行业内基本消除了重复征税，实现税负公平和区域整体税负下降。我省试点以来，共计减税95.54亿元，减税面达96.61%。其中，试点纳税人减税38.86亿元，非试点纳税人减税52.73亿元，应税服务出口企业免抵退税额3.49亿元，应税服务出口免税减免税额0.46亿元。从企业个体看，全产业链抵扣减轻了大部分企业税负，增加了企业利润，增强了发展活力。随着减税面逐步扩大，将对扩内需、促增长产生巨大带动作用。据测算，试点行业“营改增”在全国推行后，我省试点行业纳税人年税负将净减少150亿元左右，将一定程度带动GDP增长，这在当前经济增速趋缓形势下尤显可贵。

产业转型升级明显加快。一是促进了产业分工细化。“营改增”增强企业主辅分离的积极性，有力促进了生产性服务业专业化发展。二是传统产业快速转型。“营改增”既促进传统制造技术升级改造，又提振企业更新设备的信心。一年来，虽然我省试点行业一般纳税人占全省一般纳税人的比重仅为6.58%，但其设备采购额占比却高达22.58%，投资增速明显加快。研发和技术、物流辅助、有形动产租赁等设备抵扣规模较大行业，固定资产抵扣税额占全部试点纳税人的73%。三是现代服务业快速成长。以设计服务、商标著作权转让、会展等为主的文化创意服务企业税负下降明显，带动文化创意业快速增长。到2013年6月底，试点行业一般纳税人共计减税30.15亿元，比原营业税税负下降1.11个百分点，文化创意纳税人比试点初期增长一倍多。今年6月，我省文化创意服务收入61.9亿元，比2012年10月增加26.73亿元，增长76.01%。据测算，随着试点行业“营改增”在全国推开，我省第三产业和生产性服务业增加值占比将分别提高0.3%和0.2%。

企业发展活力明显增强。一是新办企业意愿显著增强。中小企业特别是小微企业蓬勃发展。到今年6月，全省试点行业新办纳税人8.47万户，比试点初期增长43.43%，高于全省非试点行业纳税人增幅32.94个百分点。新设企业中现代服务业纳税人明显增多，研发和技术、文化创意、有形动产租赁、鉴证咨询、物流辅助服务业增幅分别达到113.3%、61.8%、51.55%、44.40%、29.97%。二是企业盈利能力显著增强。“营改增”产生的“连环减税效应”和“创新激励效应”激励企业发展高科技。三是企业管理能力显著增强。“营改增”从税制上解决企业长期存在的“大而全”问题，促进企业转变经营模式。许多企业主动分设或外包生产性服务业，扩大业务辐射范围，降低整体运营成本。

国际营商环境明显优化。“营改增”使增值税覆盖绝大多数货物和劳务，符合国际惯例。一是扩大了服务出口。“营改增”彻底扭转了我国服务含税出口在国际贸易中的困境，为扩大服务贸易出口、吸引跨国服务外包企业落户江苏提供便利。“营改增”以来，我省新办外资企业780户，比试点初增长16.71%，其中，大部分是研发和技术服务、鉴证咨询服务等现代服务业。二是增强了国际服务业市场的竞争能力。“营改增”不仅优化地区出口贸易结构，也促进企业与国际接轨。以太仓港集装箱海运有限公司为例，企业共申报销售收入5632万元，全部为免税收入，已通过审核免抵退税额620万元，企业经营成本大幅降低，海外运输业竞争力显著提升。

二、以机制创新保障“营改增”试点健康运行

“营改增”试点涉及范围广、工作要求高，具有很强的政策性和开拓性。2012年以来，江苏省委、省政府始终把“营改增”试点摆在“两个率先”的突出位置，着力创新体制、机制，努力以体制、机制创新保障“营改增”试点健康运行。

