城市化视野下的社区管理体系建设研究

肖 俏

“社区”一词是社会学的常用术语。术语渊源学者们普遍认为出自滕尼斯的著作《社区与社会》，但对社区概念的理解却多元复杂。根据《中国社会工作百科全书》收录的数据看，在现代社会学中，关于社区的定义有140多种。但概括起来主要包括两类：一是功能主义观点的社区定义，认为社区是由有共同目标和共同利害关系的人组成的社会团体；二是地域性观点的社区定义，认为社区是在一定区域内共同生活的有组织的人群。

目前城市社区的范围，一般指经过社区体制改革后作了相应规模调整的居民委员会辖区。随着社会经济改革的不断深化，城市化进程持续推进。据中国科学院可持续发展战略研究组发布的《2012中国新型城市化报告》数据显示，2011年中国内地城市化率首次突破50%，达到了51.3%。这意味着中国城镇人口首次超过农村人口，中国城市化进入关键发展阶段，这是中国改革开放的最新的成果体现。在急速推进的城市化进程中社区作为城市的基础组成部分，已成为承载社会变迁的主要载体，日益在整合社会资源、保持城市稳定发展方面发挥重要作用。当前形势下，合理规划好城市化进程中的社区管理体系建设，切实加强新形势下的社区建设工作，是十分值得研究的课题。

一、城市化进程中社区建设的重要意义

城市化是工业化与市场经济发展的必然要求，是社会进步的具体体现。从本质上看是把原来以农业为生的传统乡村社会转变到以工业和服务业为生的现代社会。在这个过程中，务农人员和流动人口进行了身份的转化，变成了城市长居人口。这种对社会身份的重新定位会引起许多的社会矛盾，影响社会的稳定和经济发展，造成转型期特有的问题，城市化进程不是简单的“转农入城”，也不是单纯的把城市延伸扩大。二是作为一种动态发展的社会变迁模式，是新的社会公共环境的形成过程，真正需要做到的是“让居民融入城市生活”。处于城市化进程中的社区居民从身份、价值观念到工作方式、生活方式向城市市民转化这一经济社会过程中，社区以综合有效的措施进行整体联动，消除了造成社会变迁中的居民与城市、社区社区与城市社区隔阂的法律与政策壁垒，为处于城市化进程中的“准市民”学习成为真正意义上的市民创造了良好的制度环境，促使传统居民以自身居住的社区为平台脱胎换骨地走向现代文明。在这种背景下大力发展和谐社区建设，有利于城市化进程中各种矛盾问题，适应了社会现代化的需要。

二、城市社区建设存在的问题探析

社区作为城市的基本组成部分，是居民集中生活的公共领域。因此，社区建设是推进城市化进程的前提基础，社区建设的落后，必将阻碍城市化进程的推进。我国在基层的社区建设上，地方政府进行大胆探索、科学借鉴，取得了明显成效。但是，与日益加快的城市化进程相比较，社区建设中还存在着一些不容忽视的突出矛盾和问题。

体制结构建设欠专业，运行体制不健全。现阶段我国的基层社区组织管理采取居民委员会党支部和居民委员会协同管理模式，这种“两块牌子、一套班子”的设置采用的是以管理为先的“准行政机关”模式，以各街道指标任务完成情况为考察方式的被动工作模式。而除了居委会外，其他的社会机构和组织很少有发言权和自主能力，少有形成具有自身特色的社区机构。同时部分基层社区自我定位、工作目标、基本职能都很不明确，尚未制定较明确的规章制度，形成管理的不规范和服务不到位。随着城市化进程加快，社区很难处理好越来越复杂的社会事务。

