论“夹心层”群体的住房权及立法保障

王红艳，罗 锐

（1.淮阴工学院思政部，江苏淮安223003；2.淮安市中级人民法院，江苏淮安223001）

论“夹心层”群体的住房权及立法保障

王红艳1，罗 锐2

（1.淮阴工学院思政部，江苏淮安223003；2.淮安市中级人民法院，江苏淮安223001）

市场经济以来，人们之间的收入差距表现在住房问题上尤为明显。作为中低收入家庭、新就业职工等置身于市场和政府保障之间的空白地带，其住房难题往往被忽视，这部分群体被称为“夹心层”。“居者有其屋”是一项重要的人权，住房权是其他权利的重要保障，保障“夹心层”群体的住房权是政府的重要职责。建议全国人大在宪法、经济法、社会保障法层面尽快出台保障“夹心层”群体住房权的相关法律法规。

夹心层；住房权；立法保障

一、“夹心层”群体住房权及立法保障问题的国内外研究现状

“住”是百姓生活的必要条件，在许多中国人的观念中，有自己的房子才意味着有家或有家的感觉。中国梦的三个层次——国家富强、民族复兴、人民幸福——是内在统一的，居者有其屋既是中国老百姓的梦想，也是民族复兴、国家富强的重要体现。在经历了由市场解决住房问题的制度改革以来，我国居民的住房条件得到了极大改善的同时，也伴生了经济上处于弱势的群体的住房困难。尤其是2000年至今的房价持续增长的过程中，对中国一部分老百姓而言，收入的增长无法与房价的增长相比。早在2011年初，中国政府就提出了千亿元大规模实施保障性安居工程计划，体现党和国家把弱势群体住房利益保障提到了前所未有的高度。然而，哪些人属于住房弱势群体？大家将目光更多集中于低收入群体，却往往忽视了另一个特殊的群体，这就是城市中既没资格购买经济适用房，又不符合享受廉租住房条件，既不能享受到保障性住房，又无力购买商品房的人，这一游离在保障与市场之外的无能力购房群体的代名词即是“夹心层”，如刚毕业步入职场的大学生、收入不高的工薪阶层等。重视中低收入群体的住房权，完善立法保障直接影响到和谐社会的构建。

近年来，国内外学者对住房政策和保障制度在理论上进行了探索，从微观经济学、消费经济学、公共管理学、社会学、政治学等不同学科领域的视角，对住房保障的理论依据和保障的模式、水平、方式等方面展开了研究。目前，国外对住房保障制度的研究主要集中在以下几个方面：住房保障的必要性、住房的供需特征、住房政策的选择、不同保障政策的优势与缺陷以及住房政策效率分析等。国内关于住房保障制度的研究主要集中于：对我国住房保障制度的宏观研究、对经济适用房制度的研究、对廉租房制度的研究、对住房公积金制度的研究、对住房保障受益对象的研究、关于低收入群体住房政策方面的研究等。由此可见，学术界针对我国“夹心层”群体住房权及立法保障机制的研究并不多，通过网络调查，发现我国较发达地区一些城市如深圳、杭州已将“夹心层”群体正式纳入住房保障体系。但我们不得不正视的问题是能够享受到住房保障的“夹心层”群体在全国范围内毕竟非常有限，即使在深圳和杭州等地，也是通过摇号的措施满足少数人的需求。尤其值得注意的是，对“夹心层”群体住房权保障的立法不足，如深圳市最直接的依据是《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》、《深圳市人才安居暂行办法》，其立法级别低、法律效力不高。本文针对“夹心层”群体的住房权探讨我国夹心层群体住房权立法保障机制。