着力创新组织协调机制。这是“营改增”试点健康运行的根本保证。一是强化组织领导。省政府成立“营改增”试点工作领导小组，负责从总体上组织部署试点工作，研究分解目标任务，协调解决重要问题。在省财政厅设领导小组办公室，统筹协调具体工作。各地、各有关部门分别建立相应的组织领导机构和工作协调机制，抓好责任分解和任务落实。领导小组各成员单位之间加强配合协作，主动交流信息，形成整体合力。二是深化协调配合。建立省财政厅牵头，省国税局、省地税局等部门密切配合的横向联系机制，以及省、市、县三级财税部门间的内部联动机制。通过搭建协调平台、召开联席会议、建立争议解决机制等方式，妥善解决试点过程中出现的问题。坚持有利于平稳过渡和不影响纳税人正常经营的原则，统筹把握工作进度。加强监测和评估，深入分析“营改增”对试点产业和关联产业发展、对小规模纳税人和一般纳税人市场竞争力和经营模式产生的影响，结合第三方数据，剖析问题根源，把握运行趋势，不断完善试点政策。三是优化管理流程。按照“协调推进、综合宣传、业务保障、技术支撑、服务培训”等类别合理分工，全面梳理“营改增”试点涉及的具体事项，确定108项重点工作。先后制定出台了代开货物运输业增值税专用发票操作、“营改增”试点纳税人综合办理、“营改增”后续接收纳税人处置、办税服务厅若干应急事项处置等一系列具体工作流程，确保“营改增”各环节运转顺畅。同时，采取“倒计时”工作流程，周密安排、有序推进，确保责任到位，各项部署和措施落到实处。

着力创新税收征管机制。这是“营改增”试点健康运行的有力支撑。充分估计改革对财政收入和财力的影响，制定详尽工作方案，加强风险防范。一方面，高度关注因新老税制转换而增加税负的企业，审慎出台财政扶持措施，妥善处理增负问题，避免地区间政策差别过大。另一方面，严格做到依法征收、应收尽收。对容易发生征管风险的交通运输、货代等行业，逐个环节排查分析，尽力规避或减少虚开增值税发票等涉税案件的发生，防止国家税款流失。同时，密切关注社会舆论，妥善做好舆情应对工作，确保试点期间征纳关系和谐、社会稳定。在实践中，突出抓好四项工作。一是周密组织征管数据划转。省领导小组办公室（省财政厅）牵头协调，省国税局与地税局高效配合，精准完成全部试点纳税人数据的传递交接和梳理工作，切实做好征管信息及外部信息的审核、修订、补录工作。二是认真做好发票衔接。制定全省统一的发票衔接方案，保障发票衔接工作顺利进行，满足纳税人正常经营用票需求，及时协调解决试点过程中出现的涉及发票供应方面的问题。三是高质量完成征管系统改造升级。集中抽调人手开展系统开发测试等技术攻关，及时发放与软件配套的各类发票及税控设备、器具，确保“纳税人10月份顺利开票、11月正常申报”目标如期实现，确保征纳双方应知应会要求落实到位。四是建立“营改增”后部分地方税费委托代征机制。加强“营改增”后地方税费征收管理，防止财政收入流失。省财政厅牵头联合省国税局、省地税局建立相关地方税费委托代征机制，“营改增”后纳税人到国税部门代开发票的，其应缴纳的城建税和教育费附加由各地国税部门委托代征。这种全省统一委托代征机制的建立为全国首创，不仅节约了纳税人时间，而且有效提高了税收征管效率。

