我国土地制度变迁与改革方向

徐超英 李连芬

新中国成立后，我国确立了土地的社会主义公有属性，明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。随着我国经济社会快速发展，各行业对土地资源的配置和流转提出了新的要求。1978年召开的党的十一届三中全会确立了改革开放发展战略，土地制度改革成为改革开放的先声并贯穿整个过程。我国土地制度改革，正是顺应经济体制改革和对外开放战略的客观需求而发展起来的。

一、我国土地制度改革的历程回顾

我国的土地制度改革是从农村开始的。1978年12月18日，安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队的18户农民，率先突破旧体制，实行包干到户，拉开了农村土地制度改革实践的序幕。随着改革实践不断深入，农业生产责任制的形式逐步向联产到劳、包产到户、包干到户转变，初步建立和形成了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任制顺应了农村生产力发展的需要，不仅充分调动了农民农业生产的积极性，为改革开放战略的顺利实施奠定了坚实的经济基础，而且坚定了全国人民进一步改革的信心，为后续土地制度改革的顺利进行奠定了良好的制度基础。

随着农村土地制度改革不断取得积极成效，城镇土地制度改革开始进行有益的尝试。1987年11月，国务院批准在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州率先进行土地使用制度改革试点工作。深圳等经济特区以土地入股或作为资金与外商合资兴办企业，为当地经济社会发展注入了新的活力。至此，国有土地作为生产要素和资本的特性逐步显现。1988年4月，《中华人民共和国宪法》删除了土地不得出租的条款，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1988年12月，第七届全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国土地管理法》进行了修正，提出国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让，并规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。1990年5月，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度”，标志着土地制度改革开始向城市全面延伸和推进。随着城镇土地制度改革的不断推进，我国改变了过去国有土地以“无偿使用、无限期使用、不准转让”为特征的单一行政手段的划拨制度，逐步建立起以出让、转让为主要形式、以市场为手段配置土地的新制度。

二、我国土地制度改革取得的成就

（一）土地公有制得到了维护和加强

我国的土地制度改革是在坚持和发展土地公有制的前提下进行的。在土地制度改革的过程中，土地利用活动均具有不同程度的公共性，并试图将全部土地利用活动置于公共领域的控制和引导之下。国家以土地所有者和管理者的双重身份，通过土地供应保证国家经济政策的有效执行，是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。我国土地制度改革的实践表明，土地公有制原则作为中国政治、经济、文化和社会建设进一步改革和发展的制度基础，已经深入渗透到社会生活的方方面面，成为不以人的主观意志为转移的客观存在。土地公有制攸关着国家结构以及政治、经济、社会发展方式等的基本制度安排。我国的土地制度改革不仅没有削弱土地公有制，反而在新的历史条件下使土地公有制以新的方式得以巩固和发展，成为中国特色社会主义的基本标志之一。

（二）促进了中国特色社会主义市场体系的完善

改革开放前，由于没有正确认识和区分土地所有权与使用权，土地无偿占用，乱占、多占土地的现象屡禁不止，造成土地资源极大浪费。随着改革开放不断深化，土地作为生产要素进入市场成为建立和完善中国特色社会主义市场体系的必然要求。无论是农村土地制度改革，还是城镇土地制度改革，最初着眼点都是设计出个体利用公有土地的相关制度安排，充分调动个体的生产积极性。1980年代末，土地制度改革的最大成果是创造性地发明了“土地承包经营权”和“国有土地使用权”的基础性制度安排，成功地构建了中国土地市场的产权制度基础。对农村而言，家庭联产承包责任制有利于消除农民在集体劳动中的消极怠工现象，使农民在自留地的生产能力远远高于生产队进行的统一经营；对城镇而言，在过去“无偿使用、无限期使用、不准转让”的土地体制下，土地的生产要素属性和资产属性都无从显现，而实行土地有偿使用制度，可以充分发挥市场配置土地资源的作用。2003年召开的党的十六届三中全会指出“加快发展土地、技术、劳动力等要素市场”，进一步明确了土地市场在完善社会主义市场经济体制中的战略地位，推动着中国土地要素市场化改革向纵深发展。

