论香港政党政治的发展空间和限度

张定淮，甘长山

（深圳大学当代中国政治研究所,广东 深圳 518060）

政党政治是现代国家和现代社会中的一种普遍现象，而政党则是议会民主政治发展的产物。对于政党的定义，政治学家们莫衷一是；但对于政党的功能，学者们却具有高度的共识。不过，人们在讨论政党问题时通常是以国家作为背景，而香港只是中华人民共和国的一个享有高度自治权的特别行政区，因此，对香港的政党政治问题的讨论本身就可能是一个极具争议的问题。人们可能会问：香港有政党吗？然而，从香港现时政治看，政党政治现象无处不在。如果我们对香港社会存在的政党政治现象视而不见，我们不仅看不到香港政治的玄机，而且会出现许多误判。因此，客观认识中国这个特殊地方区域的政党政治现象，判断这种政治现象的作用、发展空间和限度，是落实“一国两制”政策所必不可少的。

一、香港政党政治发生的社会政治生态

如果说西方政党产生于议会政治，那么，香港号称政党的政治组织的产生则主要是香港社会精英对于香港回归这一重大事件做出回应的结果，这也完全符合政党发生学对于重大政治事件引发政党产生的论述。然而，香港情况的特殊性还在于，作为当时香港社会统治者的港英政府对于香港社会的这种政治反应所发挥的推波助澜作用。早在《中英联合声明》发表之前，港英当局就于1984年7月发表《代议政治绿皮书》，开启了香港代议政治的大门。而在《中英联合声明》发表后不久，港英政府就于1985年9月推出了立法局改选的《代议政制白皮书》①。香港政制所发生的急剧开放性的变化，使一些受过良好教育的社会精英开始行动起来，他们着眼于香港的未来，以捍卫所谓港人的实际利益为出发点，围绕着香港回归的内容开展议政活动，有一种在中英之间“极力争取自我存在，自争前途的情绪”[1]。比如，香港观察社、汇点和太平山学会是这一时期最为知名的三大论政团体。这些议政团体的出现为20世纪80年代末、90年代初香港各种具有政党功能的组织登上政治舞台奠定了组织基础②。议政团体和后来的各路政党的登场，使八九十香港的政治气候发生了根本性的变化。它们积极整合民间力量作为自己活动的支撑，参与立法局和区议会的选举并与政府产生持续不断的政策性互动，政府对民意的回应也达到了前所未有的程度。当时的港区人大代表邬维庸就将港英政府的这一举动称之为港英政府撤离香港之前的“布雷行动”[2]。

但是，如果简单考察香港政党产生的背景，并借此分析香港政党产生的其他条件，就只能使我们局限于中英之间围绕香港回归问题而展开的争论之中，且只能看到香港政党的产生与发展仅仅来自于港英政府的推动。这对于全面、客观地考察香港政党的产生与发展显然是不够的。因为事物的产生与发展的动力主要来自于事物的内部，外部的力量主要发挥催生和加速的作用。香港政党的产生与发展有其特定的社会条件，它与社会经济、政制、文化、公众心理及内外压力等一系列与地区政治发展存在互动关系的社会综合环境——政治生态密切相关。美国学者约瑟夫·莱帕洛姆巴拉和迈伦·韦纳认为现代政党的诞生主要受世俗化、自发性的社交以及包括运输工具在内的通讯系统及三种特定的 “历史性的危机”影响。这一论述虽然不能涵盖香港政党产生的全部原因，但有助于我们在政治生态层面从香港社会本身的特征及由香港回归所带来的外部压力等方面分析香港政党产生的特点，从而更加全面地认识香港地区的政党性政治组织的活动性质，以及这些政党性政治组织的政治价值取向，并客观地评价香港政党对地区政治发展的意义。

