后工业时代西方发达国家公立大学自治的实质

粟 莉

（广东药学院 人文社科部，广州 510006）

历史地来看，西方发达国家公立大学自治制度经历了从中世纪、近代与现代、后工业时代等历史阶段的变迁。1980年代以来，在以美国、英国、德国、法国、日本为代表的西方发达国家，公立大学自治呈现出市场机制驱动、政府评估监督、大学高度自治三个主要特征，并成为新时期世界范围内公立大学自治的共同发展趋势。这一自治模式（制度）是1980年代以来各西方发达国家由政府发起的一场名为“政府再造”（或“新公共管理”）运动的政府行政体制改革的“副产品”，是各西方发达国家在财政危机的压力下进行公共行政改革的结果。赋予公立大学充分的自治权，确立公立大学独立法人地位，在高等教育中引入市场机制和竞争机制，是伴随着高等教育大众化进程的展开和深入，政府面对资源紧缺、资金不足，不得不对诸如高等教育这样具有伸缩性的开支进行财政紧缩的必然行为选择。由此，新的公立大学自治模式得以确立。

表面看来，公立大学进一步确立了广泛的自治权，获得了高度自治。而实际上，在公立大学与政府、市场之间的新的关系模式中，大学自治并未得到真正而实际的增强，作用于大学的力量在实力上和数量上都有所增长。后工业时代公立大学自治模式的实质体现为公立高等教育发展的市场本位，程序性自治而非实质性自治，其形成是由政府主导，是一种强制性制度变迁的结果。

一、市场本位

后工业时代，西方发达国家公立大学所获得的高度自治，是伴随着1980年代以来政府在高等教育系统中引入市场机制的进程而发生的。而市场机制一旦引入，则在大学组织的目标、结构、制度甚至理念、价值观等各方面都对大学产生了深刻而巨大的影响。以往，“知识材料，尤其是高深的知识材料，处于任何高等教育系统的目的和实质的核心”，[1]12对公平与民主的信念、学术自由、文化引领，是大学的根本价值和理念。而现在，对市场机制的崇尚，使经济、效率、效果；竞争；责任、消费者至上成为了大学的首要目标取向，这些原则凸显的都是市场价值。

“大学企业化”是公立大学自治的市场本位实质的体现之一。大学自治，是市场机制对大学作为一个独立的办学法人实体所提出的必然要求。随着高等教育逐渐由社会的边缘走向社会的轴心，高等教育的院校自治和学术自由受到了高等教育外部，尤其是国家力量的限制和干预。传统的大学，在国家主义蔓延的情况下尽力开拓着自己的自治空间。而在新的时代环境下，大学被政府推向社会与市场，成为了市场主体和竞争主体。大学如同企业一样，必须自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，具备决策和行动上的一定的独立性、自主性，以对社会和市场复杂多变的需求作出回应。近年来，在德国、法国、日本，政府一方面纷纷出台法律，重新界定公立大学的法人地位；另一方面通过制定相应政策和制度，赋予公立大学一定的自主决策权，使它们脱离与政府的直接隶属关系，以停止增加或逐步减少国家拨款，要求学校逐年增加其预算中征收学费与自己创收的比例。大学必须积极主动地“创收”，来维持组织的正常运营。

“学术资本化”是公立大学自治的市场本位实质的另一体现。在高等教育中引入市场机制的“本意是根据市场供求关系调整、配置和使用高等教育资源，并通过市场式的竞争手段，来强化市场供给方的产品或服务质量意识，以克服以公共产权为特征的非营利组织惯有的‘偷懒’和‘机会主义行为’带来的资源浪费和效率低下的弊端。”[2]146但现实的趋势是，市场不仅是作为了一种改善大学的力量而存在，而是在大学发展中的作用逐步深化，日益成为一种深刻改变着大学传统的主导性力量。1998年经合组织发表的《重整高等教育》报告指出：“把市场机制引入高等教育中，使高等教育运营至少具有如下一个显著的市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。”高等教育市场化，不仅仅是一种高等教育走向分权化、增强竞争性和引入经营方法的趋势，还可能引发一场高等教育的文化的转型与重建。“高等教育市场化就是确定顾客的需要，生产合格的产品来满足他们的需要。高等教育机构必须为各种各样的顾客和赞助者（学生、政府、雇佣者、企业、校友、捐赠者等）提供高质量的服务。在这种新文化形态中，高等教育机构与社会的关系变成了提供者和需求者（购买者）的关系。”[3]所谓的“学术资本主义”(Academic Capitalism)被界定为这样一种情况：公立大学的学者在一个竞争日益激烈的环境中从事研究工作，展现他们的学术资本，这些资本包括教育、研究、咨询技能以及其他一些学术成果的应用，这部分学者虽然名义上还是在为公共事业部门服务，但是实质上却采用市场行为来为私有部门获取利益。[4]