（三）土地制度改革法律法规不断健全

土地制度改革牵涉面很广，政策性极强。改革开放以来，我国的土地制度改革的法律法规不断形成和完善，为我国土地制度改革的顺利进行提供了可靠的法律保障。农村方面，1980年9月，中共中央发布《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，迅速推动了农用土地使用制度改革；1984年，中共中央1号文件明确提出“土地的承包期限15年”；1998年农民的承包期限30年不变被写入新修改的《土地管理法》中；2002年8月通过《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地使用权；“十二五”规划指出，“坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场”。城镇方面，为了改革土地管理制度，1986年6月，全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》；1988年4月，全国人大修改了《宪法》，删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定；1994年7月颁布了《城市房地产管理法》；1998年8月和2004年8月分别再次修订了《中华人民共和国土地管理法》等。

（四）土地资产的有偿使用推动城镇化进程

随着土地使用制度的深化，各地大力推进土地有偿使用，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，显化土地资产价值，为城镇化发展提供了可靠的资金保障。近年来，全国各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中所占比重也不断上升。资料显示，2001～2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%。2011年，全国土地出让成交总价款3.15万亿元，同比增加14.6%，[1]相当于同期全国地方财政总收入的60.1%。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。[2]这些土地出让金对改善城市基础设施、完善城市功能、吸纳外来进城人口等方面发挥了重要作用。同时，实行土地有偿使用，运用土地价格、地租等经济杠杆直接影响着用地者的经济利益。特别是允许土地使用权依法转让和出租这一改革措施，调剂了土地的余缺，在一定程度上缓解了城镇用地的紧张状况，减少了对城郊耕地的占用，同时产生了利用级差地租进行旧城改造等现象，适应了城镇化的发展。

三、我国土地制度改革存在的问题

（一）土地产权关系模糊的问题依然存在

土地作为最基本的生产要素，在市场经济条件下实现最优配置，其前提是产权清晰，流转通畅。然而，我国无论是农村集体土地还是城市国有土地，都在一定程度上存在产权关系模糊的问题。

首先，我国农村集体土地所有制存在所有权模糊的问题。第一，由于集体土地所有权“虚化”，集体对农户土地经营的调节和管理职能弱化，在缺乏土地所有者与使用者之间的财产利益约束的情况下，农民使用土地的短视行为难以避免。第二，我国现行的土地承包制强化了农民的生存职能和社区的社会保障职能，淡化了土地的生产要素性质，制约了农村土地使用权的商品化程度。第三，部分地区的土地承包制获得的承包收益较少，集体土地所有权价值无法在经济上得到实现，从而使集体财产不断缩小，甚至消失。

其次，城市国有土地产权代表身份模糊。长期以来，国家虽然名义上集土地所有者、土地使用者和土地管理者于一身，但我国国有土地的产权没有法定的代表。随着经济体制改革和国家行政机构的调整，尤其是1986年国家土地管理局的设立（1998年改名为国土资源部），原则上解决了国有土地的产权代表问题。然而，当前城市土地的产权关系仍然存在着模糊的问题，主要表现为：国家赋予土地管理者拥有土地产权代表的地位和作用还受到种种限制和侵蚀，并由此造成国家土地管理部门与土地使用部门之间职能不清，使土地收益大量流失。

（二）地方政府对土地的垄断权助长和滋生腐败

改革开放以来，我国绝大多数产品和生产要素已实现由计划配置向市场配置的转变，但土地配置实行城乡分治、政府垄断城市土地一级市场制度，土地成为为数不多的加大审批、上收权力、强化政府垄断的生产要素之一。

