问责制理论研究综述

石莎莎 杨明亮

问责制是西方经济社会的舶来品，追溯其历史如同人类文明一般悠久，早在公元前2000年基本上已初具雏形，其早期定义是将属于他人的资源所授权给的这些人所应承担的责任，早期的地标案例充分反映了大臣责任制下的问责机制。问责制是一种制度与过程的集合，它实际蕴含了一种经济关系，而且部分学者更集中于研究问责关系的建立和维持，而不是制度本身。问责是一种权利和义务，这种权利和义务赋予了问责主体对那些授权出去的权利进行追索，包含奖励和惩罚；因此，本质而言，问责制所蕴含的经济关系就是权利主体和权利执行者之间的关系；从经济学角度，就是资源所有者和资源代理人之间的关系。

一、问责制的理论根基——委托代理理论

问责关系主要包含两方面利益相关者：委托人或授权者、管理人或被授权者，而管理人总是有动机从这一授权关系中获取额外的奖励，委托人利益受损导致了问责制的产生。因此问责制的理论根基主要为委托代理理论。

委托代理理论是美国经济学家伯利和米恩斯在洞悉企业规模化大生产背景下两权合一的做法存在极大问题的情况下所提出来的，由于产权所有者无法兼顾所有的权利，因此需要将管理和经营权限让渡给具有专业知识的人，从而产生了委托代理关系。然而，由于委托人和代理人之间的知识结构、能力水平以及信息的不对称，导致了双方在效用函数不一致的前提下最大化自身效用的利益冲突，就会产生代理问题，形成高昂的代理成本。对委托代理理论的研究主要集中于对这一代理关系的激励约束机制的研究。关系界定主要是离清委托人和代理人之间的责任界定，也就是代理人所承担的受托责任。依据代理资源的类型，可以将受托责任划分为法律受托责任、政治受托责任、经济受托责任、官僚受托责任、技术受托责任，等；也有进一步细分，如经济受托责任包含了受托财务责任和受托管理责任，政策受托责任、项目受托责任和业绩受托责任等。界定受托责任是明晰化产权的保证，也是实习问责的前提。蕴含在受托责任中解决代理问题的关键是对受托人的奖惩机制，也就是激励机制，使得代理人在追求自身效用函数最大化的前提下也实现了委托人的利益目标，达到了激励相容目标。委托代理理论有助于解释问责制的存在性，也有助于解释问责制的类型差异反映了不同类型代理关系下不同的契约安排。

委托代理理论是问责制产生和发展的理论基石。在这一理论框架下，问责制的理论研究需要解决一系列问题：谁来决定责任绩效和参与问责机制的执行？谁对绩效评价结果负责并予以回应？问责制如何运行和效果好坏？这些问题实质上从委托代理理论中的关系界定和激励机制两大层次对问责制展开了研究。总体而言，问责制是一种关系——问责主体和问责客体之间的委托代理关系，在这一关系下形成一种方法，也就是具体的激励机制，它保证了透明性、回应性和责任性，并且产生一定的后果，即激励效果好坏；当这一过程在组织内部契约化，便形成了问责制。

