中国消费者协会适应性发展与法律调整

彭颖

中国消费者协会适应性发展与法律调整

彭颖

我国消费者协会维护消费者权益及其自身发展受法律制约，主要表现在法律定位、法定经费来源方式和法定职能等。随着消费维权发展形势的变化，消费者协会的作用和地位要进一步突出，需要对相关法律规定要做出调整，调整重点在消费者协会的名称及组织性质、消费者组织体系和组织职能等方面。

消费者协会；适应性发展；法律调整

一、我国消费者协会法律地位现状

消费者协会法律地位是由《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）等法律法规所确定的。我国消费者协会的产生先于《消费者权益保护法》的出台。1984年12月中国消费者协会经国务院批准成立，对商品和服务进行社会监督，保护消费者合法权益。在中国消费者协会示范和推动下，各省市纷纷建立地方性的消费者协会。《消费者权益保护法》在1993年10月第八届全国人大常委会第四次会议中通过，1994年1月1日起实施。消费者组织先法律而存在，法律确认其合法性。其中蕴含的逻辑是，法律要根据现实变化进行适时调整。

关于消费者协会的性质，《消费者权益保护法》第12条和第31条分别规定：消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会团体的权利；消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。这两条规定表明，消费者协会是消费者组织中的一种组织形式，组织性质为社会团体。《中国消费者协会章程》第2条规定：“中国消费者协会是由国家法律确认、国务院批准成立的保护消费者合法权益的全国性社会团体”。关于社会团体，《社会团体登记管理条例》（1998）规定：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织；国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。因此，作为社会团体，消费者协会具有民间性、非营利性、自治性、公益性和志愿性、组织性等六个鲜明的特征。

关于消费者协会的职能，《消费者权益保护法》第32条规定消费者协会履行下列职能：（1）向消费者提供信息和咨询服务；（2）参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；（3）就有关消费者合法权益的问题，向有关行政部门反映、查询，提出建议；（4）受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调节；（5）投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以提请鉴定部门鉴定，鉴定部门应当告知鉴定结论；（6）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼；（7）对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。这七项法定职能围绕维护消费者权益而展开，确认了消费者协会在维护消费权益中的地位，即协助消费者或者借助行政部门进行维权活动。

二、消费者协会发展的法律困境

消费者协会组织成立和发展30多年来，在维护消费者权益、推动公平交易等方面做出了重要贡献，获得了政府的肯定和广大消费者的支持。近年来，消费者协会发展环境发生了重要变化，主要表现在消费维权任务复杂化、社会期望加大化、行政体制改革中边缘化等。这些变化使得消费者协会原有的发展模式难以延续，甚至组织生存的考虑也迫在眉睫。由于法律界定导致自身的不足也逐渐显现出来，这些将严重制约消费者协会进行消费维权的效率，甚至影响到其自身的生存和发展。这些问题主要表现在：

（一）法律定位与实际发展定位不符

消费者协会的社会定位是在发展中形成的，既有体制上原因，也有消费者心理预期等因素。第一，从管理体制上看，我国缺乏一个统一权威、具有公共管理职能的消费者权益维护机构。《消费者权益保护法》在国家保护消费者合法权益保护方面提及，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。从具体执法实践来看，与消费权益相关联的职能部门涉及到技术监督、医疗卫生、进出口贸易、物价、食品安全、工商等部门。各部门在各自领域进行监管，各自为政，责任分散，监管效率低下，难以实行有效地统一监管。第二，从消费者协会发起组织方式及其工作机制来看，消费者协会是由各级政府发起成立，协会工作人员和经费通常由工商部门配备和提供。国内很多省市消费者协会在编制办登记，由编制办给予一定人员编制，其在实际工作中分担了部分行政职能，具有“准事业单位”的特征。因此，消费者协会并不是一个纯粹的民间社会团体，而是带有官办性质的社会团体。第三，从消费者角度来看，在缺乏一个统一、确定的保障消费者权益官方机构，一旦消费权益受到损害，消费者协会则成为明确的指引方向，消费者期待消费者协会能保障其消费权益。

