我国政府对非政府组织监管的现状、问题与对策

李荣华

（赣南师范学院继续教育学院，江西赣州341000）

我国政府对非政府组织监管的现状、问题与对策

李荣华

（赣南师范学院继续教育学院，江西赣州341000）

目前我国政府对非政府组织的监管存在理念落后、法律体系不完善、体制不合理等问题。实现政府对非政府组织的有效监管需要树立有效监管的理念，健全监管法律体系，改革监管体制，转变监管职能。

政府；非政府组织；监管

一、我国政府对非政府组织监管的现状

1.20世纪80年代后，我国政府对非政府组织的监管开始步入正规化和法制化，法规体系逐步建立，政府对非政府组织监管的规定分散在相关的法律、法规和规章中。全国人大于1986年颁布了《民法通则》，规定了社会团体法人是四类法人之一，这为非政府组织的政府监管提供了法律依据。全国人大常委会于1999年出台了《公益事业捐赠法》。国务院相继发布了《外国商会管理暂行规定》（1989年）、《社会团体登记管理条例》（1989年发布，1998年修订）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《基金会管理条例》（2004年）。民政部、国家税务总局先后出台了《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》等部门规章。

2.我国政府对非政府组织监管的内容。根据我国相关的法律规定，我国政府对非政府组织监管的内容主要有以下几个方面：（1）登记注册的监管。登记注册监管是各国政府从源头对非政府组织监管的一种方式。根据相关规定，我国非政府组织注册成立时必须具备相关条件，如达到规定的会员数量、有规范的名称、有相应的组织机构、有固定的场所、有专职工作人员、有合法的资产和经费来源、有独立承担民事责任的能力等。由此可见，我国政府对非政府组织的监管采取的是“预防制”。（2）财务监管。我国政府对非政府组织的财务监管涉及会计法、审计法、捐赠法等相关法规，主要体现在三个方面。一是对非营利性的约束，非政府组织不得从事营利性经营活动。二是对受赠财产支出的比例约束，非政府组织每年用于资助社会公益事业的资金须达到国家规定的比例。三是财务公开，非政府组织必须执行国家规定的财务管理制度，应将财务账目向社会公众公开，并接受社会和政府的监管。（3）税收监管。根据相关税收法规，政府有权通过对非政府组织的税收调节来规范其活动。（4）日常监管。政府主管部门对非政府组织的业务范围、经费支出等进行审批、对法规执行情况、业务开展情况、财务管理情况等进行检查，主要采取年检制。

3.我国政府对非政府组织监管的体制。根据现行法律规定，我国政府对非政府组织的监管体制可概括为“归口登记、双重负责、分级管理”。“归口登记”是指国务院民政部及县级以上各级民政部门是非政府组织的登记管理机关。非政府组织的设立必须到各级民政部门统一登记，未经登记的属于非法组织。非政府组织经过登记注册后，就具备了法人地位和民事主体资格，依法享有民事权利，承担民事义务。“双重负责”是指我国非政府组织除了要接受登记管理机关的管理之外，还必须接受业务主管单位的管理。登记管理机关和业务主管单位根据相关规定，分别行使审批、登记、指导、监督等管理职能，共同实施对非政府组织的监督管理。“分级管理”是指根据非政府组织活动区域范围的大小，划分其登记管理机关。《社会团体登记管理条例》的规定：“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理，由相应的部门作为业务主管单位。”

二、我国政府对非政府组织监管存在的问题

1.监管理念落后。由于我国政府受过去“全能型”政府观念的影响，对非政府组织的地位与作用的认识不到位，了解不全面，还存在一些偏差，政府与非政府组织还没有建立良好的合作伙伴关系。一方面，意识到非政府组织是弥补政府失灵和市场失灵的重要主体，希望其能弥补政府社会服务的不足，缓解社会矛盾，促进和谐社会的构建；另一方面又对非政府组织缺乏足够的信任，担心其在发展壮大过程中失去控制，影响到政府的权威。这种矛盾心态导致我国政府在非政府组织监管方面，往往走向两个极端：一是监管过严，对非政府组织干预过多，影响非政府组织的健康发展；二是监管过松，忽视对过程的监管，容易引起非政府组织的放任自流。总的来说，目前我国政府对非政府组织的监管缺乏依法监管、有限监管等有效监管理念的指导，还没有真正认识到监管的目的是为非政府组织创造良好的运行和发展环境。