二、“夹心层”群体住房权的内容及依据

（一）住房权的内容

住房权是在城市化和工业化的进程中提出的。我国的法律权利体系中，暂时没有关于“住房权”的明确规定。笔者赞成将“住房权”理解成“适当住房权”，其来源于联合国适当住房权特别报告员科萨利对获得适当住房的权利所采取的定义，即：“每一个男人、女人、青年和儿童获得和持续拥有一个能够和平和有尊严地生活的有保障的住房和社区的权利”。联合国经济、社会与文化权利委员会指出：住房权是一种安全、和平和尊严生活的权利，而不能仅仅将其等同为有一个可以遮掩头部的住宅，或者将住宅简单地视为一种商品。［1］《经济、社会、文化权利国际公约》第11条第一款明确规定：“本公约缔约国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”此外，联合国1969年通过的《社会进步与发展宣言》及1976年通过的《关于人类安居的温哥华宣言》承认每个人所享有的适当住房的权利。经济、社会和文化权利委员会1991年通过的关于适当住房权的第4号一般性意见对《经济、社会、文化权利国际公约》第11条第一款的内容作出了更具体的解释，将适当住房权内容概括为七个方面：（1）使用权的法律保障；（2）提供服务、材料、设备和基础设施；（3）价格的可承受性；（4）适合居住；（5）弱势群体的可获得性；（6）便利的居住地点；（7）文化适宜性。［2］

（二）“夹心层”群体住房权的依据

1.“居者有其屋”是重要的一项人权。人权（基本人权或自然权利）是指“人，因其为人而应享有的权利”。它主要的含义：每个人都应该受到合乎人权的对待。人权的这种普适性和道义性，是它的两种基本特征。人权被认为按照人的基本属性，人必然享有某些权利，否则人将不成其为人。所以人权被认为具有固有性、不受侵犯性和普遍性。是否合乎保障人权的要求已成为评判一个集体（无论是政治上的还是经济上的）优劣的重要标准。人权的本质特征和要求是自由和平等。平等权既包括人身上的平等权，又包括财产上的平等权，更包括弱势群体获得救助的权利。在当今的国际社会，维护和保障人权是一项基本道义原则。人权的内容具有较强的开放性，其内容随着时代的变迁和人们观念的变化会有较大的变动。［3］获得适当住房的权利，已成为一项基本的人权。安居是人的最基本的生理需要之一，它关系到人们能否有尊严地生活。获得适当住房的权利被各种国际人权文书规定为一项基本人权，它派生于适当生活水准的权利。《世界人权宣言》第25条第一款明确宣布：“人人有权享受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务，在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老、或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”

2.住房权是其他权利的重要保障。住房是保障人类尊严的不可分割的一部分，适当的住房也不是家徒四壁，或者仅仅有一个房顶和四面墙形成的一个间隔。住房权利有着深层次的心理上的需求，比如要找到一个私人空间，要保护一定的隐私等等。在物质上，房屋也应该给人们提供一个遮风避雨的场所，使得免遭严酷天气的伤害。从社会意义上来说，房屋也提供了进行社会交往的空间，很多的社会活动和社会关系都是在房屋内开展的。在现代社会，房屋还扮演着非常重要的经济功能，开展许多商业活动，等等。没有适当的住房，体面的有尊严的生活难以实现，健康受到威胁，工作难以保障和维持，教育受到阻碍，易受到暴力侵犯，更谈不上隐私权等其他权利，往往导致社会关系出现紧张的情况。因此，获得适当的住房直接影响到其他权利。根据联合国一些机构的分析，许多权利的享有都离不开适当住房权的实现。这些权利包括：人格尊严的权利，不受歧视的权利，适当生活水准的权利，自由选择居所的权利，言论自由和结社自由的权利，人身安全的权利，个人隐私、家庭、住宅和通讯不受任意侵扰的权利，等等。同时，享有适当、安全和有保障的住房对于人们能够享有一些其他权利具有重要影响，如环境卫生权、获得高标准的精神和身体健康的权利。

