民族地区社会组织参与基层社会管理的可行性分析

钟 蔚，谭 伟

20世纪80年代以来，伴随我国社会多元化发展、市场经济改革不断深入，社会组织蓬勃发展，已成为社会多元治理结构中一支重要的力量。在经济发展相对滞后的少数民族地区，多元的民族与宗教文化却也成为社会组织生存发展的沃土。实践证明，随着民族区域自治制度的完善，民族地区社会组织规模、种类、数量迅速增长，整体能力明显提高，其活动范围主要集中民族地区“三农”问题、扶贫攻坚、医疗卫生、民族文化传承保护、民族教育、环保和社区治理等领域。在解决社会问题和提升地方政府社会治理能力等具体作用方面，民族地区社会组织的参与已经成为创新民族地区社会管理的重要议题。［1］

一、民族地区社会组织参与基层社会管理的现实作用

民族地区发展相对落后，受文化风俗和宗教信仰的差异以及地理区域等因素的多种影响，民族地区社会问题具有一定的特殊性。社会组织的兴起与发展给民族地区基层政府强有力的帮助与支持，通过其特有方式解决民族地区公共问题，对改善民族地区公共治理结构、促进民族团结和维护社会稳定具有重要的作用。

（一）推进政府职能转变，促进基层社会管理创新

社会管理创新是服务型政府职能转变的重要组成部分。民族地区是集民族、文化、自然条件于一体的经济落后地区，民族与社会经济情况十分复杂，社会管理无论巨细基本上都是由政府直接采用行政管理的方式实施，转变政府职能就势在必行。然而，长期以来，民族地区社会组织发展滞后，难以有效履行政府转移出来的公共服务职能，直接导致政府职能虚假转移。因此，转移民族地区政府职能，就必须鼓励社会组织参与基层社会管理，而这一切落脚点就是培育和发展民族地区社会组织，这不仅有利于推进基层政府职能转变，促进民族地区社会稳定与经济发展，也有利于降低政府社会管理和公共服务的成本，建立“小政府，大社会”的社会治理格局。

（二）提供公共服务（产品），满足民族地区的公共需求

社会组织是社会管理的重要组成部分，是社会福利与公共服务的重要提供者。由于民族地区社会价值观念同质程度高，民族地区社会组织较易凭借自身资源、地位优势获得广大社会成员的积极参与，提升公共服务能力。事实证明，民族地区社会组织不仅教育、科技、文化、卫生、环境等领域提供直接公共服务（产品），还参与社区基本服务、公共信息获取、扶贫济困、妇女儿童和老人权益保护等公共服务，成为帮助政府开展公益活动的有力助手。这些公共服务在不同程度上改善当地民众生活，丰富社会管理的内容，也有利于解决政府提供公共服务（产品）的短缺问题，极大地满足了与民族地区社会经济发展相适应的多元化公共需求。

（三）保障少数民族群众的权益，维护基层社会稳定

社会组织是调节政社关系的社会力量，是处理社会矛盾、化解社会风险的新机制、新主体。社会与经济发展带来的利益结构调整在社会上积累了大量的矛盾和危机，尤其民族地区在民族文化与宗教信仰等因素交织下，民族地区基层社会动荡的爆发可能性加大，呈现较为典型民族性社会问题。［2］亲民性与草根性，使得民族地区社会组织极易捕获民族地区特有的现实需求，发现基层社会矛盾与危机。民族地区社会组织通过采用符合民族地区文化与历史传统的处理与服务方式，在调节矛盾、处理问题上既要切实保障少数民族群众权益，又要充分照顾少数民族情感与自尊，将矛盾化解在基层的萌芽状态。总之，民族地区社会组织通过不同形式的活动动员，整合少数民族群众的共同利益需求和价值取向，实现有序参与，保障自身合法权益，从而维护民族地区基层社会稳定、促进社会和谐。

二、民族地区社会组织参与基层社会管理的组织优势

民族地区社会组织泛指在民族地区范围内从事公益服务活动的社会组织，主要包括群众团体、学会、协会、慈善组织、社区自治组织以及各类民办非企业单位和基金会等。从组织社会学角度来看，研究民族地区社会组织既要关注民族地区社会组织既有市场经济基本框架初步建立与之相应的社会管理和社会管理制度框架的全国性普遍特征，更要挖掘其自身所具有的鲜明民族文化与区域特性，这是规范民族地区社会组织，发挥民族地区社会组织参与民族地区社会管理优势的基础。