二、问责的主体和客体

问责主体是向问责客体追究责任的一方。从委托代理理论来看，代理人被授予管理权是为了更好履行职责，因此，按照谁授权谁问责的原则，代理人应该向委托人负责，不同的委托代理链就形成了不同的问责主体。依据公共管理学理论，系统的利益相关者均可成为问责主体，从而基于不同主体的问责类型包括同体问责和异体问责两大类。同体问责主体是指在组织系统内对组织内成员问责的个体。部分学者对教育行政部门的同体问责主体进行了研究，认为应该包括本地党委领导机构及监督部门、本地政府领导机构及监督部门、上级政府及教育行政相关部门、上级或同级的教育督导机构。部分研究成果表明，依据全体公民所有权理论，政府必须向权利的最终所有人全体公民负责，也就是作为代议机构的立法机关是问责主体，而对于下一级政府或地方政府，则向上级政府或中央政府负责，本质上是多层委托代理关系。同体问责的可靠性在于严格执行了组织内按照权利赋予的等级制，反映了上级机关对下级机关的监督，但是也有多数学者对同体问责提出了质疑，认为同体问责在保证了等级的严格性的同时也不可避免的导致了缺乏公正性、稳定性、公开性等问题，表现出问责体制不畅、范围狭窄、力度弱化、效用难以发挥等症状，而且不管是组织内的纵向或横向问责，同体问责主体通常是单一的，这就更容易创造组织内的寻租空间，从而提出了向异体多元问责主体转变的思路。异体问责主体是来自于组织系统以外的个体；部分学者认为所有的组织外的利益相关者均可成为问责主体，包括人大及常委会、司法机关、行政机关、媒体、社会公众，等；另一部分学者认为问责主体应是有能力启动问责程序、实施责任追究的组织或个人；还有部分学者在私营委托代理和公共委托代理两大关系结构下构建了不同类型的问责机制。社会问责作为最广泛的一种监督方式，可以最大程度的约束行政部门或相应的国有企事业单位的行为，但是由于信息不对称和高昂的信息成本，社会公众没有能力充分获取公共信息，使得这一“用脚投票”的机制流于形式，因此要保障社会公民的问责主体地位，就要强化信息供给机制。

问责客体，即承担责任的主体。对于不同类型的组织系统，由于代理人类型的差异而导致了不同的问责客体。对于教育行政部门，担当责任的主体不仅包括学校领导阶层，还包括基层主管部门、上层领导部门和党政领导，等。在国有企业内部，由于企业的高层管理人员的决策会对经济发展和社会福利产生影响，因此国企高管人员须对国家和股东承担一定的责任。行政问责的对象包括进行行政管理和决策的政府机关和行政人员，他们是由法律或组织授权，必须对其在组织范围内享有的公共权力、以此表现出的行为接受质询、承担责任，由于一般公务人员都享有决策、管理或监督工作，因此行政问责客体的范围比较广泛。完整的问责关系应该使问责客体因其失误、失职或违法行为而承担相应责任，这就要求问责客体的研究应该更加关注客体的责任界定问题，在社会经济系统内部理顺纵向和横向部门之间的责任界定，在组织内部理顺不同岗位、职级之间的责任界定。也有不少学者对责任界定的清晰度提出了质疑，部分学者提出了同体问责机制会弱化行政、企事业单位的责任界定；还有部分学者认为由于行政体系的复杂性，职权划分相对模糊导致职能交叉重叠、权责不对称的现象比较突出，即使在异体问责制下也不能摆脱这一现实困境；也有学者认为国有企业的问题不在于所有权的界定而在承担责任的经理层缺位。因此，要完整确定问责关系，不仅要确定问责主客体，更需要制度保障问责主体地位、清晰界定问责客体的职责。

三、问责类型

问责制的类型是依据具体问责内容和模式来划分的。问责内容不管如何变化，都可以归结为“效率和公平”两方面的内容，只是在不同的阶段或不同的委托代理关系下，效率或公平的比重有所不同，从而形成了不同的问责类型。总体上包括以公平为主的伦理道德问责、遵循法律问责、行政管理问责、职业问责、政治问责、等级问责等，和以效率为主的决策问责、资产运营管理问责、过程问责、绩效管理问责、财务问责、结果问责等。政治问责通常包括投票人、代议机构（人民代表大会）、中央政府、地方政府或具体行政部门，除了投票人和具体行政执行部门充当单一角色，其他中间层次同时充当了委托人和代理人的双重角色，而问责过程也循着这一顺序进行；法律问责是在法律管制下所有行为人对承担的责任负责，事实上所有的行政单位或企事业部门都需要在相关的法律规章的框架下形式，因此法律问责具有最广泛的普遍性；专业问责指的是公共管理人员，如医生、教师、工程师、其他公务人员等，在自身职责范围内所应遵循的职业道德操守和专业标准，这一问责将由专门的行业监督组织来执行。部分学者研究了基于效率和公平的不同类型的教育问责制，并提出了公平性问责不仅要关注不同人种、不同民族和不同收入阶层的平等受教育机会问题，而且要关注教育对市场多样性需求和社会公众利益负责；效率性问责则主要考察升学率、学位获得率和毕业生就业率等投入产出指标。