《中华人民共和国土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用。”一方面，农地必须通过政府征地，才能变更为建设用地。这种制度使政府成为变更土地使用方式的惟一决定者，成为城市土地一级市场的惟一供应商。另一方面，法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅使土地成为地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且近年来，我国城市扩张和土地占用带来的相关税费收入主要由地方政府享有，加深了地方政府对土地财政的过度依赖。虽然中央政府对地方土地实行建设用地指标控制和用地审批制度，但地方政府是政策的真正执行者，加之地方财政严重依赖土地及其相关收入，具有强烈的征地、卖地的意愿。一些地方政府因为土地问题滋生腐败，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣。

（三）城乡土地收益分配严重失衡

无论是集体土地的承包、宅基地的分配，还是国有土地的出让转让，都是土地占有和利用格局的再分配。这个再分配过程，势必产生土地收益分配的问题。

改革开放30多年来，我国一切重要基础设施建设和非乡镇企业的用地，都必须使用国有土地。随着市场经济体制改革的不断推进，我国国有土地的市场化程度不断提高，为经济发展发挥了重要作用。同时，政府作为国有土地所有权的代表，获得了数量可观的土地有偿使用收入。而国有土地的增加，主要来源于征收农村土地。一方面，改革开放以后，计划经济时期的工农业产品“剪刀差”逐步取消或缩小了，但国家依靠征地制度，仍从农村提取大量资金，用于发展工业和城市建设，仍然是农业支持工业，农村支援城市；另一方面，随着市场经济的不断发展，城市土地的价格不断得以显现，这个价格与农地价格的巨大差异，基本为城市获取，从而使农村、农民的土地财产权不能得以实现。农地价格补偿过低与城市土地价格的不断高涨，虽然使城市建设得到迅速发展，但广大农村特别是中西部落后地区的农村，由于缺乏资金而发展缓慢。

（四）农民的土地权益未得到有效保护

随着市场经济体制的不断推进，家庭联产承包责任制虽然也在不断改进，但仍然存在着明显的缺陷，难以使农民的土地权益得到有效保护。

一是农地经营规模小，农民增收困难。由于土地承包制是按人口数量、地块情况对土地进行平均分配，造成了土地的分割零散破碎。农民长期受自然经济的束缚，土地既是其生产资料，又是其生活保障，他们将土地视为生存的基础，因此，许多离土农民宁可撂荒，也不愿放弃所承包的土地，进而导致土地难以有效集中形成规模经营，土地资源配置效率低下，农民增收困难。

二是土地流转过程中的收益分配严重损害农民权益。我国土地流转多以农户自发流转和当地基层政权的行政推动为主。一方面，农户因处于信息不对称的劣势，从而不能充分把握市场行情；另一方面，许多地方在推动土地转包的过程中，以行政力量干预来压低土地流转价格，市场难以起到差别定价的作用，使土地流转价格远低于其应有价格，极大地损害了农民利益。

三是土地征收制度难以使农民利益得到有效保障。在我国的土地征收过程中，存在征地范围过广、补偿标准过低；征地主体缺乏有效的监督制约机制，征地随意性严重；征地中农民参与程度低；失地农民安置措施不完善等问题，使得农民权益得不到有效保障。据保守估计，目前我国失地农民约4～5千万，并以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。[3]然而，我国目前对土地征收后失地农民最主要的安置措施还是采取货币安置方式。由于各种原因，货币化安置方式往往只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失地又失业，再加上绝大多数农村的社会保障体系尚未真正建立起来，导致农民失地以后，就业问题、社会保障等问题显现出来，并成为我国社会稳定的巨大隐患。