3.保障“夹心层”群体的住房权是政府的重要职责。中国由计划经济时代的住房分配制度向市场经济体制转型的过程中，逐渐实现了由市场来解决住房问题。但如何在提高住房供给量的同时，使得所有人，特别是中低收入家庭能够享有适当的住房，是中国政府面临的一个新问题。坚持经济、社会协调发展，着力保障改善民生和促进社会公平正义，保障和改善民生，让经济发展的成果惠及全体人民，是经济社会发展的根本目的。让人民生活有基本保障，无后顾之忧，是现代政府的重要职责。住房问题既是经济问题，更是影响社会稳定的重要民生问题，稳定房价和提供住房保障是各级政府的责任。政府在住房权上有如下的义务：（1）政府应该采取一切可能的措施使得居民能买得起比较像样的房子；（2）政府应该制定一系列的政策或者通过立法来确认居民有住房的权利；（3）政府应该保护、改进房屋质量以及其相邻房屋，而不是来破坏它。［4］中国政府在房地产市场中担任着双重角色。一方面，政府以土地直接供应者的身份进入市场。我国实行土地所有权与土地使用权两权分离的运作模式。国家是国有土地的所有人，所以政府可以根据土地资源稀缺性和独占性的特点，利用其配置土地资源的垄断性，影响房地产市场的供应情况。另一方面，政府财政收入中有相当部分来自于房地产业。［5］所以，本着取之于民，用之于民的原则，政府有责任通过完善土地、财税、金融政策，加快建立促进房地产市场健康发展的长效机制，抑制投机性需求，引导市场增加普通商品房的供给，加快保障性住房建设，发展公共租赁住房，促进形成合理的住房供给结构，满足人民多层次的住房需求。

三、“夹心层”群体住房权的立法保障

《韩非子·五蠹》中描述：“上古之世，人民少而禽兽众，人民不胜禽兽虫蛇，有圣人作，构木为巢，以避群害。”经过长期的发展，住宅的功能早已不被局限于遮风挡雨，防备来自自然和社会的危险。尤其是近年来，随着国际国内社会对住房权的普遍重视，国内人民（尤其是中低收入群体）强烈呼吁实现对住房权的立法保障。笔者认为，我国应从宪法、经济法、社会保障法三个法律部门建立对“夹心层”群体住房权的法律保障。

1.宪法

住宅所体现出的自主、安全、秩序等价值使人们极端的重视对住宅的保护，并将其作为一种基本的人权体现在宪法之中。时至今日，时代的发展和人权理念的更新不断地将新的内涵注入住房权权利体系。宪政视域下，将住房权纳入到人权的范畴，能够折射出一个国家的社会进步。国家保障“夹心层”群体住房权，能够体现政府对不同群体的同等尊重与保护，体现了社会的公平和正义。《中华人民共和国宪法》（1982年）第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查和非法侵入公民的住宅。”可以说，这是中国公法立法层面关于住宅、住房权方面的最高也是最基本的规定。虽然目前我国宪法对公民住房权的最直接的字面规定，还没有直接写进宪法，但笔者认为，我国宪法第二章关于公民的基本权利和义务第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”住房权是人权的一部分，是宪法对中国公民法律地位平等的体现，因此，对于“夹心层”群体，在住房问题上，应得到平等的对待。因此，笔者强烈呼吁从宪法层面，明确规定对住房权有困难的社会各个群体加以保障，这既必要，也可行。

2.经济法

经济法是国家从整体经济发展的角度，对具有社会公共性的经济活动进行干预，管理和调控的法律规范的总称。［5］在西方国家，经济法产生于国家对“市场失灵”的纠偏，就是政府对传统自由市场经济竞争规则和秩序的重塑。在社会主义国家，经济法产生于国家对传统计划经济下“行政失灵”的纠偏，就是将市场协调之手和国家协调之手协同并用，克服市场调节的盲目性和局限性。有别于传统私法视法律上的人为同质、无差别主体的法理念，经济法一直关注弱势群体的利益，它以社会利益为本位，追求实质公平和正义，在市场经济中，为社会成员尤其是中低收入群体提供基本的住房保障是国家或政府应尽的责任。我国城镇中中低收入群体无力从市场购买住房，很多人又享受不到国家提供的住房保障，形成所谓的“夹心层”，这显然违背经济法所追求的实质公平和正义之理念。经济法立法上对夹心层群体住房权的调整主要应在完善配套的财政、税收和金融政策等方面，严把住房保障对象关，设定住房保障标准，健全廉租房制度，规范经济适用住房制度，完善住房公积金制度，完善住房融资制度，借助“国家之手”针对“无形之手”失灵采取补救措施。总之，经济立法层面上，应建立“夹心层”群体住房权保障法律法规，在房地产专门法，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》中增加保障包括“夹心层”在内的中低收入群体居住权的法律条文。在其他经济法律法规层面，政府应加强宏观调控，保证住房市场的稳定，调控房价，防止房地产业出现过高利润，在住房市场上给予“夹心层”群体相应的金融支持。

