国外生产者责任延伸制度及其启示

曹平 尤海林

国外生产者责任延伸制度及其启示

曹平 尤海林

1990年代，德国、瑞典、日本、美国等国家相继提出生产者责任延伸制度，并在实施中不断完善，积累了较完善的经验。我国的生产者责任延伸制度的起步较晚，在制度体系构建、实施方式、可操作性以及相关配套措施等方面都有待提高。对德国、瑞典、美国、日本等国家生产者责任延伸制度的特点、体系构建、实施方式等方面的比较、分析和探讨，对我国生产者责任延伸制度的建立有一定的帮助和启发。

国外；生产者责任延伸；启示；制度体系

随着人类社会经济的不断发展，经济活动与生态环境之间的矛盾日益激化，人类生存和发展的空间不断缩小，面临着可持续发展的困境。在这种情况之下，迫切需要有新的经济发展模式来取代传统的经济增长模式。循环经济是在资源与环境约束下追求经济持续发展的一种新型的经济发展模式，是实施可持续发展的正确选择。生产责任延伸制度作为发展循环经济的一种重要的制度，是将生产者对其产品所负担的责任延伸到整个产品的生命周期，并要求消费者、政府等责任主体也承担相应的责任。换而言之，生产者责任延伸制度，在指在产品的生命周期链条上，生产者应该发挥主导作用，销售者、消费者、政府以及其他组织也应该发挥协助义务，其对产品的消费以及其他环节所产生的废弃物的回收、循环利用和最终废弃处置承担责任。

一、国外对于生产者责任延伸制度的界定

生产者责任延伸制度（Extended Producer Responsibility），又被称为生产者责任扩大制度，是循环经济中的一种新兴的制度。最早提出生产者责任延伸制度概念的是瑞典隆德大学（Lund University）环境经济学家托马斯·林赫斯特（Thomas Lindhqvist），其将生产者责任延伸制度一种环境保护战略（an environmental protection strategy），旨在降低产品的环境影响目标，它通过使生产者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处理负责来实现。①参见钱勇《OECD国家扩大生产者责任政策对市场结构与企业行为的影响》，载《产业经济研究》2004年第2期。2000年，托马斯·林赫斯特教授对先前的生产者责任延伸制度进行了进一步的修订，将其表述为：生产者责任延伸制度是一项政策原则（a policy principle），主要通过将生产者的责任延伸到产品的生命周期的各个环节当中，特别是延伸到产品消费后阶段的回收、再循环和最终处理处置，以促使产品整个生命周期过程的向有利于环境保护的方向发展。②Lindhqvist thomas.Extended Producer Responsibility in Cleaner Production.Lund University.IIIEE Dissertations 2000，154.

1996年，美国可持续发展总统会议对生产者延伸责任进行了修订，将其修订为延伸产品责任（Extended Product Responsibility）：延伸产品责任是一个使用产品生命周期分析方法来寻求机会实现污染防治和资源保护的原则，是一项新兴的实践，侧重考虑的是产品责任延伸体系中制造商、供应商、使用者以及产品处置者将共同承担产品责任以及废弃物对环境影响的责任。该责任主体视具体的情况而定，可以是原材料的生产者，也可以是最终使用者或者其他责任主体。③参见王干《论我国生产者责任延伸制度的完善》，载《现代法学》2006年第4期。

1998年，经济合作与发展组织（OECD）在《EPR框架报告》中，对生产者责任延伸制度作出解释：生产者责任延伸制度是指产品的生产商和进口商必须对其产品在整个生命周期中对环境的影响承担大部分责任，包括原材料选取和产品设计的上游影响，产品生产过程中的中游影响以及产品消费后回收处理、处置的下游影响。①OCED.Extended and Shared Producer Responsibility，Phase2，Framework Report，OECD，1998.通过对2011年《政府工作指引》的研究可以发现，OECD对生产者责任延伸制度的理论进行了修正和完善。OECD将生产者责任延伸制度重新定义为：生产者责任延伸制度是一项环境政策，生产者对于其产品所负的责任，包括物质和财产责任要扩大到产品生命周期的消费后的废弃物处置阶段。

欧盟对生产者责任延伸制度的定义为：生产者必须承担产品使用完毕的回收、再生或者废弃处理的责任。欧盟的策略是将产品的回收、再生和废弃处理的责任完全归于产品的生产者。欧盟认为生产者对产品的设计、原材料的使用上拥有控制权，因为产品的生产者应该对产品使用之后的回收、再生和废弃处置上承担责任，以迫使生产者在对产品的设计和原材料的选择上更加慎重。