（一）具有明显民族与宗教色彩的组织形式

组织特有形式在不断组织变革与发展中得以形成固化，它是组织愿望和外部环境的产物。由于受到历史、地理环境、经济和文化等因素的影响，民族地区社会组织形式无论是名称、组织目标还是具体组织框架结构都具有民族地区社会组织外部形式，呈现鲜明的民族特点。具体体现为：一是大多数民族地区社会组织的名称具有民族或宗教特色。不仅有像云南元江哈尼文化学会、各少数民族教育促进会、内蒙哈日高毕牧业协会、西双版纳曼刚傣族寨等带有典型民族特色的社会组织，也有诸如寺庙、清真寺、广西佛教济善会、中华基督教会等宗教性质的社会组织。而这些都是我国民族地区社会组织的重要形式。二是民族地区社会组织的目标与宗旨蕴含着鲜明的民族文化与宗教信仰。如以“宣传宗教政策，调节宗教纠纷，引导教会与社会相适应”为组织目标的民族地区伊斯兰教协会和藏传佛教协会，以及以少数民族弱势群体为主要救助对象的救助会或行业协会，如：青海回族撒拉族救助会，慈善理念的灵魂和精髓就是伊斯兰教的“以人为本、两世并重”“敬主爱人”“平等对待”“忠孝博爱”“关爱弱势”。三是民族地区社会组织在成员分工、组织结构、职位等方面设计充分围绕民族地区社会事务，沿袭民族历史文化传统。如，甘肃夏河拉卜楞寺由于其历史及宗教，一直沿用着藏传佛教对于寺院的管理方式；西双版纳曼刚寨的昭旺、安章和康郎在寨子的精神生活中扮演重要角色，而伙子头、老庚、老人群体和互助小组则在村民日常生产生活中发挥着重要的作用。［3］

（二）具有区域与民族风格的组织功能

民族地区社会组织的服务功能不仅满足民族地区的社会需求，其运行与实现机制还也因地理位置与历史文化而具有典型的区域性与民族性。一是民族地区社会组织在民族教育、科技、卫生、文化、社会福利等领域提供社会服务，体现民族社会组织服务的区域特色。例如，凉山彝族妇女儿童发展中心工作内容已扩展到彝族地区乡村建设、扶贫、妇女儿童救助、艾滋病教育、农村青少年就业培训和抗震救灾六个领域。二是结合区域实际，民族地区社会组织开展具有民族文化特色的服务项目。如元江哈尼文化学会通过整理、创作音乐和文艺节目、挖掘民间艺人、开展各种文化活动等展现丰富多彩的哈尼族文化、精神和美德。甘肃服务穆斯林群众的公益类组织，其组织相关成员也都是拥有宗教信仰的穆斯林群体，常以地方清真寺为依托，通过教育扶贫救助来实现民族同胞精神上的救济与鼓励，践行“行善”“扶贫”教义理念。三是民族地区社会组织在基层社会事务管理的社会功能和基层社会稳定的政治功能方面都打上民族与宗教的烙印。一方面民族地区社会组织在扶贫救济、救灾、环境改造、维护弱势群体权益等社会公共事务方面都富有区域与民族的色彩。如：宁夏扶贫与环境改造中心业务运用参与式扶贫的方法，参照孟加拉乡村银行（GB）模式，结合盐池实际和当地农户的信贷需求专门设计小额信贷的“盐池模式”，帮助民族贫困地区的弱势群体。另一方面民族地区社会组织在基层社会自治、组织自律、宗教事务等方面民族性与宗教性相互交织，使得民族地区社会组织功能政治色彩浓厚。如：“翁村”制度是京族社会中具有原始民主色彩的管理制度，是京族的乡村自治管理组织，“翁村”由村内有名望的老人组成的“嘎古集团”推选出来的，负责处理村内的生产、生活等日常事务以及维护村内治安。［4］

（三）重视和强调民族规则习惯与文化认同的内部治理

民族地区文化传承实质是各民族约定俗成的规则与习俗长期沿袭的结果。而民族地区社会组织的内部运行机制恰恰依赖这种民族规则与民族文化的认同。一是不少民族地区社会组织的权威形成仍然保持原有传统习惯，对组织的领袖或负责人有特殊的资格要求。组织负责人一般都由社会公共生活中有较强影响力和权威的人担任，而这种影响力或者权威大多数来自民族约定俗称的传统规则。如：苗族村寨社会组织中的“寨老”是苗族部落的民间头人代表，一般选举群众中有较高威望，通晓苗族各种不成文规约的“好人”担任，并有年龄以及能力等资格要求。二是由于相同的民族身份与共同宗教信仰的，民族地区社会组织的人员构成同质化程度比较高，较易形成组织一致认同与凝聚力。如：按照京族村落的习惯，男子年满16或18岁方可以申请入“乡饮簿”而取得村民资格；凉山彝族妇女儿童发展中心82名员工大部分均为当地凉山彝族人。三是受民族地区传统民族文化和共同信仰的影响，民族地区社会组织对内部成员及其事务管理方式一般都沿袭民间传承的习惯法则。特定历史条件下形成的民族规则习惯得到成员约定俗成的遵守与认同，可直接转换为规范相互行为的村规民约，成为民族地区基层社会治理的方式之一。如：瑶老制、石牌制、油锅制等别具民族特色的传统社会组织管理方式，仍然在当今瑶族村寨事务管理以及村民自律约束中不同程度地发挥着重要作用。［5］而苗族“寨老制”则主要通过“埋岩”的方式，以民间传承的习惯法则为依据处理族内事务，并持续地规范着人的观念与行为。