后工业时代，西方发达国家政府在分权、放松管制、组织自治的新管理主义主流意识形态的引导下，为解决财政危机，并同时提高高等教育质量和绩效，通过进一步确立大学自治权，将大学组织推向市场经济大潮，促使其自谋生路、自我发展。大学成为市场主体，成为知识、技术、科研成果的供应者。学术、知识具有了市场资本的性质，以获利为目的。在市场之中，大学与其用户、消费者等利益相关者处于了同等的地位。学术事业不再如传统的时代一样具有神圣的性质。经济、效率、效果；竞争；责任、消费者至上等成为大学的目标取向、核心价值和运作逻辑。从这个意义上说，大学自治的实质是市场本位。

二、程序性自治

大学自治包括“实质性自治”（Substantive Autonomy）和“程序性自治”（Procedural Autonomy）两种类型。[5]“实质性自治”是指大学拥有自己确定组织目标和拟定计划的权力，而“程序性自治”则指大学只能拥有实现目标和落实计划的权力。“显然，与传统大学自治有脉承关系的应是实质性自治。”[6]与传统的实质性自治（do what）相比，1980年代以来，大学所获得的不过是更多的决定如何去做（how to do）的权力。在新的大学自治模式中，“大学可以享受自主，但是政府有权影响并塑造它们的行为；换句话说，大学有了更多的自由——按照政府所希望的去行动的自由。”[7]这种自治权的实质是一种“程序性自治”，或可称为“过程自治”。

大学的“程序性自治”，被今天的西方发达国家政府所普遍承认。无论是在国家控制力一直松散的美国、英国，还是在原本国家对高等教育控制力较严密的德国、法国、日本，伴随着始自1980年代的高等教育市场化进程，公立大学的高度自治权得以确立。这种自治权力主要是一种程序性自治。其内容包括：在学术方式上的自治，即在内部组织、建制上的完全自治，如院、系、科的设置或撤销，新的组织形式的创立、新的组织机构的设立；在大学行政管理上的自治，如大学经费的使用和分配、教职员工的聘用和晋升标准等。

对于大学的“实质性自治”，即包括大学在总体发展目标、方针，教学与研究计划上的自我控制，政府总是希望自己的意愿，即国家在政治、经济、文化等方面的旨趣能够大量渗透进入大学这一自治领域，进而形成一定的规则、标准或者目标，从而使大学能够真正地成为社会政治经济发展的轴心机构。[8]政府所提出的各种理念、规划、指标、规范，总是通过竞争性财政拨款等形式，间接地转化为大学的各项活动的指南，从而使大学更加紧密地受制于政府。政府从未曾从高等教育领域中撤退，作为高等教育的主要资助者和管理者，政府依然稳坐于掌舵者的位置。

后工业时代高等教育市场化进程中确立的大学自治模式下，政府与大学之间关系及发生关系的方式都大大不同于中世纪、近代与现代等各历史时期。政府“在引进市场主义的理念和原则以提升效率和质量的同时，为自己保留少而精的控制性环节，实现执数点而驭全局、以少制多。”[9]“在中心与边缘地带之间存在着一种合理化并大规模地重新分配职责的问题。最终，中心通过少而精的政策杠杆保持全面的策略性控制权限。这些政策杠杆隐藏在全部的‘调查团报告’、制度目标的制定以及与‘输出质量’相关的标准的实施当中。”[10]政府通过掌控制定标准、目标的权力而牢牢掌握了高等教育控制权。