二、国外生产者责任延伸制度

（一）欧盟国家的生产者责任延伸制度

1.瑞典生产者责任延伸制度

生产者责任延伸的思想发源于瑞典，瑞典的生产者责任延伸制度最早可以追溯到瑞典1975年颁布的《关于废物循环利用和管理的议案》。瑞典也是最早进行立法实践推动生产者责任延伸制度发展的国家之一。瑞典为了推动生产者责任制度的建立和发展，在鼓励企业生产环保的产品、承担产品废弃后的环境责任方面进行了不少的立法引导工作，具有代表性的法律法令有：《关于原料包装容器的法》（1991）、《关于废纸的生产责任令》（1994）和《关于轮胎的生产者责任令》（1994）、《关于汽车的生产者责任令》（1997）、《关于电子电气产品的生产者责任令》（2000）。瑞典通过制定这些针对专门产品的法令，逐步地推行生产者责任延伸制度，从而形成了一个相对完整和完善的生产者责任延伸制度的体系。

在制定了相关的法律之后，瑞典将生产者责任延伸制度付之实践。1993年修订的《废弃物收集和处置法》第四章中规定了生产者的义务：必须保证其在生产制造、进口或在销售产品或包装物及进行类似活动时产生的废弃物，应得到回收、重复使用、循环利用或者通过环境接受的废弃物管理办法加以处理。

2.德国生产者责任延伸制度

德国于1972年制定实施了《废弃物处理法》，但是这部法律存在着一些不足。从立法目的来看，仅仅是为了处理生产和消费中所产生的废物，仍然没有改变对环境问题进行末端处理的方式。②参见孙佑海《国外循环经济及立法的现状和借鉴》，http://www.zhb.gov.cn/tech/xhjj/gjjl/200511/t20051117-71792.htm，2005年11月17日。1986年德国将《废弃物处理法》修改为《废弃物限制处理法》，强调避免废弃物的产生为废弃物管理的首要目标，要求在生产过程中要采取节约资源的工艺技术和可循环的包装系统。通过《废弃物限制处理法》可以看出，德国已将生产者的责任由“怎样处理废弃物”向“怎样避免废弃物的产生”转变，生产者责任延伸制度的雏形逐渐形成。1991年，德国制定了《包装废弃物处理法》，并于2000年和2001年对其进行了两次修订，该法要求生产商和零售商对于商品的包装要尽可能减少并循环利用，减轻填埋和焚烧的压力，此时德国的生产者责任延伸制度正式确立。1992年德国通过的《废旧车辆限制条例》中也规定了汽车制造商有回收废旧车辆的义务。1994年德国颁布了《循环经济和废物处置法》，该法有几点值得学习和借鉴：首先，该法旨在促进循环经济的发展，保护自然资源，确保废弃物按照有利于环境保护的方式进行处理；其次，对废弃物的制造者、拥有者和处置者的原则和义务进行了规定；再次，对产品责任进行了详细的规定，规定开发、生产加工和经营产品者，应承担满足循环经济及目的的产品责任；最后，对监测进行了规定，规定废弃物的利用和处置要处于主管部门的监测之下。此外，该法还对公众的义务、废弃物处置人员和主管部门的咨询义务、产生废弃物的企业组织的通知义务等进行了明确而严格的规定。随后，针对各个行业的一系列法律法规也逐步制定出来，如《包装法令》、《废弃电池条例》、《废弃物处置条例》、《电子电器法》等。

