完善法人治理结构为民办高校良治举措之探析

操基栋

构建完善我国民办高校法人治理结构，是认真贯彻“依法治校”方针，提高民办高校办学质量与办学效益，解决可持续发展的重要途径，是民办高校和谐校园构建的基本要求。民办高校法人治理结构的完善，有利于在法理上为民办高校稳定、持续发展提供强有力的保障，也利于民办高校与利益相关者的关系进一步理顺。

一、民办高校内部治理结构现状分析

民办高等教育在新中国的教育史上是一个新生事物，新生事物自身不成熟因素存在也有着必然性，民办教育既有强大的生命力而又问题重重。“民办高等教育的公益性与办学主体的营利性之间存在明显冲突，部分民办高校存在潜在的办学风险；政府与民办高校的关系尚未理顺，民办高校的法律地位未切实落实；教师队伍建设严重滞后，制约着民办高校办学质量的提升；生源减少导致民办高校生存压力骤增，急需从过去规模效应转为注重内涵发展。”［1］如果不客观地认识重重问题，并设法解决，民办高校强大的生命力就会遭遇到自生自灭厄运。我国民办高等教育的发展已历经20多年历程，分析研究民办高校内部管理体制、治理结构存在的问题，已成为民办高校发展的当务之急。

（一）民办高校法人治理结构不完善

一是多数民办高校都是举办者直接控制，由举办者直接运作。“董事不管事，董事会形同摆设”，董事有教育的经历者寥寥，也没有参与学校决策的权力；二是董事会即家族会。董事会组成全部或者多数骨干成员是家族成员，这种现象在民办高校中十分常见，重大决策实行“家长制”“一言堂”。

（二）举办者和学校管理者关系难理顺

民办高校的法人治理结构是“董事会领导下的校长负责制”。现实中并非如此。一是校长并没有多大的实权。一些细微小事都需要向举办者请示，严重抑制了校长的积极性、创造性，也伤害了校长的治校理政的才智。二是举办者和校长办学目标失和。举办者作为投资人，重视营利和回报目标，而校长注重追求教育、教学质量，由于两者的价值取向相异，导致举办者和校长之间的矛盾重重，纷争不断。三是举办者和校长都希望获得对学校的最大控制力，实现各自价值追求，在实际的运作中两者出现摩擦冲突在所难免，董事会“炒”校长或校长“炒”董事会的事情时有发生。

（三）监督机制缺乏

一是国家层面监督不力。我国高等教育办学体制，政府对公办高校的监督体系完善，监督程序周密有力。政府主管部门囿于投资体制，对民办高校一直是松散管理状态，任之由之，自然发展。缺乏对民办高校与公办高校一样严格的制度规范管理和持续发展上指令性指导。二是内部监督虚无。“现代公司治理结构一般都由股东大会（权力机构）、董事会（决策机构）、监事会（监督机构）和总经理（执行机构）四个部分组成，各部分相互制衡，各司其职。”［2］我国目前现行法律只对民办高校决策机构（董事会）和执行机构（校长）的设置作了明文规定，而对权力机构和监督机构的设置未做具体规定。因此，多数民办高校的法人治理结构都存在不完善，不设立监督机构，没有形成完善的权力监督制衡机制，决策重大失误、办学资金风险在所难免。监督虚化，使广大教师的经济利益和民主权利难以保障，导致教师工作积极性不高，“主人翁”意识差，队伍不稳，民办高校教育、教学质量因此失去保障。

二、民办高校“法人治理结构”现状因由

民办高校法人治理结构的不完善，严重的影响了民办高校自我决策、自我管理、自我约束的体制、机制形成。投资高等教育获取回报、营利的动机，不符合民办高校公益性、非营利机构的原则。举办者投资教育营利、回报动机，致使办学决策、资金监管很难做到民主合理与透明公开。资金无论姓“公”姓“私”，投资教育，就是教育经费，理应由教育主体监管运作服务教育。以营利、回报为目的的运作与作为社会公益组织的民办高校性质极不相称，必然影响学校自身的发展和自我约束能力，社会形象下降，竞争力锐挫，势必影响民办高校健康、稳定和可持续发展。

（一）民办高校治理结构自身因由

1.法人治理结构缺件

我国民办高校内部管理机制实行法人治理结构不完善，民办教育行政规范制度设计的不周全和其他利益相关者的参与管理监督角色缺位等，使得民办高校法人财产模糊，资金运作缺乏监管，风险难以预料，民办高校教育行政运转困难。