政府处于主导地位，居民自主意识薄弱。当前我国大部分社区建设仍停留在政府倡导和被动建设阶段，社区居民与社区单位参与意识薄弱，社区缺乏自制主体与机制。政府主导下的社区建设成为惯性，居民自治依附性强。政府全能主义和居民对自己单位的依赖性导致社区居民对居住地缺乏归属感，无法形成社区意识。从社区管理部门看居民委员会在实际工作中承担着繁杂的协调任务，必须协调好与各机关指派工作，慢慢变成了政府派出机构的派出机构，行政性大于自主性。鉴于居民委员会的“行政机构”角色，居民参与热情不足，更倾向于被动的接受和反馈，参与目的被限定于对社区资源的获取。在这种政府主导的社区管理模式下，社区工作者很少自主的对社区事务进行规划和建设，在落实好行政性事务如人口普查、经济收入普查、居民生活水平调查等工作后，很难挤出精力和时间来对社区公共服务、文化卫生方面进行深入建设。

服务体制建设落后，资金筹集渠道单一。办公设施陈旧这是当前各地社区的普遍现象，在部分旧老社区问题更加突出，某些街道还存在活动用房采用租赁方式办公的形式。随着城市化进程不断扩展，社区内的基础设施也相对薄弱，与人民群众日益增长的物质文化需求差距不断扩大。城市社区人口急速增长、精神文化需求的提高以及人口老龄化等因素，势必会造成小区卫生服务站点短缺、健身场所设备不齐全、居民业余文化消遣活动单调、物业公司服务保障不齐全等问题。同时资金短缺也是当前社区普遍存在的问题，基层政府特别是小型政府包揽了城镇建设的一切，而各类企业、个人参与投资的很少，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。这种单一的投资体制和落后的投资方式存在着严重的狭隘性和封闭性。各种基础设施的改善、办公条件的改良、政府服务功能的伸展都需要资金支持，现阶段单一的依靠政府财政支持很难跟上社会的发展步伐。

三、城市化背景下社区管理体系建设的路径选择

（一）政府重视、合理规划

各地政府应高度重视社区管理建设工作，切实加强领导，将社区建设有关事项列入重要议事日程，实行“一把手”负责制。建立领导协调机构，形成党委、政府领导，民政部门协调，有关部门配合，社会力量支持，群众广泛参与的领导机制和工作机制。明确工作目标，层层落实责任，狠抓各项工作的落实。新型城市化进程中社区建设要进行合理规划，根据社区建设系列规章制度，对原有的乡镇、村改城镇、街道和居民区进行统筹布局，建立以1000-2000户的适宜的新型社区。社区内部的组织模式以社区党组织、社区工作站、居民委员会的”三为一体”模式，明确各机构的职责和权限，明确领导和管理秩序。社区党组织为重心，是统管社区工作的领导层。居民委员会通过召开居民大会的形式对社区工作进行决策和管理。社区工作站作为决策的落实层，属于决策事务的执行机构。新型城市社区建设要把“办事”和“执事”分离，把原来居委会的统管职责进行细分，建立起新型的“居委会议事、社工站执事”的管理模式。

（二）定位清晰、权责分明

卢曼的功能分化理论认为社会建设过程中，不论是相对较小的社会系统之间，还是政治系统、经济文化系统及公共组织这类大型的社会系统之间，都必须对权界进行明晰的划分，才能有效防范因相互间不适当介入带来的弊端，保证各系统稳定有序地运转。在日常社区建设中，经常会出现把街道办事处建成准政府，又以街道办事处代替或等同于社区的做法，实质上是混淆了社区与政府的界线，最终导致社团政权化的错误行为。“社区自治的真实含义就是最低一级政府之下—无政府。”也就是说政府终止的地方，就是社区开始的地方。值得注意的是，“政府终止”并不是指政府与社区的完全脱离，社区中必须由政府出面处理的事务，政府可以派出相应的行政办事机构、工作人员。在基层社区制度建设中政府要正确定位，从“领导”向“指导服务”转变，主动为社区居民提高优质便捷的公共服务，接受群众的监督和评价，把社区居委会和政府关系定位为：“指导与协助、服务与监督”。同时由于社会转型期的特殊背景，矛盾问题错综复杂，“政社分开”不能急于求成或者停滞不前，要通过徐循渐进、步步为营的方式来完成改革。