问责类型还可依据不同的问责模式来划分，如问责主客体在组织系统内外的地位和相互关系、问责阶段或者时间跨度，等。平行问责是平等主体之间的责任关系，包括组织内处于同一等级的主体，以及来自于组织外部但具有平等权力的监管部门、立法部门、司法部门、利益集团等，如人民代表大会制度、立法部门对行政监察、人事提名任免等政策制定、司法检控、以及组织内的纪检监督、财务监控等；垂直问责是建立在等级制上的，反映组织内上层领导向下层职员、组织外行政官员对社会公众所应承担的责任，如选举问责、社会问责、媒介披露等。过程问责即责任的评价仅建立在过程的质量上，并不考虑结果的好坏；比较典型的是医疗问责，由于医疗结果的不确定性因素太大，所以在对医疗诊断进行责任界定时通常取决于医疗过程，而不是病患是否最终恢复。结果问责则以结果指标而不是过程指标为主，在过程复杂性较大或达到同一结果的路径较多且交叉时，这种复杂任务式的行为过程通常采用结果问责为主。还有一种特殊“垂直问责”的垂直性体现在时间维度上，即对行政官员的问责不仅建立在其决策行为对过去经济的影响上，还考察过去的行为对将来的影响，这一问责机制鼓励了向前看的政策选择。

四、问责激励效果

真正有效的问责制应该实现如下功能：接受利益相关者的监督、保证服务质量、满足委托人效用、维持企事业单位或行政部门的自我发展，等。也就是说，问责制既要满足问责主体的需求，为利益相关者提供优质的服务质量，也要有效保证企事业单位或行政部门本身的效用函数得到满足，而这一有效实现自身目标的过程也就是激励约束效果的体现。代理问题表明由于信息不对称和道德风险的存在，代理人有可能偏离委托人的效用函数而委托人又难以及时察觉和监管，从而出现损害委托人利益的现象；解决这一问题的关键就是通过事前的契约设计使得具有信息优势的一方按照另一方的意愿行事，满足个人利益和集体利益的一致性，使双方同时实现效用最大化。问责制作为一种事前的机制，是一种问责双方之间的隐性契约；通过这种事前机制的设计，就可以对问责对象的行为形成威慑，从而激励内部效率和外部效率，约束道德风险行为。国内外有大量学者对问责制的激励功能实现状况进行了理论研究。

大部分理论成果集中于对教育系统问责制的研究。自从2001年，美国联邦政府资助了“不让一个孩子掉队”的议案，计划每年测验从3年级到8年级的学生成绩，并基于此成绩评价教学技校，各州积极开展基于学校测试分数为标准的激励系统，不少学者对于这种基于考试分数的学校问责制的激励效果展开了研究。Thomas J.Kane认为分数问责制激励效果的好坏取决于测验分数评估准确度的强弱，并基于测验分数的统计性描述，提出目前的分数问责制只是在最初阶段表现出合理性，有待进一步强化。Brian A.Jacob对1996-1997年芝加哥公立学校的学生成绩面板数据进行分析发现，相较于以前的成绩水平或者中西部其他大城市的学生成绩，问责制的引入显著提高了数学和阅读两门课程的成绩，但是低级别的测试分数问责并没有显著提升低年级学生的成绩，这是因为成绩的提升主要来源于测试技能的改善和学生的努力，研究同样表明教师对问责制有策略性的响应，如增加某些专门课程教育、而减少一些分数较低课程的诸如科学和社会之类的教育。Randall Reback认为分数问责系统仅仅激励了学校改善那些处于成绩边缘的学生分数，而并没有改善其他学生的成绩，并运用1990年得克萨斯州的面板数据分析得出，学校确实响应了这些激励性制度，但是只有原本成绩较差的学生在数学方面取得了超过预期的成绩，尽管他的成绩对学校的排名没有显著影响，而原来成绩较好的学生并没有超过预期。Helen F Ladd对得克萨斯的Dallas地区的面板数据进行分析，发现问责制对西班牙和白人七年级学生有正向的显著影响，而对黑人学生不起作用，而且这一制度也显著影响了那些中途辍学或者校长轮换制下的学生的成绩。