德国的生产者责任延伸制度的特色体现在立法中对生产者回收处置义务进行了详细的规定且以机制保障落实并建立了生产者履行义务的集体机制。第一，德国在生产者责任延伸制度的立法中明确规定了生产者对废弃物的回收、循环利用、处置是生产者的法定义务，并对生产者履行义务的内容和方式进行了细致的规定，这其中包括产品设计、废弃物的收集、处置、循环利用、资金支付和信息公开等方面。第二，德国将经济责任作为生产者责任延伸制度有效运行的核心内容，延续到生产者责任延伸制度的生产者付费模式，目的是通过单个生产者付费义务的落实，促使他们改进产品的设计，从源头上预防和减少废弃物的产生，提高资源的循环利用率，减少对环境的影响。同时，为了确保生产者义务的履行，德国在具体的制度设置和实践操作中也给予了配合，如，建立废弃物回收站点，免费对废弃物进行收集和分类后交给生产者。第三，德国建立了废弃物处置集体机制——DSD系统。DSD（Duales Systeme Deutschland）系统，又称二元处置系统,是为了配合《包装法令》的推广而采用的一种新型废弃物处置模式，在已有废弃物处理系统之外另外设立回收利用系统股份公司(DSD公司)，负责废弃物的收集、分类、运输、处置等。DSD公司是政府设立的具有非营利性的组织，也是生产者责任组织原型。DSD公司的资金主要来源于向加盟企业颁发“绿点”（Green Dot）许可证而收取的使用费。按照包装物指令的规定，生产者应该对废弃物处置负责，并要求达到法定的回收利用标准，而加入DSD系统支付“绿点”许可使用费后，该“绿点”作为生产者己经为产品消费之后的废弃物处置支付费用的标志，在该产品进入消费后废弃阶段时，便可以交由DSD公司进行统一收集和处理，而未加入该组织的生产者，则需要自己对废弃物进行回收利用。德国DSD系统的建立及其“绿点”标志的采用，使得包装物指令设立的强制回收利用指标得以顺利完成，该体系也作为EPR制度下的新型模式在德国之后对其他废弃物处置上得以推广发展。①参见邵首婷《德国双元系统对电子废弃物回收的启示》，载《中国环保产业》2007年第12期。目前，很多采用生产者责任延伸制度的国家和地区也借鉴了德国模式，探索出生产者责任组织的多种运作模式。

（二）美国的生产者责任延伸制度

美国用产品责任延伸代替了生产者责任延伸，认为不同的产品应当适用不同的责任延伸。欧洲国家实施以预防为主的战略，而美国更加注重成本和收益的平衡，但是生产者责任延伸制度恰恰是环境政策中难较通过成本和收益率来衡量的，美国在处理废弃物的过程中更多的是采取利益相关方之间自愿协议的方式。美国倾向于利用市场的力量去推进生产者责任延伸制度的施行，而不是依靠国家的强制力。在具体的实践当中，美国国家环境保护局指导各州实施产品责任延伸政策时，主要是依靠企业的自愿和自主，而不是借助于法律的强制性。而要得到企业遵循的先决条件，是按照不同的产品分别制定不同的产品责任延伸计划，让企业在废弃物的回收和处置中获得一定的经济利益，但是如果企业不能有效落实和贯彻，则将进行强制性立法。

由于美国在政治形态、社会、意识形态等方面的历史传统和现实困境，使得美国没有一部全国性的生产者责任延伸制度的法律，甚至在各州也都没有一部综合性的生产者责任延伸制度的法律。但是美国在1976年制定，1984年修订的《资源保护和回收法》和1990年制定的《污染预防法》在一定程度上都体现着生产者责任延伸制度的要求。此外，美国联邦政府和各州政还制定了一些有利于循环经济发展的政策。1980年代中期以后，先后有过半数的州制定了促进资源再生循环利用的法规。美国加利福利亚州在1989年通过《这废弃物管理法令》，要求在2000年之前，要对50%的废弃物通过削减或者再循环利用等方式进行处置，未达到要求的城市将被处以每天1万美元的处罚，②参见《美国的循环经济立法》，http：//xmxh.smexm.gov.cn/2005-8/2005817155617.thm，2005年8月17日。这在一定程度上推动了生产者责任延伸制度的发展。

（三）日本生产者责任延伸制度

日本是亚洲最早施行生产者责任延伸制度的国家。③参见海热提《生产者责任延伸制在汽车回收中的实施手段研究》，载《汽车与配件》2006年第49期。20世纪50、60年代，日本的环境污染相当严重，引起了社会普遍的忧虑，特别是世界八大公害就有四件发生在日本，更是促进了人们的反思，这在一定程度上推进了日本生产者责任延伸制度的发展。日本的生产者责任延伸制的研究和相关立法实践推动方面居于世界的前列。日本的生产者责任延伸制度的立法主要有2000年颁布的《促进循环社会形成基本法》、2000年施行的《包装容器的分类收集和循环利用》、2001年4月修订的《固体废物管理和公共清洁法》、2001年施行的《资源有效利用促进法》和《家电再生利用法》、2002年7月颁布并于2005年施行的《报废汽车再生利用法》。①参见国家环境保护总局污染控制司《固体废物管理与法规——各国废物管理体制与实践》，化学工业出版社2004年版，第158页。日本生产者责任延伸制度有法律位阶较高的基本法——《促进循环社会形成基本法》，并辅以专门的单项法规进行规定，从而构建了一套比较完善的生产者责任延伸制度法律体系。