3.社会保障法

综观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先。但从我国当前的立法现状看，至今还没有一部统一的社会保障法，这与中国社会保障事业发展的客观需要很不适应。因此，一些社会保障的具体内容，如住房保障制度内容就无法通过统一立法加以确定，这在一定程度上影响了含住房保障在内的各项工作的实施效果。笔者认为，即使出台一部完整的社会保障法还需假以时日，但目前至少应尽快出台《住房保障法》。2012年5月，媒体报道社会呼声很高的《住房保障法》将降格为《基本住房保障条例》的消息引起广泛关注。社会关注的焦点主要有两方面：一是住房保障降格立法本身的利弊问题；二是住房保障立法的核心内容。对于住房保障的立法工作，由“法”降格为“条例”，大众持失望和不理解的态度，导致这一《基本住房保障条例》未能出台。众所周知，虽然“法”和“条例”都属于广义的法律范畴，但由于制定主体的不同，其法律效率、地位是有明显差别的。显然《住房保障法》的效力和地位要高于《基本住房保障条例》。客观地讲，没有建立《住宅法》、《住房社会保障法》这些涉及民生最广的法律以前，中国的法律体系就是不完整的。笔者认为，全国人大应该尽快出台《住房保障法》，以“法”而非“条例”的形式出台，可以先搞基本条文，在试行中再逐步修正完善。

四、小结

近几年来，随着住房价格的攀升，城市住房问题愈演愈烈。住房价格超越了城市中低收入群体的住房支付能力，于是便形成了大批中低收入群体无房住或住房难的问题，成为城市发展的新障碍，直接影响着社会的安定。城市中既买不起经济适用房，又不符合享受廉租住房条件的家庭越来越多，既不能享受到保障性住房，又无力购买商品房的群体越来越大。我国现行住房保障体系中对低收入群体关注的多，“夹心层”群体相应的保障供应少，这一群体属于被目前住房保障体系忽略的一个阶层。在高房价、通货膨胀的大背景下，中等及中低收入家庭、新就业职工等“夹心层”群体置身于市场和政府保障之间的空白地带，其住房难题已日益显现。

民生无小事，在新形势下，重视夹心层群体的住房权，将其上升到立法层面加以保障，保障“夹心层”群体的住房权，无疑是体现社会公平，促进社会和谐的重要举措。宪法是公民权利的保障书，宪法中公民住房保障权的保障是国家应尽的义务。经济法是经济社会协调稳定发展的重要保障，是我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，通过各种经济杠杆，间接地引导、约束市场经济组织的经济活动，经济法对住房权的保障关系到社会的公平正义与长治久安。社会保障法方面将“夹心层”群体纳入住房保障的范围内，制定科学的保障性住房政策等。需要强调的一点是，将夹心层群体住房权纳入到法治领域，不仅是立法领域，尤其重要的是，在司法实践中应该尝试确认住房权的可诉性，实现对住房权的司法救济。

［1］孙宪忠，常鹏翱.论住宅权的制度保障［J］.南京大学法律评论，2001（2）.

［2］罗尔尼克.适足住房权［EB／OL］.［2013-05-19］.http：／／baike.baidu.com／view／6051166.htm.

［3］韩大元.宪法学［M］.北京：教育出版社，2006：135.

［4］自由军.什么是住房权？［EB／OL］.（2007-07-01）.http：／／club.kdnet.net／dispbbs.asp？id＝1719226＆boardid＝1.

［5］李昌麒.经济法学［M］.北京：法律出版社，2007：573.

［6］吴鹏飞.经济法学［M］.北京：知识产权出版社，2008：15.

［责任编辑：才璎珠］

（英文摘要略）

On the Housing Rights of the“Sandw ich Class”and Its Legislative Protection

WANG Hong-yan1，LUO Rui2
（1.Ideological Department of Huaiyin Institute of Technology，Huai’an，Jiangsu 223003，China；2.Huai’an City Intermediate People＇s Court，Huai’an，Jiangsu 223001，China）

book=72,ebook=77

王红艳（1979-），女，黑龙江富锦人，淮阴工学院思政部讲师，从事法学基本理论研究。

基金课题：淮阴工学院2011年校青年基金项目“‘夹心层’群体住房保障机制研究”。

D902

A

2095-0063（2013）05-0072-04

2013-06-15