2.监管的法律体系不完善。由于我国对非政府组织监管的法律体系建设的时间不长，虽然出台了一系列法律法规，取得了一定的成就，但总的来说，法律体系还很不完善，法制化程度较低。一是立法工作落后于实际需要，监管法律还存在缺失或不完善。随着改革的深入和社会的发展，现行的法律法规已难以解决新情况新问题，阻碍了非政府组织的健康发展。二是立法层次较低。涉及政府对非政府组织监管的仅有国务院颁布的行政法规、各部委的部门规章及地方性法规，还没有上升到国家层面，权威性不足，约束力不强。三是立法质量不高。现有的法律法规缺乏规范性、系统性，有的地方性法规杂乱无章，有的法律缺乏相应的配套法规，执行困难，加上对非政府组织监管的内容、方式、手段等都规定得不够明确，从而使政府对非政府组织的监管无章可循，缺乏可操作性，这些都直接影响到政府监管的效果。

3.监管体制不合理。我国政府对非政府组织进行监管实行的是业务主管单位和登记管理部门各负其责的双重管理体制，宏观登记管理和微观业务管理双管齐下，共同规范、监管非政府组织的行为。但随着社会的快速转型和非政府组织的迅速发展，这种体制的局限性日益显现。首先，由于双重管理体制对非政府组织的成立设置了较高的门槛，众多的非政府组织达不到注册标准，不得不转向工商企业部门登记或不登记，从而游离于政府监管之外。其次，“非政府组织一旦获准登记便万事大吉，政府既缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限，”使非政府组织大多处于放任自流状态。再次，业务主管单位和登记管理部门虽然各有分工，但实际运行过程中，常因民政部门与业务主管单位之间缺乏有效的沟通而相互推诿，加上人员有限、经费紧张等问题，使正常的监管职能难以发挥，从而导致监管乏力，很大程度上影响到对非政府组织监管的有效性。可见，这种重“入口”、轻“过程”的双重管理体制面临诸多问题，亟待解决。

4.监管职能转变不到位，监管模式陈旧。由于政府监管职能转变还不到位，政府对非政府组织的监管存在越位、缺位等现象，管了许多不该管也管不好的事，该管的反而没管住管好。一方面，政府部门为了自身利益直接插手及干预非政府组织的人事、业务等内部事务和管理活动，不适当的控制直接影响了非政府组织的独立性，干扰了非政府组织管理的规范化及运作的有序性，阻碍了非政府组织的成长和发展。另一方面，政府部门重管理、轻服务，“不能提供及时、有效的指导和服务，使一些社会组织孤立无援，导致社会组织运营的低效率”［1］。监管模式陈旧也是监管无效的一个重要原因。当前政府部门对于非政府组织的监管仍停留在准入许可、年检等主要依靠行政手段的层面，监管模式落后，既没有建立起科学的评估制度，也没有充分发挥司法、检察、审计、税收、财政等部门协同监管的作用。

三、我国政府对非政府组织监管的对策

1.树立有效监管的理念。理念是行动的先导，政府所持的监管理念会影响到监管行为和监管效果。当前我国政府对非政府的监管中存在的监管过严、监管过松等看似自相矛盾的问题，本质上都是由于缺乏正确的监管理念的指导所引起的。因此，树立正确的监管理念是完善政府对非政府组织监管的必要前提。要提高我国政府对非政府组织的监管效果，首先要转变过去计划经济时代所形成的“全能型”政府的观念，树立有效的监管理念。“即在监管过程中，要树立起依法监管、有效监管、经济监管和透明监管等先进的监管理念，并将这些监管理念付诸实际的监管行动之中。”［2］政府只有树立合理有效的监管理念，并用其指导监管实践，才能真正实现对非政府组织的有效监管。

2.建立健全监管法律体系。要解决我国政府对非政府组织监管法律体系存在的问题，需要从提高政府监管水平、促进非政府组织可持续发展的角度出发，并结合我国的具体国情，“构建起一个适合社会组织发展的法律法规框架体系”［3］。一是要制定一部统一的《非政府组织法》，提高政府对非政府组织监管的法律权威性。对政府的监管职责、监管权限、范围及对非政府组织的登记监管、行政指导、奖惩等方面作出明确的规定，用以指导各项专门的行政法规。二是完善有关的单行法、实体法以及相关法律规定，以解决我国政府监管所存在的“一法统揽”问题。通过加强程序规范和实体规范，采取分类管理的办法，对不同类型的非政府组织制定不同的监管标准，以增强非政府组织监管法规的针对性和可操作性，提高监管效率。另外，还要完善非政府组织的立法内容，并要做好各项法律法规的衔接及法律规范的配套工作。

