新型城镇化下实现进城农民市民化研究——兼评 《农村土地承包法》第26条的立法价值

骆庆国

（萍乡高等专科学校 政法系，江西 萍乡337000）

2013年中央经济工作会议所确定工作重点，有一个亮点被人们敏锐捕捉并不断放大，那就是比2012年中央经济工作会议多了一项工作重点——城镇化建设。城镇化是我国扩大内需的最大潜力所在，据上海证券会发布的一份报告显示：中国的城镇化率每增加一个百分点，大概能够带来七万亿的市场需求。李克强总理在2012年11月28日会见世行行长金镛也明确指出：中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化，城镇化对中国未来经济的发展具有重大战略意义。［1］

从2000年中共中央十五届五中全会提出积极稳妥地推进城镇化开始，“城镇化”屡屡被高层提及，业界热议，成为社会经济生活中的一个热词。而且从那以后，全国各地根据各自的理解积极推进城镇化建设，并取得了重大进展。党的十八大再次提出这一重大课题，并明确指出未来的城镇化是新型的城镇化。①十八大指出要坚持走中国特色新型进城务工人员业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。2013年的中央经济工作会议进一步提出：新型的城镇化就是一种有质量的城镇化，其基本内涵就是围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展；积极有序地把推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好；要把生态文明理念全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的道路。新型城镇化说到底就是人的城镇化。没有市民绝对数量的增加，我们的城镇化就是只要地不要人的城镇化，就是唱 “空城计”的城镇化，只有城镇化之名，而无城镇化之实。根据国家统计局2011年发布的统计数字显示，我国的城镇化率已达51．27%，事实上真正意义上的市民人口只有35%左右。［2］与中等发达国家80%左右的城市人口相比，还有相当大的差距。如何将农村转移人口转化为市民，这是我们在新型城镇化语境下必须思考和着力解决的关键性问题。

一、什么是市民

在我国，“市民”一词最早见于中国东汉末期政论家、史学家荀悦所著 《申鉴·时事》这部书里，但其对何谓市民没有给出具体的解释。①“皇民敦，秦民弊，时也；山民朴，市民玩，处也。”到了现代，我们通常将市民理解为 “常住城市，并从事二、三产业的人群”。［3］笔者认为这样的界定并不符合中国的国情，因为在我国还存在二元户籍制度的情况下，作为市民必须要具备城镇户口这一前置条件，另外，无论是目前还是将来，拥有城镇户口并居住在城镇的人群并不一定脱离第一产业的生产，在农村产业基地发达地区，不少农转非的小城镇居民，农业作为第一产业是他们重要的就业领域，更何况未来新型城镇化的拓展重点一旦确定为县域城镇，城镇居民从事农业的现状将会继续并长期存在。因此在我国，市民应界定为 “具有城镇户口，以城镇为经常居住地的公民”更为妥帖。

二、当前农民市民化的主要障碍

从最近召开的中央经济工作会议关于新型城镇化就是 “积极有序地推进农业转移人口市民化”的表述来看，我国未来的城镇化不仅仅是城市规模的扩张，更是市民人数的绝对增长。如何将农村转移人口市民化，无疑是我国未来城镇化进程中的一个重要抓手。要实现这一目标，我们当前所面临的第一个问题，就是如何扫除目前阻碍农村人口市民化的障碍。笔者认为，当前阻碍农民市民化的障碍主要有三个方面：

