特色农产品产地生态环境保护问题研究——以甘肃省为例

张华

（甘肃政法学院 法学院，甘肃兰州730070）

一、甘肃特色农产品面临的环境问题

甘肃特色农产品面临着先天的自然环境劣势和人为的环境破坏。在先天的环境方面，虽说有些地区拥有适宜特色农产品生产的独特自然条件，但甘肃大部分地区处于半干旱、干旱荒漠地带，干旱出现频率很高。水资源贫乏是甘肃特色农业发展面临的最大障碍，甘肃人均水资源量1150立方米，是全国平均水平的47%。全省大部分地区年均降水量只有302毫米，且时空和区域分布不均。同时，水土流失严重，土壤盐碱化、荒漠化、草场退化等问题比较突出，干旱、大风沙尘暴、暴雨、冰雹、霜冻和干热风等气象灾害的种类繁多，农业灾害发生频繁。中部黄土高原区是我国水土流失最严重的地区之一；陇南山地山大沟深，雨季常暴发山洪和泥石流；甘南高原高寒阴湿，低温、冰雹常威胁着农业生产；河西地区是全省极干旱地区，风大沙多，极易造成土地沙化及严重的沙尘暴。自然环境的劣势给甘肃特色农产品生产带来极大威胁。

随着工业化和城镇化进程的加快，工业 “三废”的任意排放，化肥、农药、地膜等的大量使用，使本来就很脆弱的甘肃农业生态环境日益恶化，土壤结构改变，特色农产品口感品质下降，甚至存在质量安全隐患，这严重制约了当地特色农业可持续发展，成为甘肃特色农产品发展的重要障碍性因素。

二、导致产地环境问题的原因分析

（一）利益的驱使及环保意识的缺乏

随着市场对特色农产品的推崇，人们追求自身利益最大化导致在追求特色农产品数量和效益的过程中出现化肥农药的过量使用和植物生长调节剂、动物激素等添加剂的滥用，导致产地环境的破坏和产品质量安全风险的产生。特色农产品产地是 “特色”的直接来源，特色农产品产地环境的安全状况直接决定着产品质量的高低，特色农产品产地安全是特色农产品质量安全的根本保证。人们在特色农产品生产过程中只追求自身利益和眼前利益，缺乏长远的环境保护意识，孰不知 “环境在利益在，环境损则利益损”。

（二）农业面源污染对产地环境的影响

1．农药、化肥等投入品的使用对农业环境的影响

近年来，农药、化肥等农用化学物质的大量使用，对促进特色农产品增产、农民增收做出了突出贡献。但与此同时，也造成了极其严重的农业面源污染，且破坏了特色农产品赖以存在的特殊产地环境。特色农产品产地是 “特色”的直接来源，特色农产品产地环境的安全状况直接决定着产品质量的高低，特色农产品产地安全是特色农产品质量安全的根本保证。上世纪70年代以有机氯为主的高毒高残留农药的使用，给农业生态环境造成了严重污染。到80年代尽管已完全停止使用有机氯农药，但至今一些地区的土壤中仍能检出六六六、DDT。［1］目前，全省农药消耗总量2．5万多吨，其中高毒农药使用量约100吨，不同程度遭受农药污染的农田面积超过6．67万公顷。此外，人们为了追求产品 “数量”的最大化，忽略了 “质量”。过量和不合理施用化肥导致土壤肥力降低，土壤有机质减少、板结，生物活性降低，造成了资源浪费，还导致个别特色农产品中硝酸盐和亚硝酸盐严重超标。人们为了追求市场效益，使用催熟剂等添加剂来争取产品的上市时间，以获取更多收益，结果带来了农产品不安全隐患。由此可见，农业投入品的不规范使用是当前生态环境严重污染的主要原因之一。