2.董事会不健全、活动不规范

一是有为数不少的民办高校没有建立董（理）事会，举办者与校（院）长是一个人；二是虽建立董事会，常年董事长一人决策，董事有名无实，运作程序不规范，决策随意变动，大小事一人说了算；三是董（理）事会有组成人员，职责不到位，一年开一两次会，以通报、交流为主要内容，不讨论研究问题，不解决实际问题；四是民办高校董事会成员结构“家族化”，“管事、管钱”的不懂教育，熟悉教育的“管不了事”；五是董事会中教职工代表缺位，教职工在学校管理过程中缺乏知情权和话语权，民主管理渠道不畅；六是有的民办高校董事会的章程不完善，学校法人财产权关系不清晰，财产和收益由举办者统一管理，混淆了学校和企业的区别。

（二）民办高校外部环境因由

1.相关的法律法规缺乏具体操作依据

我国民办高校发展的历史不长，在相应的法律制度设计不太周全的背景下发展起来的，完善的法人治理结构建立还要一个过程。现有相关法规内容弹性大，缺乏具体操作性，难以落到实处。在《民办教育促进法》中，对民办高校的法人治理结构也有一些规定，如董事会（理事会）等决策机构的组织形式、成员组成、职权界定及相关议事规则；校长的聘任和职责；教职工学术民主和参与管理制度保障、教职工和受教育者的合法权益保障等。这些规定过于抽象，而在行政法规之间也存在内容矛盾和相互冲突，法规条文在实践中常处于二难境地。

2.民办高校管理中带有一定的营利色彩

从市场经济环境看，投资高等教育还带有营利的动机，尤其是部分中小企业或个人投资的民办高校，举办者对办学赢利取得回报持有期望，并有法律上的依据，这些必然加大构建民办高校完善法人治理结构的难度。

三、完善“民办高校法人治理结构”的探索

现代民办大学制度应该有健全、完善的法人治理结构，用现代大学规范制度保障和引领，使得学校决策、执行、监督机制各自相对独立并互相制约。坚持专家治教、学术自由和以教学为中心的运作机制，配置科学、客观的质量评价和师生民主权利保障机制，以及内部矛盾调处机制和安全风险防范机制，使法人治理结构达完善优化值。

（一）规范董事会与校长的职责职权的界定，完善董事会领导下的校长负责制

分权制衡是法人治理结构的显著特征之一。完善的法人治理结构能够体现集体决策的优势，在客观上有效防止和纠正个人决策失误，构成相互制衡的权力配置格局，这有助于在举办者与办学管理者之间合理权力构架，形成高效的决策机制和执行机制，充分调动各方主体的积极性和主动性，利于管理合力的形成。董（理）事会集体决策学校重大事项，可有效化解个人决策缺陷，使决策达实时优化，有效遏制自然人独断专行的“家长制”管理中的负面影响，使机构内部不同单元发挥最大效能。完善的法人治理结构，关键是规范董事会行为，明晰董事长和校长的职责和权限。二者代表的主体不同，面对和思考的问题不尽相同，董事长与校长之间发生工作思路相向、决策分歧是正常的。二者思路相向，认识差异的处理结果，要体现在双方契约界定的职责范围之内，要符合学校章程规定，不能越权更不能越位，要层级分明，职责明确，和谐分工，关系融洽，在学校事业发展中形成不可或缺的合力，学校就会更好更快的发展。

（二）完善法人治理结构，加强民主管理

民办高校是一个多元的利益共同体，完善的法人治理结构有利于在举办者、决策者、管理者和教职工等办学利益相关者之间形成责任明晰、利益共享的和谐关系，促进所有利益相关者对决策、管理、监督的有效参与。1.《民办教育促进法》第20条规定：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中1／3以上的理事或者董事应当具有5年以上教育教学经验。”［3］规定体现了对专家治校的重视。2.教职工代表参与决策、参与管理有助于实现学校举办者利益与教职工利益间的相对平衡，有效协调劳资纠纷，促进学校的管理民主化、科学化和校园秩序的稳定，谋求社会公共利益的最大化。教职员工参与学校法人治理，要发挥好教代会及工会在学校决策和管理中的作用，有条件地逐步推行董事会教职工代表制，这是教职工参与学校管理和监督的重要形式，也是教职工维护和保护自身合法权益的重要渠道。