（一）割不断的土地依赖症

我们通常认为，农民对土地有着一份难以割舍的眷恋，事实上，这其中渗透了几多无奈，稍有常识的人都知道，农村人往往把能过上城里人的日子作为成功的标志之一。父母省吃俭用送子女读书，大抵不是为新农村建设储备人才，父母所期望的往往是子女有朝一日鲤鱼跳 “农”门，重复父辈脸朝黄土背朝天的老路，被认为是没出息的表现，甚至被认为是耻辱。以河北大学中国近现代史专业2008级硕士研究生苗卫芳为例：他曾因考研成功而成为保定阜平柳树沟村的骄傲，后因毕业回家种田而成为村民教育孩子的“反面教材”，父亲苗风山甚至为此愤而服毒自杀。种种迹象表明，农村人并不想与土地捆绑在一起，进城农民割不断的土地依赖症是客观现实造成的：第一，经济上的弱势是农民无法摆脱土地束缚最现实的原因。当大批农村进城务工人员涌入城市时，部分人的理想不仅仅是赚钱回家建房娶妻生子，他们内心其实也有过 “城市我来了”的豪迈，经过一番打拼，事后终于明白原来的想法是何等的幼稚，在喝水都要花钱的城市，各种日常开销就难以应对，更何况还有高房价等着你，仅高房价一项就足以使进城农民只能“漂”在城市而无法落地生根。拥有属于自己的住房是农民落户城镇最起码的刚性条件。②人社部在2012年11月12日的记者招待会上表示：未来农民进城务工人员落户城市的条件有望放宽，但拥有个人住房的条件不会改变。面对高房价和高消费，许多城镇居民尚且难以应对，更何况那些靠打工过日子的农村进城务工人员。他们的真正归属还是家乡的那一片土地。第二，教育背景的先天不足是农民无法摆脱土地束缚最根本的原因。首先，文化背景决定了他们所处的经济状况。笔者曾组织学生对本市外来进城务工人员的文化程度做了一个专题调查，发现他们大部分只有初中文化程度，有些甚至只有小学文化程度。由于文化程度低，他们只能从事一些简单的、技术含量低的工作，比如超市导购、货运装卸、餐饮服务等。工作性质决定收入水平，以他们现有的收入状况，买房落户只能是无法实现的憧憬，这就决定了他们可以工作在城市，但身份只能是农民。其次，文化背景决定了他们无法自立门户。如今是知识经济时代，对于缺乏现代知识的农民，给他人打工几乎是唯一的选择。打工不仅意味着收入低，也意味着工作的不稳定，为了获得较高的收入而在各个城市间穿梭，当经济不景气时，他们甚至难以立足城市，成了返乡农民工。因此土地才是他们最坚实的后盾。

（二）抹不去的文化差异

农村进城务工人员大部分集中在经济发达的长江三角洲和珠江三角洲地区，而农村进城务工人员的主要来源则是经济相对落后的中西部地区。二者在经济和地域上的巨大反差，使农村进城务工人员和城里人存在着明显的文化差异。城里人以其文化上的优势而鄙夷外来进城务工人员，并给他们贴上带有侮辱性的标签——乡巴佬。这些带有文化属性的称谓承载了 “物以类聚，人以群分”的功能：城里人以与进城务工人员在一起视为不体面；农村进城务工人员以与城里人在一起视为高攀。城里人为了面子而有意排斥农村进城务工人员，进城务工人员则为了自尊而疏远城里人。于是在我们的城市里，两类人各成一体而互不往来。由于城里人的排斥和自身对城市生活的不适，农村进城务工人员在城市里难以找到归属感，只有回到生于斯长于斯的故土，他们才能感到自在和温暖。

（三）二元结构的制度壁垒

纵观建国以来经济和社会发展的脉络，我国实行的是先工业后农业、先城市后乡村、先市民后农民的发展路径。这种发展模式导致了中国社会二元结构的设置，而维系这种模式的支撑点就是二元户籍制度。在二元户籍制度下，农村人和城里人的保障机制是不一样的：对于农民我们只需要提供一块地就可以了，而对于市民我们需要在住房、养老、医疗、教育、就业、社会救济等方面提供有效供给，这就意味着进城农民转为市民，对所在城市不仅仅是身份的改变，更重要的是公共服务支出的成倍增加，当财政的增长不能与农民市民化的增长取得一致时，原有市民的既得利益将不可避免地受到影响，这就是目前城市管理者之所以为城镇户口设置门槛，将入城农民推向农村的真实原因。

三、新型城镇化语境下破解农民市民化难题的对策

在城镇化推进过程中，要始终坚持一个原则，即城镇化是人的城镇化。鄂尔多斯康巴什新城的建设告诉我们，打造一座容纳百万居民的新城只需五年时间，但缺了人，它就是一座空城、一座 “鬼城”。①美国 《时代》周刊曾将鄂尔多斯康巴什新区称作 “鬼城”。城市是由多种要素组成的，但人始终是城市的第一要素。因此，未来城镇化发展的重点应该是如何解决进城农民的市民化问题。

（一）重点发展县域城镇，就近解决进城农民市民化问题

首先，新型城镇化是绿色、低碳的城镇化。目前我国大中城市经过十年左右的扩张，已经达到了相当的规模，给城市环境带来了很大的压力，近期出现的雾霾天气给我们敲响了警钟，我们可以预期，未来大中城市的工作重点将转移到城市的内涵建设上来，减少城市污染，走绿色、低碳的环保之路将是我国未来大中城市发展的目标。减排和限制人口规模是实现这一目标的必由之路。推进农业转移人口市民化的重任将历史性地落在县域城镇身上。