（二）法定经费来源方式不能保障组织正常运作

根据《消费者权益保护法》，消费者协会不得进行营利性活动。该法规定：消费者组织不得从事商品经营和营利性服务，不得以牟利为目的向社会推荐商品和服务。做出这样的法律规定，其目的在于保证消费者协会在维护消费者权益时的公正性。那么，消费者协会经费应该来源何处？《消费者权益保护法》没有做出明确地回答。《社会团体登记管理条例》对社会团体的收入来源构成则做了如下规定：接受捐赠、资助、开展章程规定的活动所取得的合法收入等。

从其他类型的协会实践来看，协会组织经费主要来源于会员。然而，我国消费者协会与其他协会存在较大区别：一是消费者协会的会员或服务对象具有广泛性，缺乏具体指向性。全国消费者协会面向全国消费者，各区域的消费者协会主要面向区域内消费者，与其说消费者协会面向消费者，倒不如说面向本区域内消费市场。二是消费者协会会员的利益具有不确定性和多样性，缺乏明确的通识利益。消费权益作为共同利益过度抽象化，涵盖范围过广，导致组织维护成员利益成本过高。三是消费者协会组织成立模式与其他协会不同，消费者协会基本上都是由政府牵头组织起来的，其他类型的协会则是民间自行发展组织起来的。因此，我国消费者协会通过收取会费的方式解决工作经费，在实践上缺乏可操作性。

实际上，我国消费者协会是由政府发起成立的，并非消费者自发组织而成的，经费来源中几乎没有会员缴纳的会费。全国消费者协会经费来源基本上有两种模式：一是全额财政拨款；二是财政拨款占部分，其他经费来源包括企业赞助、协会自营项目等。中国消费者协会的活动经费构成包括：国家工商总局拨款、社会赞助等。各地消费者协会的经费来源模式与各级政府财力、管理体制等相关联，并没有制度性或法律保障。

（三）法定职能不适应实际消费维权需要

我国缺乏一个统一权威、具有公共管理职能的消费者权益维护机构。《消费者权益保护法》在国家保护消费者合法权益保护方面提及：各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。从具体执法实践来看，与消费权益相关联的职能部门涉及到技术监督、医疗卫生、进出口贸易、物价、食品安全、工商等部门。各部门在各自领域进行监管，各自为政，责任分散，监管效率低下，难以实行有效地统一监管。世界上许多国家建立了专门维护消费者权益的政府机构。例如，德国的联邦食品、农业和消费者保护部、西班牙的国家消费者保护局等都是维护消费者权益的政府职能部门。

那么，消费者协会是否能弥补这个缺陷呢？根据《消费者权益保护法》可知，消费者协会七项法定职能可以概括为四类：信息咨询、社会监督、沟通协调和支持诉讼。这四类职能并不能从根本上解决问题，只是起到辅助的作用。第一，信息咨询方面，消费者协会是否具备足够的专业知识向消费者提供产品或服务消费信息；第二，社会监督方面，消费者协会是否具备足够的威信和渠道传播力能够对生产商施加影响；第三，沟通协调方面，消费者协会对消费者投诉事项的调查取证、调节是否具有法律效果；第四，支持诉讼方面，由于不具备诉讼主体资格，消费者协会只能支持消费者进行诉讼，可能由于消费者的退出，诉讼因之取消，导致消费维权失败。

三、推动我国消费者协会适应性发展的法律调整建议

（一）消费者协会的名称和组织性质

建议在法律上明确规定将“消费者协会”更名为“消费者权益委员会”，以适应当前社会发展实际情况。目前，全国部分省市消协已经进行了更名，名称为“消费者权益保护委员会”、“保护消费者权益委员会”或“消费者委员会”（可增加当地消协使用名称及考虑）。

基于目前部分消费者协会享受财政编制待遇和代行部分公共管理职能的现实，其组织性质要进行法律调整，不再界定为社会团体。因为，该特征已经超越了社会团体的内涵。建议界定为：消费者权益委员会是国家依照本法设立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的具有公共事务管理职能的组织。