在生产者责任延伸制度的具体规定方面，日本规定生产者在产品使用和废弃之后，应该对产品的处理和循环利用承担一定的责任。在产品的设计和原材料的选用上，日本也有比较严格的规定，要求其提供产品的相关信息，为产品废弃之后的回收和循环利用提供便利。日本生产者责任延伸制度的主要特点：第一，生产者责任延伸制度主要倾向于消费者付费制度。日本的大多数法律都规定回收产品消费之后产生的废弃物费用可以转嫁给消费者。第二，在生产者责任延伸制度的回收系统方面，鼓励相关企业树立自己的品牌，自己对回收系统进行发展和管理。第三，注重循环利用的个体机制。日本生产者责任延伸制度更加注意生产者的个体机制，这相对于德国采取的集体机制有明显的不同，德国的生产者通常通过委托专业的处理机构（生产者责任组织）来承担回收的责任，而日本鼓励生产者自行建立回收系统和循环利用工厂来承担废弃物的回收和循环使用。

三、国外生产者责任延伸制度对我国的启示

生产者责任延伸制度是应对日益严峻的环境危机的一种新型环境政策，通过对瑞典、德国、日本、美国等发达国家生产者责任延伸制度的比较研究，可以认识到其生产者责任延伸制度的优势和不足。不同的国家因其自身的文化传统和经济等因素的不同，在生产者责任延伸制度的立法及其具体的实施上都有所不同，但是对我国生产者责任延伸制度的发展和完善均具有重要的借鉴意义。

（一）建立完善的生产者责任延伸制度体系

德国和日本均建立了相对较完善的循环经济促进法和生产者责任延伸制度体系，具体而言，德国和日本都颁布了法律位阶比较高的基本法（德国为《循环经济和废物处置法》，日本为《促进循环社会形成基本法》），并辅以各种具体的单项法加以特别规定。例如，德国是以《循环经济和废物处置法》作为基本法，同时辅以《包装法令》、《废弃电池条例》、《废弃物处置条例》、《电子电器法》等综合性法律及其他的特别立法，从而形成了比较完善的生产者责任延伸制度。日本则是以《促进循环社会形成基本法》作为基本法，并辅以两部综合性法律以及其他的特别立法，从而形成了完善的生产者责任延伸制度。虽然我国于2009年1月1日起开始施行的《中华人民共和国循环经济促进法》中对生产者责任延伸制度有了进一步的明确，但是我国的生产者责任延伸制度起步较晚，有一些制度体系，特别是配套措施等方面还有待进一步地完善。

（二）具有灵活和健全的生产者责任延伸制度实施方式

国外生产者责任延伸制度的实施方式比较灵活和健全，根据生产者责任延伸制度的实施强度和政府的参与程度，大致可以分为以下三种：第一，自愿方式。自愿方式是指生产者自愿地采取措施来减少他们的产品在整个生命周期对环境的影响，而没有受到法律或者政府的强制性规定。第二，强制性实施方式。强制性实施方式是指法律或者政府对生产者、消费者等的责任进行强制性规定。例如，政府强制企业必须对废弃产品进行回收，禁止使用不符合循环经济发展的物质和材料。第三，经济手段。政府通过税收、抵押金制度、预付废弃物处置费等经济手段来推动生产者责任延伸制度的施行。

同时，国外生产者责任延伸制度的实施方式一般都将强制性和自愿结合起来，并注重经济手段的作用。一方面，在强制立法的基础上也鼓励生产者、消费者等各法律主体自愿参与环境保护；另一方面，重视政府和社会公众在生产者责任延伸制度建立中的推动作用，通过政府绿色采购、消费转念的转变等来促进生产者责任延伸制度的发展。通过对国外先进经验的研究不难发现，国外生产者责任延伸制度的成功施行，靠单一主体是没办法做到尽善尽美的，而是要通过不同利益群体通过一个行之有效的机制共同履行。我国在推动生产者责任延伸制度的时候，要充分重视生产者、消费者、政府和其他主体的作用，要让生产者、消费者、政府和其他主体承担起其相应的责任，而不应只强调生产者的责任义务，忽视其他主体的责任。在具体实施方式上，国外生产者责任延伸制度都会充分考虑产品的特性，并制定符合产品特性的政策，不同的产品目录采取不同的实施措施。

（三）增强生产者责任延伸制度的可操作性

生产者责任延伸制度是一种针对环境危机的环境保护制度，为了摆脱其规定过于原则性的弊端，要增强其可操作性。具体而言，在立法当中，应该对产品整个生命周期各链条上的参与者的责任以及承担责任的方式进行明确规定，包括生产者、销售者、消费者等的责任，要涵盖产品的设计、生产、流通、使用、回收和循环利用等各个环节。同时，应该以法律的形式明确政府在生产者责任延伸制度中所应该履行的职责和不履行法定职责的后果。在运行机制上，要完善生产者责任延伸制度的相关配套法律和实施措施，注重生产者责任延伸制度的整体性和统一协调性，制定具体可行的激励措施，推动生产者责任延伸制度的落实。