2．农业废弃物对农业环境的污染

农业废弃物主要有塑料地膜、禽畜粪便、秸杆和生活垃圾等。塑料地膜的使用，一方面给农业带来明显的经济效益，另一方面给农田土壤带来污染，被称为 “白色污染”。农膜，大部分属难降解膜，日积月累，年复一年，在耕作层下形成一层不透水层，这样就降低了土壤的渗透性能，减少了土壤的含水量，削弱了耕地的抗早能力，阻碍农作物根系的发育，影响其生长。随着农村规模化畜禽养殖业的迅速发展，伴随的是畜禽粪便的不合理处理。据监测，在规模化养殖场未经处理排放的冲粪水中，每升污水的生化耗氧量含量高达3000～5000毫克，远远高于国家二级水源和农业灌溉的标准，成为农村的有机污染源之一。秸杆和生活垃圾的焚烧增加了二氧化硫和降尘的含量，给大气造成严重污染。

（三）工业 “三废”污染对农业环境的影响

工业 “三废”污染主要是指工业生产中排放的有毒、有害的废气、废渣和废水对农业环境和农产品的污染。工业 “三废”对农业环境的污染正在由局部向整体蔓延。2011年，甘肃全省工业废水排放总量15 325万吨，工业废气排放总量为6252亿标立方米，工业固体废物产生总量则为3745．5万吨。废气污染源主要来自水泥厂、化工厂、钢铁厂，冶金厂等，2011年全省二氧化硫排放量55．18万吨，烟尘排放量9．813万吨，工业粉尘排放量9．263万吨，造成对农业生态环境的严重污染。工矿区排放的工业废水、城市生活污水和农业废水的排放使得甘肃主要河流普遍受到污染，甘肃境内有黄河等五大水系，其中渭河流域已成为全国污染最严重区域之一，黄河甘肃段水污染最为严重，兰州及沿河中小城市把未经无害化处理的生活污水直接排入黄河，水中含有丰富的有机、无机毒性物质和少量重金属元素。［2］农民用此来浇灌农田，造成对农产品的二次污染及带来农产品安全隐患。

随着工业化和城镇化进程的加快，农业生态环境成为工业和城市污染的承载者。城市生活垃圾的乡村化转移，城市工业污染 “头痛医头”的做法，即将一些污染较大的工业如冶金、化工、造纸搬离城市中心，加剧了农业生态环境的恶化，使特色农产品赖以存在的特殊产地环境面临巨大威胁。

（四）法律法规不健全

关于农产品产地生态环境已经成为很多国家立法保护的对象。例如美国在农业生态环境方面制定的重要法规有 《农地保护政策法》 （Farmland Protection Policy），主要对农地做了各种划分和保护，以及 《农业废物控制条例》（Agricultural Waste Control Regulation），该条例主要对农业废物的利用、储存和管理作了较细致的规定。［3］日本为了防治和消除农业用地被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染的农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的农畜产品，以达到保护国民健康和保护生活环境的目的，制定了 《农业用地土壤污染防治法》。瑞典有 《农业环境保护法》，欧盟等国家和地区都有相关立法。［4］

但我国没有统一的专门立法。我国关于农产品产地环境保护方面的法律法规主要散见于：《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第20条规定，“各级人民政府应当加强对农业环境的保护”，“合理使用化肥、农药及植物生长激素”。 《农业法》第58条规定“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料”。《农产品质量安全法》第19条规定：“农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对农产品产地造成污染。”缺乏专门立法不利于农产品产地生态环境的有效保护。

三、甘肃特色农产品产地环境问题的应对措施

（一）用长远和安全的 “利益链”提高生产者环保意识

首先，富有地域性的特色农产品具有不可替代性，只要环境在，就会有年复一年的长远增收，还会造福于子孙后代。相反，环境一旦破坏，“特色”便不复存在，收益就会减损。其次，产地环境是特色农产品质量安全的前提和保证。在建立特色农产品质量安全追溯体制后，产品的“安全”便意味着消费者的 “安全”和生产者最终利益的 “安全”。要用 “利益链”让生产各环节、各主体提高环保意识，树立 “环境好，收益好”的环保理念，不断提高大家的环保意识。让生产者明确认识到产地生态环境是他们的 “吃饭碗”，不能自砸饭碗，而要守住和保护好大自然的赐予。