三、民族地区社会组织参与基层社会管理的实践探索

民族地区财力短缺、经济基础薄弱，政府社会管理和公共服务的难度较大，这客观上为民族地区社会组织参与社会管理创新提供了发展机会。近年来，民族地区社会民主化程度得到提升，公民参与社会管理的热情和愿望进一步增强，民族地区社会组织数量不断增加，规模不断扩大，各种社会组织纷纷参与到民族地区的社会管理中。根据中华人民共和国民政部2012年社会服务发展统计报告分析显示，截止2011年底，民族地区各类社会组织68371个，占全国社会组织总量的14.8%。其中，社会团体47762个，民办非企业单位20328个，基金会281个。这些社会组织遍布城乡，涉及各行各业，几乎涵盖了诸如科技、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、工商服务、宗教、农业与农村发展等社会管理的所有领域。

民族地区社会组织自产生以来，不断探索创新社会管理的思路和途径，在参与社会管理方面成效显著，得到了当地政府部门和人民群众的肯定和认可。在多年实践中，涌现出了许多参与基层社会管理的典型事例，总结出了许多参与模式与经验，这都是民族地区社会组织创新社会管理参与的现实基础。

（一）提供社会化公共服务，增强了政府公共服务供给能力

民族地区社会组织依靠自身资源与专业优势，在政策指导引导下提供公共服务（产品），有效弥补了民族地区政府公共服务的薄弱环节，满足了民族地区社会发展的需要。如西藏自治区青少年发展基金会，累计接受捐款0.8亿元，援建希望小学近180多所，救助失学少年4万多名，为贫困地区乡村学校配置300多套希望书库、100多台电脑和多套体育用品器材等教学用具，为西藏农牧区基础教育的发展做出了重要的贡献。

（二）参政议政，推动政府决策的民主化进程

民族地区社会组织利用其丰富的专业知识，进行社会调查研究，形成意见和提案提交政府部门决策参考，推进政府决策的科学化民主化。如青海省社会组织2000年以来，开展专项社会调研309项，独立完成或参与完成重大研究课题65项，为政府有关部门提出建议566项，被采纳的合理化建议218项，促成政府出台了一批对社会发展有积极意义的政策措施。

（三）实施公益活动，改善了政府的形象，增强了民族认同感

民族地区社会组织的公益行为很大程度促进社会事业的发展，抑制社会的不满，缓解社会矛盾和冲突，增强民族地区群众对当地政府的认同。广西佛教济善会2011年，资助165名贫困学生，关爱88名孤寡老人，建立13个爱心书屋，募集生活物资捐助近13多万元，寄往山东、云南、西藏、新疆、内蒙古、湖南、广西区内等地的贫困家庭，这些慈善公益活动拓宽政府社会救助范围，提升了政府救助的能力。［6］

（四）成员互助合作实现利益最大化，强化了社会管理创新的动力

民族地区社会组织将成员共同需求转化为统一的组织行为，这有利于实现成员自身利益最大化，实现社会自治。广西南宁市金陵镇香蕉协会由刚成立时的60户发展到745户，2008年会员年均纯收入达到了6070元，比本地区非会员农户年均纯收入高出了60%；该协会还开展科技种植培训活动，举办技术培训班168期，培训农业种植人数达1.5万次，发放各种技术资料2万多份，［7］通过社会组织自治实现了农民种植技术水平提高和农业产业化发展的社会管理目标。

社会转型时期，社会组织的地位和作用日益为社会各界所认同。民族地区社会组织参与基层社会管理不仅具备极为重要的现实意蕴，而且以其独特的组织优势，自身蓬勃发展之态势，及其参与基层社会管理路径的实践尝试，充分说明民族地区社会组织参与基层社会管理现实可行，大有可为。

［1］ 赵金亮，张 翔.非政府组织参与边疆民族地区公共物品供给分析［J］.云南行政学院学报，2010（1）.

［2］ 盛宏寿.非政府组织：构建和谐社会的助推器［J］.南京航空航天大学学报，2005（2）.

［3］ 张 跃，刘娴贤.社会调控在少数民族社会运行中的作用－以西双版纳曼刚傣族寨为例［J］.思想战线，2007（6）.

［4］ 广西壮族自治区编辑组.广西京族社会历史调查［M］.南宁：广西民族出版社，1987.

［5］ 魏志罡.浅谈近代瑶族的社会组织形式［J］.黑龙江民族丛刊，2012（3）.

［6］ http：／／www.fjjsh.com／index.php？m ＝content＆c＝index＆a＝show＆catid＝17＆id＝5536］

［7］ 鲁可荣，王景新.中国城乡基层社会组织发展与管理研究［M］.北京.中国社会科学出版社.2010.