政府间接管理和控制高等教育的“策略性”手段和方式主要有：第一，政府通过立法、政策等手段规定高等教育的市场框架和特征。西方发达国家中所有的在高等教育领域引入市场主义理念和原则的改革，无不是在政府事先规划好的计划下进行的，任何不符合政府意图的高等教育市场行为都将被取缔。第二，政府通过目标管理、效率评价、效果监督、竞争性拨款，来对高等教育的运行进行宏观调控。在立法、规划、拨款、信息服务、评估监督等宏观调控职能中，政府最为突显的职能是评估监督。在这一方面，政府所采用的更为隐秘和间接的方式主要有两种：一是后验性评估（Posterior Evaluation）。与关注过程、输入的先验性评估（Priori Evaluation）不同，后验性评估关注和评估的重点从过程转变为了结果，从输入转变为了输出。政府从对投入的控制转移到对产出的监督。后验性评估是通过控制结果而非控制过程来工作的。二是与后验性评估密切联系在一起的金钱管理方式，即以绩效为基础的、产出导向的、具有激励性和竞争性的拨款方式，这二者的结合使政府实现了它所制定的高等教育预期目标，使大学不得不服从于政府所制定的这种目标。这事实上使政府能够以更少的资金投入去要求大学更好的绩效，获取更大的回报。

政府对高等教育的这种调控手段和方式，相比于过去的管理方式，其威慑力量有过之而无不及。政府通过对自身角色在高等教育领域中的调整，可以将经费、学生就业、贫困生资助等这样一些可能出现危机的事项推向大学自身；在将大学推向市场之后，尤其是在资源日益匮乏的条件下，国家和政府对于大学原来所应承担的经费等事项的义务则变得越来越不清晰起来。从这个意义上来说，政府“下放的多是责任和危机，而保留的则是控制权”。[9]同时，在政府之外，还增加了新一重力量——市场。大学在较大程度上受制于市场主体如企业、学生、毕业生雇主、各利益相关集团等对大学的要求。政府和市场，成为了在一定程度上主宰大学发展的双主体。对大学而言，发生变化的只是高等教育由政府直接控制逐渐转向由政府宏观调控、由市场直接控制。

新制度经济学依据制度变迁的主体不同，将制度变迁区分为需求诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。”[11]374后工业时代公立大学的高度自治，是政府为了减轻自身财政负担，但同时又不放弃对高等教育进行管制的手段。政府希望以此“赋予大学迅速应对市场信号做出反应的广大空间”。[3]这并非是政府对大学自治、学术自由、学术自治理念和原则的自觉认可、充分尊重的结果，也不是基于学术自由这一大学的内在要求。可见，新的大学自治模式（制度）的形成和确立，政府是主导动因，它是一种强制性制度变迁的结果。这场改革，自始至终由政府主导和实施。政府通过这一强制性制度变迁和创新，力图实现双重目标：一是经济目标，即提高高等教育领域的资源配置效率，使政府对高等教育的管理实现“经济、效率、效果”等主要目标。二是政治目标，即实现政治支持最大化。政府需要尽可能大规模地提供公共服务，其中包括更可能好地、更有效地提供高等教育这一公共服务，以增强其合法性，获得更大的政治支持。

总之，在后工业时代西方发达国家高等教育市场化改革中，大学在表面看来获得了更多的自治权，而实际上“大学在某些方面甚至变得越来越不自由”。[12]高等教育的“质量越来越受到国家的关注，其结果是大学事务受到越来越多的干预”，[13]6同时，市场力量中的企业、学生、市民、捐赠者以及各利益相关集团等都可以对高等教育产生影响。政府力量和市场力量无疑在很大程度上制约了大学的办学行为和自治状态。大学的“权力重心看来正从学校内部转到大学外部，从学术界转到公共领域，从大学历史上的特权和豁免权地位转到承担义务和责任的地位”。[14]34

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