着力创新纳税服务机制。这是“营改增”试点健康运行的重要依托。首先，确保政策透明。针对不同阶段的工作重点和工作对象，充分利用电视、网络、报纸、电台等媒体，深入细致开展政策宣传，多维度、多形式帮助各方面认识“营改增”试点的重要意义、热点难点问题和税收服务措施，帮助企业和纳税人掌握政策，积极应对政策影响，正确理解试点、大力支持试点、踊跃参与试点、平稳对接试点。其次，坚持规范运行。学习借鉴上海经验，结合江苏试点实际，先后制定出台了营业税改征增值税试点工作方案、营业税改征增值税试点工作税收征管业务衔接方案、交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点过渡优惠政策具体操作事项等30多个政策性文件，有效规范试点工作，确保了试点运行平稳、征纳关系和谐，得到了财政部、国家税务总局的充分肯定。最后，提供优质服务。竭尽全力帮助纳税人解决实际问题。一方面，突出开展试点纳税人业务培训。面向企业，采取培训解读、12366咨询、汇编资料发放、网上讲座和模拟报税等多种方式，确保广大“营改增”纳税人能开票、会申报。另一方面，切实做好申报服务。充分发挥办税服务厅贴近纳税人的优势，设立“营改增”绿色通道，开设“营改增”咨询窗口。协调服务单位建立支持保障团队，为纳税人解决税控、网络开票困难。及时调整资源配备和代开点设置，保证县乡基层纳税人经营不受影响。

三、试点中存在的三大问题亟待解决

部分交通运输业一般纳税人税负增加问题有待解决。我省试点以来，共有2200户交通运输业一般纳税人税负上升，占全部试点一般纳税人的5.29%，累计增加税收负担4.77亿元。据宿迁市测算，交通物流业行业“营改增”后一般纳税人税负上升幅度接近四成。对南通市20家水运企业的调查表明，试点后原货运自开票纳税人税负大幅增加，由原来的3.51%增加到6.32%。这类企业税负上升的主要原因有三个：一是税率偏高。交通运输业从原来征收3%的营业税率提高到11%的增值税率。二是增值税实际税负高低受固定资产更新周期因素影响较大。虽然规定购进固定资产、生产材料等允许进项税额抵扣，但不少企业试点期间无固定资产更新计划，导致进项抵扣偏少。三是过路过桥费等主要支出不允许抵扣。现行规定只有燃料费可以作为“进项”进行冲抵，而占物流企业成本30%以上的过路过桥费、房屋租金、保险费等尚不属于增值税可抵扣的进项范围。此外，运输企业零星加油或在省外加油时,往往由于各种原因难以获得增值税专用发票。

税收征管质量有待提高。一方面，从企业财务管理视角看，因不能得到有效票据支持，导致本来政策允许抵扣的项目无法抵扣。试点中发现，一些物流企业为达到“少缴税、多抵扣”的目的，在外包业务（挂靠、租车经营）上，采取用油费（油卡）抵运费。另一方面，从税收安全视角看，部分规模较小的原营业税纳税人会计核算不健全，无法认定为增值税一般纳税人。增值税征管体系与原营业税纳税人实际情况存在较大差距，对小额纳税人税源管理难度大，难以保证税款全部收缴入库。

地方财政减收压力有待缓解。“营改增”试点期间，将营业税改征增值税后的收入全部归属地方政府。这只是权宜之计，难以持续。一是“营改增”减税效应对地方财政稳步增长带来压力。从试点总体情况看，企业减负、地方减收明显是各地财政收入增速放缓的一个重要因素。我省试点以来，累计减税65.74亿元，占2012全年营业税收入的3.96%左右，占地方公共财政收入的1.12%左右。二是对税负加重企业实施财政扶持政策一定程度上增加了地方政府负担。部分地区扶持政策出台后，地方政府须拿出一定财力对税负加重企业给予补贴；部分地区由于财力吃紧，对这些企业的财政扶持政策迟迟不能出台或落实。三是营业税全部改为增值税后，收入归属地方政策不可持久，地方与中央政府的分成比例亟待重新划分。

