行政事业单位“小金库”成因分析及防治

◎彭章贵 郭重新 徐志新

链接：据报道，在2009年至2011年开展的全国“小金库”专项治理工作中，全国纳入治理范围的111.99万个单位共发现“小金库”60722个、涉及金额315.86亿元，纠正违规资金235.23亿元（其余违规资金正在纠正处理中），责任追究10429人，建立和完善管理制度39.64万个，此次 “小金库”专项治理行动取得了重大工作成果。

全国上下声势浩大的 “小金库”专项治理活动历时三年已于2011年底圆满结束，并取得了显著成效。赢得了社会各界的广泛肯定与支持，维护了市场经济秩序，促进了经济社会健康发展。据全国“小金库”专项治理活动成果统计反映，行政事业单位是“小金库”易发、多发地之一，在此针对行政事业单位的“小金库”问题，谈一谈成因及预防对策。

一、行政事业单位“小金库”的成因分析

2012年1月17日中央治理“小金库”工作领导小组答记者问时指出：“‘小金库’问题不仅扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产流失，而且诱发和滋生消极和腐败现象，败坏党风、政风和社会风气。妨碍经济健康发展，影响社会和谐稳定”。在对待“小金库”的问题上，普通民众与党中央保持了高度一致。但就是这样一个在全社会形成了零容忍共识的问题，为什么屡治不愈、生生不息呢？笔者调查发现绝大部分的“小金库”制造者都给本单位的“小金库”披上了一件“金色的外衣”——为了本部门、本单位的生存和发展而为之。同时也发现不同时期，不同的经济环境背景，不同的行政事业单位“小金库”的成因有很大差异。

(一)2000年之前

1、当时的社会经济背景。金融环境混乱，银行高息揽储，企业高息集资；党政机关、事业单位资金管理较乱。各单位可以任意开设银行账户。财政预算外资金管理不规范，其表现一是有的单位不使用财政统一收费票据；二是单位收取的资金须按比例调剂上缴。财政对部门实行经费包干，人员津贴发放一是不规范，二是没有保障。

2、“小金库”资金的主要来源。从银行获得的利息收入：一是多家开户形成的部分利息收入；二是公款私存形成的利息收入。从企业获得的收入：一是企业的分红收入；二是对企业集资获得的利息收入；三是企业上缴的管理费。国有资产出租、出借收入：多数单位为避税而采取多收少入账从而形成账外账收入。

3、“小金库”资金去向。人员支出：包括超编人员的工资，所有人员的津补贴，年终奖金等。公务费用支出：主要用于单位的公务接待费、水电费、电话费和公车费用等。以上两项支出，人员支出约占70%，而公务费支出约占30%。

(二)2001年—2010年

1、当时社会经济背景。党政机关、事业单位资金由县资金收付中心集中管理，单位没有自由资金，预算外资金管理日趋规范，国家开始实行部门预算并规范津补贴。国家对地方专项资金投入也在增加。

2、“小金库”资金的主要来源。当时的资金来源主要是国有资产处置收入以及从专项资金中虚报支出而形成的收入。

3、“小金库”资金去向。支付企业破产或改制的费用：包括职工安职费和清算费用。争取项目形成的费用：包括项目申报、拨付、检查验收等多环节形成的费用。政府中心工作支出：包括扶贫结对、包镇联村等支出。

(三)2010年之后

1、这一时期社会经济背景。这一时期，企业改制基本结束，国有资产基本处置完毕。财政部门的专项资金关注度加大。监管的部门多，检查的次数多，牵扯的相关部门也增多。此时，财政预算外资金管理日趋规范，来源不明的收入根本无法入账。

2、“小金库”表现的特点。基于本阶段的背景，有权有势的单位主要将本部门、本单位的费用转移到其他部门或下属单位。其转移方式有两种：一是将费用转移到其他单位报账；二是直接由其他部门或下属单位买单。没有权势但有专项资金的单位则主要是将费用变通后从专项资金中支出。只有极少数权力小、既无预算外资金又无专项资金的单位，才能做到账目清晰明了，各类支出真实可信。

(四)行政事业单位“小金库”的成因

通过以上分析，笔者认为行政事业单位“小金库”形成的主要原因有以下方面：对“小金库”的危害认识不足。许多单位都从小团体利益出发，片面强调本单位实际，而私设“小金库”。钻部门预算的漏洞，为争取更多的财政预算内资金而私设“小金库”。钻预算外资金管理、国有资产管理的漏洞，为避税而私设“小金库”。财政预算内公用经费核定过低，专项资金前期费用太少、地方中心工作开支过大、部门负担过重等原因造成大量公务费无出处，逼迫单位从专款中变通支出。

二、行政事业单位“小金库”预防的思考

（一）从思想认识上下工夫

“小金库”之所以屡治不愈，除一些单位实际支出费用过大，无法在合规的账簿中直接报销列支等客观因素外，主要是由单位领导干部的思想认识错误导致的。一些单位的领导干部认识不到“小金库”对社会的危害性；而且还错误认为只要个人不贪污，就不是什么大问题；只要对本地区、本部门、本单位的发展有利，承担一点风险也值得等等。因此要想彻底根除“小金库”顽疾，必须从单位领导干部思想认识上下工夫，进一步加强领导干部对思想道德、防治“小金库”相关政策法规知识以及财经法纪等方面的教育培训，建立和完善警示教育制度，切实增强广大干部特别是单位主要领导遵守财经纪律的意识，以提高防治 “小金库”的自觉性。

（二）从整治上下工夫

从这次历时三年的“小金库”专项整治活动的特点来看，其力度之大、震慑力之强、成效之显著，是前所未有的。这一成绩的取得，关键是整治措施得力的结果。而将“小金库”问题处理处罚和责任追究工作落到实处又是整治措施得力的主要体现。因而，笔者建议要学习和借鉴中央这次集中专项治理“小金库”活动的统一政策标准，严格处理处罚尺度，坚持处理人和处理事相结合，狠抓整改落实，严格责任追究的好作法和好措施，进一步加强相关职能部门对“小金库”问题的日常监督检查，加大“小金库”问题处理处罚和责任追究力度，从而有效遏制“小金库”问题发生。

（三）从完善制度上下工夫

一是强化部门预算编制和管理，不仅要制定统一有保障的个人经费标准和体系，而且要制定公用经费支出项目和经费标准，增强部门预算的合理性和科学性，同时要对部门预算的执行进行监控，要求预算单位严格按照部门预算执行，硬化预算约束；二是完善行政事业单位预算外收支和国有资产管理制度，强化行政事业单位预算及国有资产管理，堵塞管理漏洞，规范管理行为；三是完善行政事业单位内外部财务监督、检查制度，加强对行政事业单位的监督检查，并及时发现问题，纠正问题。

（四）从压缩费用支出和疏通费用列支渠道上下工夫

一是完善行政事业单位财务管理制度，向内使劲、挖掘节支的潜力，减少费用支出，降低行政事业成本；二是全社会各行、各业、各部门、各级领导都要照章办事，切实减轻单位负担；三是将地方政府要求的刚性支出，如党报党刊、事业单位失业保险、事业单位专业人员档案管理费、事业单位年审费、招商引资工作经费等纳入地方财政预算安排；四是增加项目前期费用，将项目申报、审批、拨付、检查、验收等方面形成的费用，直接从项目中进行列支。