也有部分学者研究了行政问责系统的效率，认为问责制超越了其最初的定义——事后为行为而担负责任，而是一种事前机制使得问责客体努力调整自身的行为，因为事后行政问责已经导致了社会福利的缺损。Arun Agrawal等认为尽管大量研究表明行政分权有利于增加服务供给的效率和带来更多的社会公平，但是这种效率和公平必须建立在将外部性内部化、充分利用各种可获得的信息和最广泛的满足服务需求上，即行政问责起了最关键的作用；并通过南亚和西非的四个案例，验证了行政分权的效率是建立在问责制的基础上。Ruth W Grant等在清晰分辨问责制参与模型和委托模型的差异下，解释了为什么在全球化背景下问责制变得如此有问题，并对七种不同类型的问责制在国家、非政府组织、多边合作组织、跨国公司、跨国政府网络情境下的激励强度进行了分析，以此找到对策解决全球化政治环境下的权力滥用问题。Kaare Strom认为议会民主制在带来决策效率的同时会导致缺乏透明度和无效问责的缺陷，代理理论可以很好的解释民主委托代理框架下代理问题的产生，在现行问责制下议会制度能够很好的解决逆向选择问题，但是对道德风险的治理效率不大，因此，需要转型现行问责制。Torsten Persson等研究了选举问责的激励效果和发挥作用的条件因素，他们认为政治组织的不完全契约性质创造了很大的权力滥用空间，选举制作为主要的规制公共行政部门的机制，其激励作用并不是很强，需要在执政和立法分离的背景下强化监督和制衡机制才能有效保证选举问责制的激励效果。

部分学者对问责制激励功能强弱的影响因素进行了分析。部分研究成果表明同一部门或产业在不同的问责关系结构下问责激励强度不一致。Pranab Bardhan等研究了基础设施产品或服务的供给，认为集权模式下的中央政府供给会由于垄断权力导致无规制和腐败的局面，分权模式下的地方政府供给则容易导致过度供给的局面，同样会非效率和不公平，而且提出了需警惕“财政分权会增加社会福利”的说法，所有这些均是由于集权和分权模式下的问责主客体关系所造成的，需要制度保障来强化问责关系，真正实现问责的激励功能。张斌认为平行问责关系比垂直问责关系更能保证问责目标不偏离轨道，因此只有建立与课程实施标准相一致的平行问责关系，才能提高课程质量。还有部分研究成果认为问责客体所代理的任务状况会显著影响问责效果，Mathisas等运用一个简单的多任务职业生涯模型分析了政府代理机构的激励机制，代理人追求多任务会损害激励机制，特别是在模糊任务环境下，这是因为外部问责主体无法准确估计代理人的任务属性，结果是政府部门在追求多重任务时却丧失了更大的自主性，这是由于问责对象的模糊性弱化了问责激励效果，所有采取更强有力的约束手段。

综上所述，问责制的理论研究在经济社会发展过程中逐渐趋于完善，主要集中于教育问责和行政问责，明确了问责主客体、问责类型和问责激励效果三方面存在的主要问题、发展瓶颈和改进思路；但是从文献的内容结构来看，我国的问责研究主要集中于问责关系和类型等理论，问责激励效果的评价和分析还比较零散，尤其是结合我国国情的实证研究比较缺乏，使得这一西方舶来品的中国化还存在很大改进空间。特别是对独具中国特色的领导干部经济问责的理论研究，是我国问责理论体系的进一步研究方向。

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