对于香港回归的过渡期内的社会特征，我们可以做出这样的描述：其一，当时的香港是一个“经济至上”弱化政治诉求的利益分散型社会。这个描述说明了这样两个问题：一是广大港人对于经济利益的追求弱化了其政治上的诉求，二是香港社会的自由使香港社会呈现出利益多元化的格局。香港这一社会特征的形成，完全是英国殖民统治造成的结果。由于港英政府长期秉持政治上排挤华人，经济上自由开放的政策，致使广大港人普遍存在政治上的无能感，从而将主要精力转移到经济领域的发展，进而形成一种“经济至上”的社会心理。罗伯特·A·达尔在分析“人为什么不愿介入政治”时指出[3]，当人们在经济活动上取得的利益大于政治活动所带来的利益，或人们对自己改变政治现状不抱希望或持无所谓态度，或人们在参与政治活动过程中遇到诸多障碍时，人们就不大愿意介入政治，从而产生政治冷漠的心态。达尔的分析有助于我们理解当时港人的心态。

其二，香港社会是一个西方理念渗入传统根基的价值融合型社会。港英政府十分清楚，对于香港社会实现有效统治的最好方式是主宰香港的教育，这是政治社会化的主要手段，也是将英式文明渗入香港最潜移默化的途径。近现代历史上中英之间社会经济发展上存在的较大差距，使香港受过良好教育的人中普遍存在着对西方制度的仰慕。香港商业社会的成长，市场经济的规范发展，无形中向港人展示了诸如自由平等、公平交易、尊重他人、诚实守信、遵守规则、互助互利等商业精神，并融入到社会生活中。香港发达的大众传媒在香港中西文化融合过程中发挥着极为重要的粘合与强化作用。生活在”传媒海洋之中”[4]的港人潜移默化地在中国传统价值和以英国为原型的西方价值之间接受着融合的过程。这种融合的结果是使香港社会呈现出既有中华传统文化依托，又有西方现代价值浸润；既有坚忍静默、安于现状的文化惯性，又有自由平等、自尊自立的心理熏陶的价值融合型社会特征。

其三，在香港回归的前景下香港社会呈现出某种程度的恐慌和政治焦虑。随着1985年5月中英双方对《联合声明》的批准，香港进入了回归的过渡期。对香港人而言，这一期间的心理是极为复杂的。一方面，香港人希望结束英国的殖民统治，雪去百年耻辱；另一方面，他们又对回归的前景感到迷茫，对中国大陆“港人治港，高度自治”、“资本主义制度五十年不变”的承诺心存疑虑。特别是二十世纪八九十年代之交，更是出现了对回归的恐慌情绪，港岛政治心理显现出前所未有的焦虑状态。这一政治心理从这一时期的两个现象可见一斑：一是外迁移民潮的出现。在通常情况下，香港每年外迁的移民数量大约在2万人左右。但到20世纪80年代后期，无论是在移民倾向还是在移民行动上，都出现了很大幅度的增长。据1988年5月16日香港明报发表的关于香港移民倾向的调查结果，“24%的被访者表示希望移民。在专上教育程度或以上的被访者中，表示希望移民者高达 45．5%”[5]。1987～1996 年间，香港外迁移民的数量远远超出正常水平。二是在香港注册的上市公司在八九十年代之交也出现了大规模的外迁。据香港联合证券交易所统计，从1984～1993年期间，共有107家上市公司迁册，约占上市公司总数的二成[6]，这也远远超出普通年份的水平。出现以移民潮和上市公司迁册风为代表的回归恐慌，其原因是多方面的，但其中最为重要的一点是，具有大陆移民背景的香港居民中的很多在香港回归的问题上存在着恐惧心理，而这些港人的这一政治心理对其配偶和子女的影响极深，在分析香港社会政治生态特征时，我们决不能忽视这一点。

通过对香港当时社会心理的上述分析，我们可以看到香港具有政党功能的政治组织产生的社会条件和群众基础；通过对八九十年代港英政制的开放过程（立法局、区议会、市政局选举的相继举行）的考察，我们可以看清香港民主政治的发展是港英政府为实现其特定政治目的而做出的刻意安排；而对过渡期内中英关系的跌宕起伏势态的变化的观察，我们可以看到当时香港各种政治势力进入了一个政治力量整合的过程，并判断香港迈向政党政治过程中各个政党性政治组织的基本政治价值取向。截止香港回归前夕，政党政治的格局基本形成。