其次，农民市民化的实质标准是进城农民与原城市居民的融合。实现农业转移人口与原市民的融合一体，是市民化的应有之义，市民化就是“从形式到内容上消除城乡差别”。［4］在农业转移人口与原市民的融合过程中，首先要完成的第一步是农业转移人口城市居住常态化；其次要完成进城农民与原城市居民生活方式、经济生活和价值观念等方面的同质化。居住常态化意味着进城农民要拥有属于自己的住房。要在大中城市拥有一套属于自己的住房，这对于绝大多数进城务工人员来说几乎是一种奢望。居住常态化尚难以解决，同质化更是无从谈起，而达不到融合的市民化，将是不成功的半拉子城镇化。融合问题在县域城镇是一个比较好解决的问题：第一，低廉得多的房子不再变得遥不可及，而对于征地拆迁的当地农民来说，在城区拥有一块建房地皮或以商品房抵拆迁补偿往往是征地拆迁的条件之一。如此，两类人融合需要解决的居住常态化问题将迎刃而解；第二，进城农民与原城市居民长期生活在同一区域，生活方式、经济生活和价值观念本就趋同，再加上亲戚、朋友等社会关系的长期影响，同质化已不成其为问题。因此，我们有理由相信，发展县域城镇是从形式和内容解决农民市民化问题的最佳途径。

再次，县域城镇具有强大的容纳功能。按照我国实际城镇化率只有35%计算，目前我国农业人口大约占总人口的65%左右。按照中等发达国家80%左右的城镇化率，我国未来还需要有5～6亿农业人口转化为城镇人口。［5］农民市民化的出路在哪里？毫无疑问在县域城镇。目前我国91%的土地在县域，在这91%的国土面积上，分布着2800个县城、19 249个建制镇和18 000多个乡集镇。［6］无论从县域城镇所拥有的土地面积，还是从县域城镇所拥有的个数来考量，县域城镇均拥有大中城市无法比拟的容纳功能和发展潜力，如果将经济、文化和可能产生的社会影响等诸多因素考虑进去，县域城镇无疑是农民市民化的不二之选。

诚然，县域城镇作为农民市民化主要支撑点的正当性理由已毋庸赘言，但一个现实的问题我们必须要有清醒的认识，那就是进城农民的就业问题。安居乐业已被乐业方可安居的现实所取代。不能给进城农民充分的就业，就无法使农民在城市扎下根，农民市民化就会成为一句空话。人社部副部长杨志明在2012年11月12日的记者招待会上表示：中国的农村进城务工人员现有2．5亿，其中离开本地外出务工的农民有1．5亿人，这表明近2亿的农村进城务工人员在外地象候鸟般迁徙。外地留不下，本地留不住的现实，充分说明了当地无法提供充足的就业已成为阻碍农民市民化的最大障碍，就近解决进城农民市民化和积极拓展就业渠道必须要两手抓，二者在农民市民化进程中具有同等重要的地位。

（二）撤点并村建镇，就地解决农民市民化问题

首先，撤点并村建镇可以提高农业生产效益。农民之所以远离故土到外谋生，直接原因是农业的比较效益差，而根本原因是农业生产效率低、商品化低。通过撤点并村建镇，可以腾出更多的农业用地进行成片农业开发，由低水平的个体家庭经营向水平更高的公司化规模经营转化；在不断出台的惠农政策和成片待开发土地的吸引下，更多的商业资本将注入农村进行产业开发，通过休闲农业等形式将农业生产，农产品加工、销售和旅游休闲等产业连成一体，在对农业经济结构进行调整的同时，全面提高农业的整体素质和综合经济效益，增加新市民的收入。

其次，撤点并村建镇可以提供更多就业机会。撤点并村建镇所带来的农业商业开发，为新增市民提供了更多与其过去身份相适应的工作岗位。同时，由于并村建镇可以有效带动当地基础设施建设和乡镇企业、房地产等第三产业的发展，可以进一步拓宽就业渠道，吸纳更多的就业人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市人口膨胀所带来的环保和就业压力，走出一条适合我国国情的市民乐业安居和城市以及小城镇协调发展的城镇化道路。

再次，撤点并村建镇可以解决目前理论和实践中的难题。从理论上讲，农民市民化后的生存需要都将被城镇社会保障体系所覆盖，那么，其过去的农地承包经营权是否要退出，不少专家认为应该继续维护这些新市民拥有土地承包经营权。例如，社科院农村发展研究所张晓山所长就明确表示 “农村进城务工人员进城一定要 ‘两头都挂’”；［7］中国城市发展研究院首席研究员彭真怀博士更是直言 “新型城镇化要把土地所有权归还农民”；［8］西政博导刘俊教授则从物权的角度指出：农民的土地使用权，早已在法律上固化成了一项独立的财产权，如何处分均由原承包人决定。［9］事实上，如果采取撤点并村建镇的方式，这个困扰我们的问题将不复存在。根据 《农村土地承包法》第26条的规定：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。撤点并村建镇不仅可以解决围绕土地承包经营权展开的争论，而且可以解决诸多实践中的问题，例如因就业渠道的多元化，可以解决新市民的就近就业问题，从而解决空巢老人问题、留守儿童问题，撤点并村建镇还可以解决撤点并校所带来的学生安全问题、新市民的融入等问题。