3.变革监管体制。现行的双重管理体制存在不少弊端，已不适应社会发展的要求，严重影响政府监管的有效性。因此，要建立科学合理的监管体制，就要对双重管理体制进行改革。一方面，可建立一个独立的主管部门，由双重管理向统一综合管理转变。可借鉴深圳建立行业协会服务署的经验，将原来分散在各个不同业务主管单位的管理职能整合到行业协会服务署中来，行业协会服务署统一行使对非政府组织的登记和日常监管，这样就能避免由于双重管理造成监管过程的不衔接及双方相互推卸责任的弊端。另一方面，改革严格的审批制，实行申请备案制度。政府应放松对非政府组织的登记控制，非政府组织只要能够清楚说明其目的、活动宗旨、资金来源等基本问题，就可以直接向非政府组织管理部门提出申请，经管理部门备案注册后成立，无须再找业务主管单位。政府部门放松对非政府组织“入口”的控制，有利于将更多的精力放在过程监管和日常监管上，通过规范非政府组织的行为，引导其健康成长。

4.推进监管职能转变，创新监管模式。政府要转变监管职能，准确定位自己的角色、合理界定自己的职责，不该管的坚决不管，该管的一定要管好，解决好政府监管的“越位”、“错位”和“缺位”等问题。要加快推进政社分开、政事分开改革，放松对非政府组织的控制，还非政府组织以独立的法人资格和充分的经营管理自主权，为非政府组织的发展创造一个良好的发展环境。通过建立有效的社会监督机制、培养发展行业自律等措施，形成有效引导非政府组织健康发展的监管环境。创新政府监管模式，一是要充分发挥财政、税收、审计、检察、司法等部门的力量，形成多部门依法监管的强大合力，二是政府的监管要由直接管理向间接管理转变，即“政府主要以经济手段、财政税务手段以及法律手段为主，行政手段为辅的监管模式，通过经济和法律杠杆进行监管”［4］。三是要建立和完善各类非政府组织的绩效管理和激励机制，通过绩效评估，将绩效考评结果与非政府组织的奖惩相结合。

5.增强服务意识，寓监管于服务之中。政府在监管过程中要按照构建“服务型”政府的要求，坚持监管与服务并重的原则，寓监管于服务之中，引导非政府组织的健康发展。针对当前我国非政府组织存在的数量较少、发展能力不强等问题，尤其要淡化控制，强化指导，为非政府组织做好服务工作，将培育发展作为监管的重要内容。一是完善扶持政策体系。财政资助、税收优惠既是鼓励非政府组织发展的重要措施，也是政府监管非政府组织的一个重要手段，所以要进一步加大财政资助的力度，完善相关税收优惠政策，适当扩大税收优惠的种类和范围，在促进非政府组织的发展中加强政府监管。二是完善政府购买服务机制。非政府组织通过政府购买公共服务的方式得到发展，同时政府也通过“项目管理、评估兑现”的方式实现对非政府组织的监管。三是推动政府与非政府组织建立合作伙伴关系，使二者在良性互动中相互制约，互利共赢。

［1］赵秋成，王飞，张鹏程.绩效管理视阈下的社会组织监管研究［J］.东北财经大学学报，2012（1）：42.

［2］周达人.我国非营利组织政府监管的问题及对策研究［J］.现代商业，2012（4）：186.

［3］杨柯.社会组织监管体制存在的问题及改革对策探析［J］.云南行政学院学报，2011（11）：31.

［4］齐晓钰.论政府对非营利组织有效监管的对策［J］.柳州师专学报，2006（3）：69.

［责任编辑：李 伟］

book=46,ebook=51

李荣华（1975-），男，江西宁都人，赣南师范学院继续教育学院讲师，从事公共管理研究。

2011年赣南师范学院校级科研项目（11kyw29）。

D916.2

A

2095-0063（2013）05-0046-03

2013-05-20