二、香港政党的特殊性及其对政治团体的超越

对于香港的政党政治，学者们有不同的判断。有人认为，香港的政党充其量只能是一种政治团体，而不能称为政党。笔者认为，这种观点将香港政党的角色定位简单化了。香港的“政党”组织已经完全超越了“政治团体”的范畴，而具备了“政党”的基本特征。对此我们可以从如下几个方面做出观察：

从政党的社会基础来看，目前香港各主要政党都代表特定阶层和阶级的利益。如，民主党成员多来自律师、社工、中大小学教师等行业；民建联主要面向劳工阶层，特别是原属于工联会的成员，中小工商界人士，专业人士和部分工商专业界人士；自由党则代表工商界的利益，主要成员是工商专业界人士，他们拥有或所属的财团与国际资本多有联系。

从政党的政治纲领和政策主张来看，香港各政党都提出了自己的政纲和政策要求。从各政党宣传的政纲来看，他们均表示拥护香港回归中国，认同香港地区是中华人民共和国的组成部分，认同香港的主权归属。体现他们政党特性的主张有很大差异，主要体现在有关香港政制和民主政治发展的不同立场上，但各种政党都力争成为管治香港地区的重要力量。

从政党组织机构和成员方面来看，各大政党都有一套明晰的组织管理机构，设定了领导人及各级组织的职能，并有公开、正式的党员，有些政党成员还需缴纳会费（党费）。此外，各政党对市民的入党要求也做了相应的规定。

对香港政党和政党政治持否认的说辞主要集中在对香港政党在社会公共权力的诉求缺失问题上，而对政治权力的诉求又通常被认为是判断一个政治组织是否具有政党属性的本质特征。我们不能说“政治团体”论者依据这一本质特征对香港具有政党功能的政治组织的性质判断存在错误，但他们至少忽视了香港这些具有政党功能的政治组织有别于普通定义上的政治团体的三个特征③，且是以国家为视角来观察香港的这些政治组织的。香港不是一个独立的政治实体，而是中华人民共和国治下的一个享有高度自治权的特别行政区。正是基于这样一个基本事实，我们认定香港这些具有政党性的政治组织是“一国两制”框架下的地区性政党。其实，香港的这些政党性政治团体并非没有权力诉求，但其权力诉求受香港地区属性和由此所决定的政治体制的制约，这使得其权力诉求仅限于参与政府运作而非控制政府。从现实香港的政治制度分析，这些政治组织是可以通过选举获取香港政治权力中的立法权的。在笔者看来，这一特质并不影响这些政治组织作为地区政党的属性，却使其在功能重点取向上发生了转折——从谋求“执掌地区政权”功能转向社会利益整合和利益表达上。

普通意义上的政党权力诉求包括两个层面：第一个层面是执掌、控制国家或地区政府的权力诉求，第二个层面是参与国家或地区政府运作的权力诉求。严格来讲，控制政府和参与政府运作是有本质区别的。控制政府的权力诉求侧重于权力的政治层面，而参与政府运作的权力诉求侧重于权力的公共层面；控制政府的权力诉求侧重于权力的统治层面，而参与政府运作的权力诉求侧重于权力的管理层面。就香港地区而言，港英殖民统治时期的大部分时间内，其政治权力系统是封闭的，也就是说，华人精英几乎不可能进入权力系统之内。正因为如此，香港的政治组织，即使是压力性政治组织也没有得到充分发展。然而，在一个多元社会，统治者如果长期使政治系统只对特定族群开放，那么这个社会是绝不可能保持平静的。港英统治时期，香港社会也不乏社会精英，如果采取完全排挤政策，长此以往势必引起香港社会的不满情绪的总爆发。对此，港英政府是头脑清醒的，它所采纳的有效方式就是“行政吸纳政治”。所谓“行政吸纳政治”，就是当时的港英政府通过将华人精英不断吸纳进入行政系统，使其在某种程度上参与政治决策，或通过政治咨询方式使华人精英的政策建议得以采纳，进而消弭华人不满情绪的方式[7]。这种方式的功效不仅在于港英政府总体而言实现了对香港社会的有效统治，而且还在于它的确有效地抑制了代议制民主在香港的发展。作为长期实行“行政吸纳政治”的后果，港英政府在政府决策体制之外建立起了一个十分庞大的咨询系统，而这个系统在香港过渡期内代议政治发展的冲击下以及香港特别行政区建立后的民主政治发展步伐中逐渐式微。现在香港的政治咨询组织所剩无几。最大的咨询机构——行政会议也被纳入到了体制之内。再者，多元社会中不同人群对于政府公共政策的受益度也存在差别。任何政府的决策都一定是使一部分人极其受益，一部分人受益次之，绝大部分人抱着无漠不关心的态度[8]。这种分析也能够解释港英政制开放后各具有政党功能的政治团体整合民意的过程。