进行这样的法律调整，目的在于正视我国行政架构上缺乏统一的消费者权益维护部门的缺陷，在于承认当前消费者协会所履行的职责和工作，进一步推动其管理行为合法化。

（二）消费者组织体系

建议从法律上确认发展各种消费者组织的必要性，在明确提出构建“消费者权益委员会”的同时，大力发展消费者协会等各种形式的消费者组织。

消费者组织体系的丰富性和完整性，直接关系到消费者权益维护的专业性和覆盖范围。从英国、美国、澳大利亚等国家消费者组织发展实践来看，二元化发展模式是较为成功的。二元化发展指民间的消费者自发维权组织和官方的消费维权机构同时并存发展。消费者自发维权组织由消费者自愿发动成立的，包括各种志愿消费者联盟、消费者协会、主妇协会等；官方的消费维权机构指由官方组织成立的消费者组织和维护消费者权益的政府机构等。例如，我国香港的消费者委员会、日本的国民生活中心、韩国的消费者保护院、西班牙的国家消费者保护局等，都是这类性质的组织。

鉴于我国消费维权任务的复杂性，需要建立二元化消费者权益组织体系。一方面，具有官方背景的“消费者权益委员会”，从宏观、制度层面维护消费者权益；另一方面，放松消费类社会团体登记限制，鼓励民间发动组织成立各种消费者协会，维护特定群体的共同利益。

（三）组织职能

消费者权益委员会一旦从法律上得以确认，其组织职能将发生相应地调整。变化表现在围绕消费权益提供公共服务、行使公共管理职能。具体而言，除原有的法律规定的七项职能外，还应增加三项职能：第一，消费教育，包括宣传有关法律、政策、标准，倡导科学消费行为，提高消费维权能力等；第二，公益诉讼，代表消费者对侵害消费者权益行为提供公诉；第三，参与制定有关消费者权益的法律、法规、规章、政策、国家标准和行业标准。

1.消费教育

消费教育是引导消费者科学消费，提高消费认知能力，了解消费法律政策知识和专业知识的重要途径。国外一些国家非常重视消费教育，将其列为提高国民素质的重要手段，纳入中小学课本。目前，我国在消费教育方面缺乏应有的重视，消费教育活动缺乏正式安排，需要机构来承担并提供一个可持续的面向全社会的消费教育计划。

2.公益诉讼

对于影响面较大的消费权益事件，部分权益受到损害的消费者并未选择诉讼方式，主要原因在于存在诉讼成本（时间成本和金钱成本），当然免费搭便车的心态也是造成放弃诉讼的原因之一。在消费权益事件里，消费者通常都处于弱势地位，联合起来争取权益只是偶然发生的现象。因此，公益诉讼不可缺少。协会成为诉讼主体在我国有过先例。《最高人民法院民事审判庭关于中国音乐著作权协会与音乐著作权人之间几个法律问题的复函》，以司法解释的形式确定了“音乐著作权协会”的诉讼主体地位；《中华人民共和国劳动合同法》也以法律形式赋予了工会组织在集体合同争议中的诉讼主体资格。因此，从法律上赋予消费者协会公益诉讼主体资格是必要的、可行的。

3.参与制定有关消费者权益的法律、法规、规章、政策、国家标准和行业标准

与普通消费者相比，消费者权益委员会在消费和产品及技术方面享有信息优势。目前，一些涉及消费者权益重大利益的法律规章等，在制定时并未及时征求消费者的意见，或者征求的是自行选定的“消费者”的意见，这样导致规章内容不公正。根据立法法，规章不得处分消费者的实体权利，只有法律和经过授权的行政法规有权在特定情形下（如涉及社会公众利益等）做出相应规定。因此，消费者权益委员会需要参与有关消费者权益的法律规章等制定，充分体现消费者权益。

[1]熬双红.论中国消费者组织的转型问题[J].社会科学家，2008，（6）.

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[责任编辑：杨彧]

D912.294

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1673-8616（2013）05-0081-04

2013-07-10

彭颖，广州市社会科学院政治法律研究所助理研究员（广东广州，510410）。