四、我国土地制度改革的经验总结

（一）立足国情，坚持社会主义土地公有制

土地制度中最核心、最根本的是土地所有制，土地使用权是从所有权中派生、分离出来的，土地使用制度和土地管理制度从属于土地所有制，是为维护、发展、完善土地所有制度服务的。我国土地制度改革过程中，并没有像前苏联和东欧国家那样从根本上改变土地公有制，而是根据我国的具体国情，在坚持社会主义土地公有制基础上，重点改革不适应生产力发展和经济体制改革的土地使用制度和土地管理制度，将土地所有权和使用权分离，在国家和农民集体仍然拥有土地所有权的前提下，明确将土地的使用权交给直接使用、经营土地的单位和个人，最终建立了全民土地所有制和集体土地所有制，并使社会主义土地公有制成为我国社会主义生产资料公有制的重要组成部分。社会主义土地公有制的建立，不仅彻底消灭了土地私有制及其剥削关系，使广大人民群众成为土地的主人，极大地调动了人民群众建设社会主义的积极性，而且理顺了土地经济关系，使土地所有者的所有权在经济上也得到实现，是与我国社会主义经济制度相适应的。

（二）必须尊重群众的创造性，敢于试验，善于总结、推广经验

尊重群众的创造性，敢于试验，及时总结、推广成功的经验，是统一认识并使土地使用制度和土地管理制度改革得以迅速开展并取得成效的一条重要经验。在社会主义制度下，土地制度改革是一件新事物，没有成功的经验可以照搬，但群众是改革的主体，他们有着无限的智慧和巨大的创造力。我国的土地制度改革与广大群众尤其是广大农民群众的利益息息相关，他们具有改革的内在利益要求，最富有改革的勇气和活力。因此，只有尊重群众的创新精神，反映群众的意愿，才能激活和调动他们的积极性，使我国土地制度改革和经济社会发展形成一个创新的长效机制。

同时，我国农村土地制度改革和城镇土地制度改革最初都是从试验开始，积累经验后逐步推广。家庭联产承包责任制在安徽等地取得成功以后，我国认真总结经验，并很快在全国普遍推广，最终成为我国农村土地经营的基本制度。城镇国有土地的有偿使用和土地管理各项工作制度的改革如土地的调查、定级、估价、登记、发证和土地利用的规划、计划、土地的开发复垦等等，也都是先大胆试点，然后总结经验，逐步推广。

（三）尊重农民土地财产权利，让农民以地权分享工业化和城市化的成果

经济上保证农民的物质利益，政治上保障农民的民主权利，是农村改革在任何时候都必须遵循的一条基本原则。土地制度的改革和土地政策的制定，必须使制度内的农民受益，这样才能得到广大农民的支持，从根本上促进生产力的发展。我国农村土地制度改革的实践表明，实行家庭联产承包责任制较好地解决了农民的生产决策和物质利益问题，从而极大地调动了农民的主动性、积极性和创造性，有力地促进了农业和农村经济发展。我国的土地制度改革取得了积极的成效，农民的作用功不可没，因此，需要引导土地制度不断完善，使农民享有以地权分享工业化和城市化成果的权利。

（四）循序渐进地推进土地制度改革

我国在推进土地制度改革的进程中，面临着种种困难，而且没有现成的经验可以照搬，为了保证土地制度改革的顺利进行，必须不断摸索，循序渐进地推进。例如，改革开放之初，我国农村土地制度改革的发端非常策略地绕开了意识形态之争，不改变土地集体所有制的性质，不改变人民公社体制的基本结构，只改变土地经营制度。这种改革方式极大地降低了制度变迁成本，有力地保障了土地制度改革的顺利推进。随着我国市场经济体制的不断完善，土地制度改革需要不断推进。而土地制度改革的不断推进，需要健全的农村社会保障制度，才能逐渐弱化和部分替代土地的保障功能，减少农民转让土地使用权之后的后顾之忧，从而减轻农村土地制度向效率方向演进的成本，促进农村土地规模经营的逐步实现。因此，必须积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，建立健全包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、农村合作医疗制度等多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定，在此基础上，循序渐进地推进土地制度改革。