港英政府从八十年代中期至九十年代的几次“政改”不仅使港英政府的政治权力系统得以部分开放，而且使各类政治组织为了实现对开放的部分权力的争夺而活跃起来。在选举政治存在（尤其是1991年立法局直选）的情况下，围绕选举而形成的政治组织更加具有了政党的功能和属性。然而，即使是在港英政府竭力推动香港朝着代议制方向迈进的设想中，也没有在自己行将结束对香港统治的最后时期对香港政治组织开放行政权力的设想和安排。显然，港英政府是在以推动代议制的方式和名义，实现其 “民主抗共”、“民主拒共”，“还政于民”而不是“还政于中”的政治意图。如果说香港具有政党性政治团体由于存在政党功能缺失而只能在属性上被确定为“功能缺失性政党”[9]的话，那么，香港政党的功能性缺失也是港英政府所造成的。从政党权力诉求的两个层面考察香港的政党性政治组织，我们就会发现港英政府并不是真心在香港发展民主政治。港英政府在香港回归前所推行的几次 “政改”（其中包括最后一任港督彭定康所推行的最为激进的政改）只是希望通过选举来激发香港各种政治势力的活力，并使香港这个传统的商业城市社会日益政治化，进而为香港的回归和回归后的治理设置障碍。

香港政党的上述属性表明，只有把香港政党作为“政党”组织来看待并加以考察，才能全面、准确地把握香港政治组织的存在状态，并客观地评价其在香港社会政治生活中所具有的意义。但是，香港政党有其他地区性政党不可比的特殊性，它产生于英国殖民管治地区，自始至终处在一种特殊的政治生态当中，并且经历了从港英殖民统治地区向中华人民共和国特别行政区地区属性的转变，这对香港政党的机构和功能都具有决定性的影响。香港政党赖以生存的特殊政治生态导致了香港政党在公共权力诉求上的所谓缺失，并最终使香港的政党呈现出这样一些特点：在功能结构上转向以社会利益整合功能为主，围绕着中央与特区关系，对中央政府的态度和对特区政治体制的认同问题而形成所谓的“建制派”和“反对派”[10]；行为方式上都着眼于选票的获得，而在对于特区政府政策的态度上，反对派永远是反对，建制派也并非永远的支持。

三、香港政党政治发展的三大空间和一个限度

1997年7月1日香港正式成为中华人民共和国的一个享有高度自治权的特别行政区。《香港特别行政区基本法》成为香港特区的宪制性文件，也成为中央和特区关系的处理准则。出于对香港社会对中央政府干预香港自治范围内事务的担忧的理解，“严格按照《基本法》办事”成为历届中央政府领导人在论及香港问题上的“口头禅”。然而，对于香港的政党问题，《基本法》并没有明确的相关规定，而在实际政治生活中，香港各路政党无不显现其活动的踪影，尤其是在围绕落实《基本法》第23条问题上，香港各个政党的政治倾向彻底亮相。由于香港是中国这样一个高度集权的单一制国家内享有高度自治权的特别行政区，地方性政党的存在和发展问题是一个甚为敏感的问题。中央政府对此问题一直保持缄默。对于中央政府的这种态度，客观地讲，严肃的学者们不仅能够理解，而且认为这是一种负责任的态度。