（三）进一步完善相关的法律、法规和实施细则

在保证民办高校法人治理结构相关法律、法规有效性和权威性的同时，进一步加强其操作性、可行性和实践性建设。当前，在政府层面，一要抓紧制定与《民办教育促进法》及其实施条例相配套的法律法规。二是在地方性教育法规的建设中，要因地制宜，切合实际，制定适合本省、本地区民办高等教育发展的地方民办高校法律法规。三是要加强协调和统筹，建立法律规范冲突的协解机制，理顺《民办教育促进法》与其它法律的关系。进一步加强民办教育法规体系建设，引导民办高校内部管理的规范性、合理性。逐步为民办高校建立完善法人治理结构提供法律保障，促进民办高校管理科学、校园和谐，更好的实现公益性办学目标。

四、完善“民办高校法人治理结构”的实践

目前，高等教育资源相对“过剩”，高校间竞争日益加剧，民办高校要走出困境，实现可持续发展，必须大胆实践，加快加强完善法人治理结构，创新民办高校内部管理机制。“党委会、董事会与校长的职责明晰，才能避免校长有职无权或者有权无责的现象，从而为法人治理组织架构提供很好的制度框架。要建立重大决策的咨询制度，设立有中国特色的董事会制度，这将引导和鼓励教育体制改革试点院校在运行体制和决策机制上的探索和创新。”［4］要做到董事会科学决策，校长高效执行，党组织政治核心保障，建立和完善“三位一体”协商沟通机制。同时，建立健全教职工代表大会制度，教职工在民主管理，民主决策中充分发挥积极性和主动性，形成内涵充实、结构合理、分工明确、和谐统一的新型民办高校领导体制、内部管理机制。

（一）探索创新民办高校管理体制

建立和完善“法人治理结构”是民办高校做强自身的最佳的选择。从成功建立完善法人治理结构的民办高校看到，是以学校党委负责人牵头，董事长、校长共同参与，进行“学校运营机制、组织结构以及通过这种组织结构形成权、责、利划分，制衡关系和配套机制”为内容的“关于完善民办高校法人治理结构的探索与实践”专项研究，并在实际运行中转化研究成果。

（二）党组织的政治保障和监督机制

制度制定要有监督机制的保障，没有监督机制的制度是不健全的制度，没有监督的制度是无效的制度。一是党组织的政治保证和监督，贯彻到董事会决策和校行政执行的全过程。二是协调沟通运行机制强调“事前”的沟通，“事中”的监督，“全程”的保障，协调沟通的主持者是举办者和党委主要负责人。三是坚持党政联席会议制度化、常态化。四是校党委在民办高校年检中认真行使办学行为的监督职责，使学校依法治教、规范办学，始终坚持教育公益性原则，坚持正确办学方向。

（三）健全教职工代表大会制度

在党委直接领导下，建立健全工代会组织和教代会制度，学校的改革、建设和发展以及教学、科研、行政管理、职工年终奖励办法、学校“十二五发展规划”等关系学校发展重大事项，要经过教职工代表大会讨论。年度考核办法和职工福利经工会委员会广泛征求意见后交付执行。选举产生教职工代表董事，参与学校董事会决策，教职工以主人翁姿态参与学校民主管理、民主监督。

（四）积极实行“双向进入，交叉任职”

党委专职委员与学校行政相互兼职；二级学院选配专职组织员同时兼任二级学院副院长（院长助理）；学院董事会成员（中共党员）按党的有关规定选进党委班子，形成“小董事会、大行政”的决策模式，进而实行“小机关大基层”的执行模式，进一步提高行政执行能力。建立协商沟通机制使学校董事会、党委、行政之间，真正形成决策、执行、监督，分工合作，优势互补，同舟共济的“三位一体”班子，为学校科学发展，真诚互信，真情互动，真心合作，真抓实干，创业奋进。

民办高等教育事业发展最重要的体制创新就是完善优化“法人治理结构”，学校董事会为决策机构，学校行政管理机构为执行机构，党组织介入其中政治保证和监督，教职工民主参与。民办高校完善创新法人治理结构是新时期、新任务的要求，也是民办高校自身发展的需要。让讲政治的企业家与懂政治的教育家结合，再加上党组织的政治核心结合到一起，形成一种新的完善的“法人治理结构”组织形式。

［1］ 钟秉林.我国民办高等教育发展若干重要问题探析［J］.中国高教研究，2011（7）.

［2］ 梅慎实.现代公司治理结构规范运作论［M］.北京：中国法制出版社，2002（3）：8－9.

［3］ 中华人民共和国民办教育促进法［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／test／2005－07／28／content＿17946.htm.

［4］ 黄 琦.关于完善中国特色现代大学制度的思考［J］.中国高等教育，2010（8）.