人们环保理念的树立除了软方法之外，还需要硬手段，即通过强有力的地方立法来实现。如《甘肃省农业生态环境保护条例》第五条规定“各级人民政府应当加强农业生态环境保护的宣传教育，普及农业生态环境保护科学知识，引导公民和企事业组织参与农业生态环境保护，增强全社会保护农业生态环境的意识和法制观念”。但是实践证明，仅是 “宣传教育”远远不足以保护产地生态环境，还必须加大法律责任的承担，无严格责任的法律是颗 “软柿子”。甘肃省可通过制定 《甘肃省特色农产品产地生态环境污染责任处理条例》对产地生态环境的保护实行严格责任制，彻底扭转只追求自家生产收益的最大化，忽视产地生态环境总体保护和建设的落后思想。［5］

（二）对特色农产品产地实行申报审批及环境监测制度

从甘肃省特色农产品的发展现状来看，很多地区拥有自己先天、适宜的农业生态环境和自然条件，具有不可复制性和不可超越性，具有原产地所决定的在质量上超越同类产品品质的唯一性。如 “兰州百合”、“定西马铃薯”、“刘家峡西红柿”、“平凉金果”、“天水花牛苹果”、“靖远羊羔肉”等产品。这些产品给相应地区的经济发展带来活力，是农民增收的主要渠道，必须保护好相应的产地生态环境。对特色农产品实行产地申报审批制度，才能有针对性地保护特色农产品产地生态环境。可通过制定 《甘肃省特色农产品产地申报审批办法》，对申报和审批主体及程序等做出相应规定，使特色农产品的最佳生产地域得到法律上的确认与保护。

产地环境监测工作是环境保护的基础工作，其目的是及时、准确、全面地反映特定地区特色农产品产地环境质量现状及发展趋势，为环境质量评价和环境管理、污染源监督管理与控制、产地环境规划提供科学依据。［6］产地生态环境普查涉及自然和社会各个方面情况，要体现环境监测的综合性和连续性。由于环境污染具有时空性特点，因此只有坚持长期监测，才能从大量的数据中揭示其变化规律，预测其变化趋势。［7］尤其对全省名优特色农产品产地环境实行长期定位监测，对其空气质量、水环境、土壤环境状况进行长期动态监测预警。

（三）加强农业投入品监管

加强特色农产品产地环境和生产投入品的源头监管，是提高特色农产品质量安全水平的有效措施。生产投入品是影响特色农产品质量安全最重要的因素之一，也是特色农产品质量控制的重点和难点。严格执行 《农业法》、 《农药管理条例》等，加强对种子、农药、化肥等生产投入品经营单位的市场监督管理。健全农资连锁配送经营体系，有效杜绝生产中滥用农药、使用禁用农药和假冒伪劣农药害农等现象发生。在农业投入品管理方面，相关各部门要严格农业投入品的生产、经营许可和登记。通过市场准入管理，引导农业投入品的结构调整和优化。从源头上把好投入品的使用关，禁止使用高毒、高残留或有致癌、致畸、致突变作用的农药，凡被国家和省列为禁用的农业投入品，一律依法不准进入特色农产品产地境内进行市场销售和使用。具体可通过下列措施来保障农业投入品的安全使用：一是要健全农药销售登记备案制度，特别是剧毒农药的进、销、存都要建立台帐，载明进货批次、来源和销售去向，从源头上控制农业投入品的使用。二是通过严格执法来营造生产、销售和使用安全农业投入品的良好环境。要加大对违法违禁生产、销售和使用高毒、高残留、有害农业投入品的打击处罚力度，要严厉打击销售和使用对农产品质量安全构成危害的高毒高残留农业投入品和假冒伪劣农业投入品。三是建立特色农产品质量检测体系，对全省各地特色农产品生产基地进行长期监测。各检测机构配备现代化的检验手段，对农药残留、生物毒素等有毒有害成分进行常规定量检测，对特色农产品质量实施全程信息化管理。四是加强对农民的教育培训。把生产源头污染的危害和原因，无公害农产品、绿色食品、有机食品系列标准和生产技术、生态环境保护基本知识作为农技培训的重要内容，引导农民科学合理使用农业投入品，鼓励农民使用高效低毒低残留农药、生物农药，推行非化学除草、非化学农药灭虫治病等措施，从而促进投入品的正确合理使用，减少产地环境污染。