香港是一个有别于大陆体制的资本主义社会。中央政府在提出以 “一国两制”政策解决香港问题时，是做好了对与自身完全不同的制度实行高度包容的准备的。这种以实现国家统一为目标，充分尊重制度差异的政策表述就是“求大同”、“存大异”。对此，时任新华社香港分社社长的许家屯做出过这样的解释：“求大同的具体表现是，爱国爱港。认同香港是中国的一部分。‘存大异’，可以不赞同社会主义，不承认共产党的领导，但可以做朋友。”[11]

香港的政党问题是落实“一国两制”政策中的一个新问题，也是香港民主政治发展中不可回避的问题，因为香港的政党活动是实实在在的。对于香港政党政治的前景，笔者认为不论是从理论上讲或是从民主政治发展的经验上看,都是存在着空间的。由于香港是中国的一个享有高度自治权的一个特别行政区域，其政党政治的发挥也不可能以国家实体的政党政治发展经验做参考，但作为区域型政党，我们是不难推断其发展前景的。我们可以从下面几个方面来做出分析：

首先，我们需要观察的是香港是否存在着民主政治发展的前景。民主政治的核心是政党政治，这是所有稍具政治学常识的人都明白的道理，而“没有组织的民主是无法想象的”[12]。香港的前景是否走向民主政治？其答案似乎也是肯定的，因为中央政府在香港发展民主政治是矢志不渝的。高度自由是香港社会的特征，也是其充满活力的重要保证，而香港社会的多元性是其政党政治发展的基础。这是香港政党政治发展的理论空间。

其次，我们要考察一下香港是否存在着政党活动的制度平台。理论上的阐述只能说明政党和政党政治发展的一般规律，一个区域是否具有政党政治发展的制度平台，才能说明政党政治发展的制度空间。《基本法》是香港的宪制性文件，其中确实没有一条提及政党，但其对选举制度和政治团体所作出的规定是有目共睹的。就香港目前的情况看，存在几种选举：有立法会选举，有区议会的选举，更为重要的是行政长官选举。这些选举的制度规定为香港政党政治的展开铺设了制度平台。根据《行政长官选举条例》的相关规定，行政长官是不得具有政党背景的。这种制度设计显然是考虑到行政长官所具有的双重身份而希望其保持超党派属性。然而从香港现时权力架构分析，虽然《基本法》的立法原意是希望通过对三大权力主体不同权力配置（其中对行政长官的权力配置具有十分明显的倾斜），来体现行政主导的制度特征，但香港政治权力结构所体现出来的三种权力主体互不隶属的权力关系特点，以及由于立法会对政党性政治组织的开放性，使行政长官与立法会的关系上呈现出“配合不足”而“制衡有余”情况表明：行政长官的施政明显受到政党政治的掣肘。行政长官是否应当具有政党背景，并以政党作为支撑行政长官主导的工具，确实是需要重新考虑的问题。至于区议会选举和立法会选举，其几乎成为了各政党体现政治能量的平台。香港各种政策的出台，除了政府的主导作用外，也不能排除各政党之间的博弈作用。由此可见，现时的香港具有政党政治发展的制度平台。

第三，我们需要考察香港社会是否存在着民主政治发展的政治诉求。香港社会的自由度是相当高的，其市民社会的特征也比较明显。行业组织相当广泛且成熟。香港市民也比较具有理性精神。香港也是一个商业十分发达，资本高度集中的资本主义社会，在这里，西方文明和中华文明相互交融。如果我们对香港社会稍加考察就不难发现，在受过高等教育的人群中，自由民主的思想意识形态相当盛行。因此，建立与其社会经济制度相适应的资本主义政治制度是符合香港实际客观需要的。中央政府充分理解并尊重香港社会条件的特殊性，不仅对港英政府在20世纪80年代中期开启的民主制度成果作为“原政治制度中行之有效的部分”[13]制度内容予以保留，且在《基本法》中将其制度化，并使之在香港成为中国的一个特别行政区后得以继续发展。“两个普选”就是中央政府预见未来香港政治发展而提出的政制发展目标，而这种制度安排又使政党政治获得了更大的社会发展空间。由此可见，香港的政党政治发展是存在着社会空间的。