五、我国土地制度改革的方向

（一）建立和完善我国的土地产权体系

第一，加快建立土地交易市场。土地交易市场的建立与产权制度改革相辅相成。土地产权的界定的最大功能是为交易和流转提供法律保障，只有逐渐放开土地流转市场，产权界定的收益才能得到充分体现，资源有效利用的收益才能实现。同时，土地交易市场的建立还能激励权利的进一步界定。

第二，完善土地价格体系。一方面，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。另一方面，在城市土地分级的基础上，确定区域基准地价，建立科学的土地使用权价格评估制度，公平公正地核定不同时期的土地市场价格。

第三，积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径。面对城市化和工业化带来土地大幅升值的状况，为了让集体建设用地进入市场，并使巨量的集体建设用地处于法律保护的范围，应该尽快建立允许农民集体建设用地进入市场的法律法规，允许集体建设用地可转让、可抵押，并以多种形式进入市场，为中小企业的发展和新型工业化提供土地保障。

（二）改变土地权利二元格局，真正实现国有土地与集体土地同地、同价、同权

我国土地权利的二元格局，造成了集体土地所有权的残缺，使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益。为了避免工业化和城市化进程中农民丧失土地的集体所有权，必须加快建立城乡统一的建设用地市场，赋予集体建设用地与国有土地同等的占有、使用、收益和处置权，实现集体土地与国有土地的同地、同价、同权。

第一，对依法取得的经营性集体建设用地，允许转让、出租、抵押，纳入现行的土地市场统一管理。同时，合理分配集体建设用地开发和流转的收益，保障农民土地权益。

第二，打破目前对城市规划圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，城市规划圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。

第三，加快征地制度改革。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给失地农民土地补偿。土地补偿额的确定，既要考虑土地的现有用途，也要考虑土地的区位特点，让农民的补偿中既包含有绝对地租，也体现一定的级差地租。

（三）严格执行城乡建设用地增减挂钩政策，维护农民的土地权益

近年来，一些地方开展了城乡建设用地增减挂钩的试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用。但是，这一政策的执行也存在不少问题。农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩既要为工业化、城镇化腾空间，更要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位。

第一，严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。由于农村集体土地房屋拆迁、宅基地补偿等方面的法律法规不健全、政策不配套，城乡建设用地增减挂钩应当严格限定在试点范围内。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严格追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。

第二，尽快出台专门的农村房屋拆迁法规政策。在城乡建设用地增减挂钩的试点过程中，要保障农民全过程参与，充分尊重农民意愿。涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得违背农民意愿强拆强建，不得以挂钩的名义把农民的集体土地大量转为国有土地。各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。

第三，增加对农民宅基地权益的补偿。宅基地是农民的一项重要财产，尤其是在经济发达地区和城市郊区具有很高的价值。对于在土地整理中腾退出宅基地的农民，不能仅补偿其房屋，还应当补偿其宅基地权益。

（四）减少地方政府对土地财政的过度依赖

近年来，土地出让金成为我国地方政府的一大财源。但是，土地资源是有限的，而且土地财政也很难承受政策风险，一旦政策转向，以土地财政为基础的财政收入将不可持续。为了保证我国地方政府财政的良好运行，必须改变这种不合理的财政收入模式。

第一，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能。可参照国有企业改革的经验，成立国有土地资产管理委员会，专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，由其经营国有土地参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负担起保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。[4]

第二，出台政策法规，明确界定公共利益征地的范围。为了解决公共利益在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策法规对公共利益征地的范围加以明确界定。同时，严格限定行政划拨用地的比重，对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理打着公共利益的旗号、实际是营利性的用地。

第三，改革土地出让金的征收方式，由一次性征收改为分年度收取。目前，我国的土地出让金实行的是一次性收取的方式，不仅存在透支今后几十年政府收入来源的弊端，而且推高了土地成本，助推了房价高涨。因此，将土地出让金由一次性征收改为在土地出让期限内分年度收取，不仅可以减少地方政府一次性获得大量收入而产生的对于土地收益的依赖，而且可通过将收益分散至以后各个年度，解决代际不公平问题。