（四）建立健全产地生态环境补偿机制

产地环境污染具有发生的随机性、附着的长久性。待污染后再治理所付出的代价远比预防污染所花的代价高出好几倍甚至几十倍。因此，产地环境的保护必须进行 “事前预防”，从源头控制。然而，通过政策措施鼓励农民改变生产方式，采用环境友好型生产措施，是进行污染源头控制的一个最有效手段。［8］通过对德国和欧盟的农业环境保护政策的研究发现，农业生态补偿已成为调控农民改变生产方式，采用环境友好型农业生产技术，保障农产品质量安全和保护农业生产环境的一个重要手段。德国政府对于在农业生产中采取了一定方式，使得农业生产向着有利于环境保护的方向发展的农户，则通过给予一定的补贴对此予以鼓励。［9］

甘肃省要逐步建立和完善特色农产品生态补偿机制，促进特色农产品发展。首先，将特色农产品产地生态环境保护经费纳入财政预算，设立专项补偿资金。根据特色农产品及当地经济社会发展需要，保障对特色农产品产地生态环境保护的稳定投入，鼓励和引导农民进行绿色生产。其次，设立专项生态补偿项目，有针对性的进行引导和补偿。如化肥和农药减施生态补偿项目，主要补贴内容为化肥和农药合理减量施用。一方面，对于按照科学种殖要求合理减量施用化肥和农药的农户可采用直接补贴的方式给予一定补贴，另一方面，鼓励施用农家肥、绿色肥，放弃使用除草剂而采用非化学方法防治病虫害。再如废弃物综合利用生态补偿专项。玉米秸秆粉碎还田、秸秆生物反应碳肥利用、秸秆青贮饲用和秸秆气化燃用、养殖污水资源化处理利用和固体畜禽粪便肥料化利用等可采用实物或直接补贴方式。以此促进和保障环境友好型的生产方式实现特色农产品的绿色生产，从而达到保护和改善产地生态环境的目的。［10］

（五）加强地方立法保护产地生态环境

甘肃省特色农产品产地生态环境保护仍然缺少相关强制性法规，仅有 《甘肃省农业生态环境保护条例》是不足以保护特色农产品产地生态环境的。甘肃省要大力发展名优特色农产品就要针对专项问题制定专门法规，如通过特色农产品产地保护条例，具体规定在特色农产品生产基地周边不得建设工厂等有可能污染生态环境的设施，及有效防止大气和土壤污染等；制定农业投入品管理条例，对农药、化肥、塑料薄膜等农业投入品实行准入制度和检测监管制度。禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、中药材等特色农产品生产过程中使用剧毒、高毒、高残留农药，保证特色农产品质量安全，对上市产品实行专项检测，符合质量标准的产品方得上市出售。关于肥料的使用严格执行测土配方施肥，按需施肥，科学使用化肥，禁止在饱和土壤施肥，增加使用有机肥；制定产地生态环境补偿条例，严格规制补偿资金的使用和监管。总之，需要通过多方面的地方立法，才能逐步建立起甘肃省特色农产品产地生态环境保护的法律保障机制。

［1］黄雪萍．农业面源污染原因分析及控制对策 ［J］．安徽农学通报，2006（5）：45－46．

［2］张娥．浅谈甘肃农村的农业环境污染问题及防治 ［J］．甘肃科技，2005（7）：25－27．

［3］戚道孟，王伟．关于中国农业生态环境保护的立法思考 ［J］．中国发展，2008（1）：39－43．

［4］王伟，刘卫东，乌云格日勒，等．比较法视野下农产品产地污染防治立法考究 ［J］．生态经济，2010（9）：103－107．

［5］孙佑海．运用环境法治推动农村环境保护 ［J］．环境保护，2008（8）：11－13．

［6］徐晓平．环境监测质量是环境保护的生命线 ［J］．中国化工贸易，2012（7）：240．

［7］于小英，魏文德．环境监测工作在我国环境保护中的作用 ［J］．科技传播，2012（18）：165－166．

［8］邢可霞，王青立．德国农业生态补偿及其对中国农业环境保护的启示 ［J］．农业环境与发展，2007（1）：1－3．

［9］陈孟平．农业现代化与政府行为 ［J］．北京社会科学，2003（1）：126－131．

［10］万晓红，秦伟．德国农业生态补偿实践的启示 ［J］．江苏农村经济，2010（3）：71－73．