尽管香港政党和政党政治发展存在上述列举的三个空间，然而这三个空间是基于“一国两制”政策基础上的。在“一国两制”这样一种特殊政策下，香港享有包括终审权在内的高度自治权。其与中央政府的关系虽然依据《基本法》来调节，但其所享有的这种高度自治权是中央政府依据宪法的相关规定作出授权的结果。在这样一种宪制安排下，香港作为中国的一个特别的地方区域实行的是不同于大陆其它区域的资本主义制度。这是中央政府为了实现国家统一而做出自我克制的重大举动。为了保证“两制”差异得到尊重，中央通过《基本法》将香港享有的高度自治权法制化。然而，生活在香港特区的中国公民是否也应当思考一个最基本的问题：香港作为中国的一部分，在享有高度自治权的同时，到底应该承担哪些对国家的基本政治责任？这也是在香港政党政治发展问题上所有合法的政治组织都需要考虑的问题。由此，我们不难对于香港政党政治发挥到哪种限度作出一个基本判断：香港的政党政治是中国的一个特别地方区域内存在的一种特殊的政治现象。其发展的空间不能突破 “一国两制”政策所包含的限度。在这样一种设想之下，是否可以考虑在对香港具有政党性质的政治组织进行规范的前提下，逐步放开对行政长官政党属性的限制，以增强行政长官的施政能力。这对于解决香港回归后行政主导体制弱化问题不乏为一种思路。

总起来看，香港政党政治的发展在民主政治作为大方向的前提下是存在一定空间的，但这种空间又受到了香港作为中国这样一个高度集权的单一制国家内实行高度自治的特殊地区地位的限制。这决定了香港的政党政治不可能像国家层面的政党政治那样发展。从这样一个角度观察，用“鸟笼政治”来形容香港政党政治发展的空间和限度不失为一种形象的比喻。

注：

①绿皮书是香港政府发表的咨询文件，旨在就某些重要事项征询市民的意见。白皮书则是香港政府就某些重要事项发表绿皮书后公布的政策文件。1984年《代议政制绿皮书——代议政治在香港的进一步发展》提出要建立一个“使其权力稳固地立根于香港，有充份权威代表港人意见，同时更能较直接向市民负责”的政制。《代议政制白皮书——代议政治在香港的进一步发展》则承诺在1985年，容许立法局引入功能团体及选举团两种间接选举议席。

②香港民主促进会（1989）、民主建港联盟（1992）、自由党（1993）、民主党（1994）、香港协进联盟（1994）、前线（1996）等纷纷成立。

③即，香港这些具有政党功能的政治组织拥有公开的面向社会的政治纲领和稳定的组织结构；它们参与立法会和区议会（在港英时期还有市政局）选举，能够问鼎部分政治权力；当选的议员在立法会参与立法活动（公共政策制定权），并行使对政府的监督权。这些都超越了政治学关于政治团体的定义.

[1]许家屯.许家屯香港回忆录[M].香港：香港联合报有限公司，1993.91-93.

[2]孔世平，邬维庸.港英当局“光荣撤退”遗患甚多[J].紫荆（香港），2002，（6）：18-19.

[3]罗伯特·A·达尔.现代政治分析[M].王沪宁等译.上海：上海译文出版社，1987.132-138.

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[8]Kenneth Prewitt and Sidney Verba，Principles of American Government[M].Third Edition，Harper&Row,Publishers,New York，1980，P6。.

[9]张定淮.1997-2005：香港管制问题研究（序）[M].香港：大公报出版有限公司，2005.4.

[10]刘兆佳.在回归十五年以来香港特区管治及新政权建设（序）[M].北京：商务印书馆，2012.

[11]许家屯.许家屯香港回忆录（下）[M].香港：香港联合报有限公司1993.331.

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[13]姬鹏飞.“关于《中华人民共和国》香港特别行政区基本法（草案）及其有关文件的说明”[A].中华人民共和国香港特别行政区基本法[C].香港：三联书店（香港）有限公司，2004.67.