当然，撤点并村建镇必须量力而行，防止不顾客观条件，一哄而起，遍地开花，搞低水平分散建设；要因地制宜，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，搞好小城镇的科学规划和合理布局，突出重点，注重实效，防止不切实际，盲目攀比；要广泛开辟投融资渠道，促进劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，推动一、二、三产业协调发展，促进基础设施建设和公益事业同步发展，走出一条在政府引导下，教育、科技、文化、卫生及环保等事业协调发展的撤点并村建镇的新路子。

四、《农村土地承包法》第26条的立法价值

资源、劳动力等生产要素的自由流动是市场经济有序发展的客观要求，劳动力为了获得更多的货币收入，通常都会往经济发达地区流动，县域城镇经济的相对落后为农民就地市民化带来了客观难题。因此，以县域城镇为主要支撑的农民市民化路子是否行得通，除了采取拓宽就业渠道和完善社会公共保障体系这些常规措施外，还需要在常规之外找到发达区域与落后区域的平衡点，这才是解决问题的关键。《农村土地承包法》第26条为我们提供了解决这一关键问题的钥匙。

《农村土地承包法》第26条共有4个条款：（1）承包期内，发包方不得收回承包地；（2）承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；（3）承包期内，承包方全家迁入设区市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地；（4）承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。笔者认为，《农村土地承包法》第26条中的第2款和第3款充分体现了立法的前瞻性，对就地解决农民市民化问题具有重大的立法价值。首先，它对非农人口落户大中城市起到了降温作用。根据 《土地承包法》第26条第3款的规定，举家迁入设区的市并转为非农户口的要退出所承包的土地。尽管许多学者从农民过去所做牺牲、农转非人口经济基础薄弱乃至物权的角度反对这种规定，但观点不能取代法律。在土地不断升值的今天，农民在落户大中城市和失去承包土地经营权之间不得不认真考量；其次，它对农户落户小城镇起到了鼓励作用。党的十八大强调要坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村。农业的加大投入并将使农业基础设施更加完善，投资环境的进一步优化和更多惠农政策的出台，农业将会成为未来商业资本投资开发的一个重要领域。农业开发不仅拓宽了新市民的就业渠道，而且还可以利用手中的土地承包权与商业资本进行各种形式的合作开发，在双赢中与商业资本共享农业开发的成果，这方面的成功案例已引起多方的关注和极大兴趣。［10］随着这些成功案例示范作用的不断辐射，小城镇成为市民化的主战场，必将从现在的政策引导转化为农民的自觉选择。《农村土地承包法》第26条的立法价值将在新型城镇化进程中越发凸显。

［1］李浩翔．中国发展最大潜力在城镇化 ［N］．北京：中国证券报，2012－11－30（03）．

［2］新闻1＋1．新型城镇化要的是质量． ［EB／OL］． （2012－12－17） ［2013－02－13］．http：／／news．cntv．cn／china／20121217／108300．shtml．

［3］黄 慧． 我 国 社 会 转 型 中 新 市 民 融 入 城 市 问 题 ［EB／OL］． （2011－10－30） ［2013－02－15］http：／／www．docin．com／p－279596607．html＃documentinfo．

［4］王桂新，张得志．上海外来人口生存状态与社会融合研究 ［J］．市场与人口分析，2006（5）：1－12．

［5］新闻 1＋1．新型城镇化要的是质量 ［EB／OL］． （2012－12－17） ［2013－02－16］．http：／／news．cntv．cn／china／20121217／108300．shtml．

［6］彭真怀．新型城镇化要把土地所有权归还农民 ［EB／OL］． （2012－12－25） ［2013－02－18］．http：／／info．china．alibaba．com／detail／1084456291．html．

［7］今日观察．城市化新动力 （二）：农民如何进城． ［EB／OL］． （2012－09－28） ［2013－2－20］．http：／／jingji．cntv．cn／20100929／100058＿2．shtml．

［8］新闻1＋1．新型城镇化要的是质量． ［EB／OL］． （2012－12－17） ［2013－02－22］．http：／／news．cntv．cn／china／20121217／108300．shtml．

［9］刘俊．中国农村土地法律制度创新研究 ［M］．北京：群众出版社，2012：183－184．

［10］焦点访谈．迎接十八大特别节目：发展之路 （七）进城之后．［EB／OL］．（2012－11－02］）［2013－02－23］．http：／／news．cntv．cn／china／20121102／108098．shtml．