（三）队伍建设、提高素质

社区队伍建设要把优选人才和公益安置相结合，并建立系统长效的社区服务培训和淘汰机制。社区公共福利性较强，服务内容大多包涵残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、精神康复辅导、刑释人员辅导与矫治等，此类服务必须由专业化的组织和专业化的队伍来提供，要实现社区公共服务的专业化提供体制，必须要建立一支专业化的社区工作者队伍。社区工作者是社区工作的专职人员，是社区建设的骨干力量。采用多种方式吸引具有专业学科背景的先进人才，充实社区工作队伍，致力于将社区打造成专业性强、非行政性的新型社区。在公益性岗位中分期分批安排下岗职工从事社区工作，进一步充实和加强社区工作力量，缓解社区工作人员不足的矛盾。依托地方高等教育机构，将社区工作者纳入高校干部培训计划内，进行定期培训、经验交流活动。切实提高社区工作者的整体素质，加快社区发展步伐。引入公开招聘、择优录用等竞争机制，提高社区管理人员素质。社区工作人员也进行细分，分为“代言人”和“服务人”代言人应当本地化，服务人员应当社会化。居民自治组织的决策机构要向社区中具有政治参与水平的在职人员开放，执行机构则要向社会的全体居民开放。

（四）创新机制、民主自治

社区的组成单位是居民，社区自治就是要居民行使民主权力，参与到基层公共事务的管理监督中来。首先，应该积极探索社区参与新体制，如“直选”换届即在对社区居委会换届选举中尽可能通过宣传组织每户参与，实现民意充分表达；“开放式提名”即对社区居委会的管理者提名采取开放性，居民个人或联名、选举委员会、民间组织等都可以推荐和质疑；“竞选上岗”即在社区公布栏粘贴候选人的照片和信息，允许候选人在规定时间和固定地方进行演讲和宣传，以期能让选民得到更多信息来做出理智决定；“三会三公开”即在社区日常管理中建立听证会、评议会、协调会三会制度，实现财务、事务、居务三公开制度，让居民的参与不再流于形式，而是真正的权力落实。其次，多渠道吸引居民参与公共事务管理。居民参与活动的发生相当程度上是受到利益驱使，是建立在对社区的认同和归属上。随着传统的单位制度改革，新社区的利益联结变弱，形成新的共同利益成为激发居民参与热情的关键。在社区建设和服务中，通过多种方式进一步挖掘社区公共资源，拓展社区服务，繁荣社区文化、发展社区卫生、优化社区环境、强化社区治安，推动社区居民利益联结的形成，满足公民的归属意愿和认同感。今后坚持实践指导的方针，结合居民的切身需求不断总结经验、丰富和拓宽社区参与民主建设。

［1］[德]哈贝马斯著，曹卫东译.公共领域的结构转型[M].上海：学林出版社，1999.

［2］[英]J.C.亚历山大著，邓正来等译.国家与市民社会——种社会理论的研究路径[C].北京：中央编译出版社1999.

［3］唐忠新.中国城市社区建设概论[M].天津：天津人民出版社，2000.

［4］杜黎明.主体功能区划与建设[M].重庆：重庆大学出版社.2007.

［5］侯钧生.陈钟林.发达国家与地区社区发展经验[M].北京：机械工业出版社，2004.

［6］马庚存,郑国.城市化与新城区的社区建设[J].山东社会科学，2009，(3):122-125

［7］同保.新形势下城市社区的地位作用及发展思路研究—以延安为例[J].城市发展研究，2010，(3)：中彩页1-4.

［8］刘君德.新时期中国城市型政区改革的思路[J].中国行政管理，2003，(7)：48—54.

［9］郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务研究—以上海市为例[J].云南财经大学学报，2011，(1)：153-160

［10］雷文艳.对城市化背景下社区建设的几点思考——以南宁市社区建设为例[J].新西部，2010(16)：31-32

［11］丁润萍.社区建设：城市化的内推力[J].经济问题，2002(3)：14-16