四、积极谋求“营改增”有序扩围最佳效应

“营改增”在全国有序扩围已势在必然。借鉴江苏实践经验，谋求“营改增”有序扩围的最佳效应，建议应切实做好以下几方面工作：

切实加强税制改革顶层设计。“营改增”虽然只涉及增值税和营业税两个税种，却牵动着整个财税体制改革。在当前深化税制改革的关键阶段，加强顶层设计至关重要。一是加快推进“营改增”全面扩围。建议在2013年8月1日扩围到广播影视服务的基础上，将铁路运输、邮电通信、建筑安装、销售不动产等行业尽快纳入“营改增”试点范围，并推动全国“营改增”一步到位，切实避免对企业双重征税和出现政策洼地。二是适当下放部分税权。目前，营业税是地方主体税种，“营改增”后，随着中央和地方收入分享机制的调整，如不补充新的税种，分税制将面临严峻考验。建议赋予地方一定的税权，将部分流转税（如消费税）、财产税（如房产税、城镇土地使用税、资源税）、行为税（如耕地占用税、契税、环境保护税）的税权下放给地方政府，真正构建财权与事权相匹配的分税制财税体制。三是推动税制改革与财政扶持政策无缝对接。认真分析“营改增”后相关行业的税负变化情况，对税负确实有所增加但属于经济转型升级重要内容的现代服务业和战略性新兴产业，加强税收政策杠杆和财政资金杠杆的协调配合。整合支持现代服务业和战略性新兴产业相关财政资金，充分考虑相关企业税负水平变化及税收贡献度，通过适当的财政资金扶持,减少税制调整改革成本,进一步优化税改效益,推动经济转型升级和社会科学发展。

切实优化“营改增”税率结构。优化税率结构是税制改革的重要环节。从各国税制改革实践看，增值税适宜采用单一税率模式，与我们的做法不太一致，必须改进和优化增值税税率。一是简并增值税率。“营改增”前增值税有17%、13%、6%、4%、3%等多档税率或征收率，“营改增”后，又新增11%和6%两档低税率。这使税制趋于复杂，税收中性受到损害，也增加了纳税申报工作量，减弱改革效果，必须加快合理简并增值税率。二是整合交通运输业和物流辅助业税率。这次税改确定交通运输业税率为11%，与之相关的仓储、装卸、搬运税率是6%。对于物流企业来说，原本完整的物流业链条被分割成交通运输业和物流辅助业，适用两种税率，这给税务自由裁量和寻租提供了可能，也留下了避税空间。建议尽快将其捆绑，整合税目，合并税率。

切实统一区域性财税政策。统一的财税政策是税制公平的基本保证。一是统一海关特别监管区增值税优惠政策。按照现行政策规定，上海洋山保税港区对国内运输服务、仓储服务和装卸搬运服务实行增值税即征即退政策。由于江苏毗邻上海，该政策对江苏海关特别监管区产生较大影响，不少企业被吸引到洋山保税港区进行注册。为营造公平的市场竞争环境，建议国家统一海关特别区增值税优惠政策。二是统一过渡性财政扶持政策。2013年8月1日后，“营改增”试点在全国范围铺开，建议从国家层面明确对税负增加行业的财政扶持政策，统一扶持标准和基本政策框架,避免各地因扶持政策不同引发新的区域性不平衡。

切实加快增值税立法进程。增值税立法是“营改增”成功运行的根本保证。必须把“营改增”试点扩围与立法紧密结合起来。首先，加强借鉴。增值税是国际上应用最广泛的税种之一，要深入调查分析现行各国增值税立法情况，认真学习借鉴切实可行的成功经验。其次，完善制度。认真总结试点实践中的成功做法和经验，努力形成科学规范、统一高效的管理制度体系。最后，加快立法。把发展要求与改革导向有机统一起来，广泛集中各方智慧，加快增值税立法进程，推动“营改增”切实走上规范化、法治化、科学化轨道，为实现发展方式根本转变提供坚强支撑。

（课题组组长：郑焱；副组长：沈和、乔翠聪；成员：刘俊、叶松、郑一鸣、汪志勇、吴国玖；执笔：沈和、刘俊、吴国玖；统稿：沈和）

责任编辑：戴群英