（四）完善的回收体系

建立和完善生产者责任延伸制度的废弃物品回收体系是实施生产者责任延伸制度的一个重要内容。我国到目前为止还未建立起完善的电子垃圾管理制度和管理体系，甚至没有一家真正意义上的垃圾回收处理企业。①参见温素彬《面向可持续发展的延伸生产者责任制度》，载《经济问题》2005年第2期。由此可见，建立适合我国国情的回收体系十分迫切。在完善回收体系方面，可以从以下几个方面着手：

第一，加快废弃物回收体系的建设。对废弃物的回收体系进行科学的规划，整顿规范废弃物的回收市场，尽量实现生活垃圾的分类和处理，逐步提高废弃物无害化处理的水平。

第二，加强废弃物回收体系的法律化进程和标准化建设。通过立法明确生产者、销售者、消费者、回收企业对废弃物的回收、处理和再利用的法律义务。通过制定各个行业的清洁生产评价体系和废弃物排放以及污染控制标准，减少废弃物对环境的影响。建立健全淘汰产品和淘汰工艺制度，提高环境监管力度，加大对环境保护的执法力度，严查各种破坏环境的行为。企业在设计和生产过程中，应该把产品的再利用率作为一项重要的指标，纳入生产者的经济考核指标当中。

第三，鼓励各种回收模式的建立。第一阶段，通过财政、税收等政策引导和扶持有能力的企业自己进行废弃物的回收和处理。第二个阶段，在全行业或者相似行业推行生产者责任延伸制度，资金和科技有限的中小企业可以将废弃物的回收和处理委托给生产者联盟。第三个阶段，大力发展静脉产业。静脉产业是指，以保护环境安全为前提，以节约资源和保护环境为目的，运用先进的科学技术，将生产和消费过程中产生的废弃物转为为可以重新利用的资源和产品，最终实现各类废弃物再利用和资源化的产业。②参见国家环境保护总局《中国环境统计年报2005》，中国环境科学出版社2006年版，第15页。

第四，编制强制回收产品的目录，对于列入强制回收的产品和包装物要求生产者应该按照规定予以回收，未建立相应回收体系的，禁止在市场上流通和销售。

（五）建立环境押金制度

环境押金制度是指通过收取环境押金使得随意丢弃废弃物的行为付出丧失押金的代价，从而以经济利益驱使使用者将废弃物交回回收系统，再利用或者集中处理后消除可能的污染，把对环境的污染降到最低，达到保护环境的目的。③参见刘长兴《环境法上的押金制度探析》，载《环境资源法论丛》（第二卷），法律出版社2002年版，第23页。环境押金制度可以通过政府部门或者法律法规赋予的收取环境押金的机构和企业收取，一般的企业和组织没有权利自行收取。消费者在购买或者使用产品的时候所交付的费用当中可以包含相应的环境押金制度，当消费者通过回收废弃物产品或者把他们的残余物送到指定的回收地方后，可以要求特定的机构和组织返还环境押金。环境押金制度是以经济利益的驱使，促使使用者将废弃物交回回收系统，由生产者或者专门的处理企业对废弃物进行再循环利用或者进行无害化处理，最终达到保护环境的目的。环境押金制度是针对我国群众的环保意识不强，极少主动将废弃物送到指定的地方进行回收而提出的一种制度，该制度能提高废弃物的回收率，提高资源的使用率，最终促进生产者责任延伸制度的实施。

在具体的实施上，要对押金的数额进行合理地规定，要综合考虑该产品对环境的影响，对环境影响越大则押金的数额应该越高，反之，对环境的影响越小则收取的押金数额应该越少。环境押金的数额不能过低，如若过低，会使得消费者为图省事而放弃环境押金。当然，环境押金也不能太高，否则将影响消费者的购买力，影响人们的生活，也影响生产者责任延伸制度的实施。

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[责任编辑：杨彧]

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1673-8616（2013）05-0076-05

2013-08-20

曹平，广西社会科学界联合会秘书长、研究员、法学博士、广西壮族自治区法学会副会长、中国人民大学经济法学研究中心教授（广西南宁，530022）；尤海林，广西柳州市柳北区人民检察院检察官（广西柳州，545002）。