河南省推进新型城镇化发展的制约因素分析

杨 光

(郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015)

新型城镇化是与传统城镇化相对而言，其“新”主要体现在由过去以政府为主导，片面注重追求城市规模扩大、人口数量增长及空间扩张，转变为以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源和环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。河南省在发展新型城镇化过程中，虽然速度较快，但无论与全国平均水平相比，还是与中部六省相比，城镇化水平仍然偏低。在发展大城市与建设小城镇的思路上还有所偏颇，推进城镇化的健康持续发展过程中还存在体制机制矛盾。新型城镇化要在中原经济区建设中充分发挥引领和主导作用才能使新型农业现代化的基础作用得到更有效保障。因此，深入分析制约河南省发展新型城镇化的制约因素，具有十分重要的现实意义。

一、人口众多，人力资源素质较低

人口状况对新型城镇化发展的影响至关重要，新型城镇化关键指标之一就是实现人口的城镇化，城镇化意味着农村人口的绝对减少，城镇人口的集聚程度是衡量城镇化水平的重要尺度，随着城镇容量的不断扩充，城乡统筹制度的不断更新，必然使大量的农村人口向城镇集聚。但是，河南省存在着人口压力较大、人地矛盾突出等问题，由于农村劳动力的大量过剩，农村人口转移规模往往大于城市的吸纳能力。2011年，河南省人口总数为1.0489亿人，其中城镇人口4255万人，农村人口6234万人，59%的人口都生活在农村，即使在城镇人口中，还有相当一部分是农业户籍人口，如此庞大的农村人口数量对发展新型城镇化是一个很大的制约。同时，河南省劳动力文化素质偏低。受过初中教育的人口数量最多，所占比重最大，占49.4%，其次是小学教育程度的人口占25.4%，而大专及以上文化程度的人口所占比很小，仅为4.7%。根据国家统计局2008年的抽样调查显示，河南省15岁以上人口中文盲占比为7.4%，分别高于广东、湖南省3.4个和1.5个百分点，高中以上文化程度的人口仅占18.2%，低于全国平均水平2.2个百分点，分别低于广东、山东、湖南、湖北省5.8个、1.6个、3.4个和5.9个百分点。2008年河南省每万名人口中拥有的专业技术人才数为134人，比全国平均水平少40人，不仅低于山东、江苏和浙江等省，也低于中部和周边的湖南、湖北、江西和河北等省。

二、建设资金缺口较大

新型城镇化过程中，需要投入巨额公共资金和建设资金，而且要保证持续性投入，这就给新型城镇化资金供给带来很大的挑战。资金的约束主要体现在两个方面，一是资金总量的约束，对于资金总量，虽然近年来河南省经济保持了较好的发展态势，积累不断增加，但各方面事业的发展都需要资金的支持，新型城镇化作为河南省事业的一部分，其资金来源必然会受到资金总量的制约。作为全国第一人口大省，且生产力水平较低的欠发达省份，人均GDP只有20477元，仅相当于全国平均水平的81.3%，地方财政一般预算收入1126亿元，人均财政收入1133元，全国倒数第一。据有关方面研究，近年来每增加一个城镇人口，至少需要10万元的城镇固定资产投资，包括城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等。照此计算，到2020年，河南省要实现50%的城镇化目标，至少需要1.3万亿的城市建设投资。如果再加上社会保障、义务教育和医疗等方面的投入，所需财力更是惊人。二是资金结构的约束。新型城镇化资金结构主要由公共资金与建设资金组成，新型城镇化最大的资金约束来自于公用事业的建设资金，既涵盖城市的供水、供气、供热、供电和公共交通等，还包括其他公共服务资金，财政主体与市场主体都不能轻易的提供和满足，因此河南省新型城镇化发展进程严重受到资金结构的制约。

三、自然资源稀缺

城镇化是各种要素资源不断积聚和再配置的过程，城镇的形成和发展对自然资源及生产要素有着很强的依赖性，城市发展的规模、数量以及速度要受到资源条件的约束。与传统的城镇化粗放使用各种资源模式相比，新型城镇化虽然更讲求资源的集约使用，但河南省面临的却是资源稀缺的现实。

1.矿产资源后备不足。河南省人均矿产资源占有量仅为全国平均水平的1/4，由于长期以来的过度开发，后备资源紧缺。铁矿石基本依赖从国外进口和从其他省购进，全省石油储量的2/3已经消耗，天然气则消耗了一半以上，铝土矿也只能满足14年的开发需求。

2.土地资源紧张。河南省人均耕地面积只相当全国平均水平的87.7%。耕地每公顷平均占有量4620立方米，相当全国每公顷平均水平的1/5，居全国第22位。农业生产用地和工业化、城镇化用地的矛盾十分突出，用地控制将越来越严，势必会使城镇化始终处于严格的土地约束环境中。

3.水资源短缺。河南省地表水资源人均占有量为366立方米，人均水资源占有量约相当于全国平均水平的1/5，是水资源比较贫乏的省区之一，远远低于国际公认的1700立方米人均水资源紧张警戒线。全省绝大部分城市都属于缺水或严重缺水城市。据测算，一个城市人口的平均用水量是农村人口的3倍以上，伴随着城市化进程的加快，也必然导致全省城市用水量的激增，再加上工业用水量的不断增加，使水资源供需矛盾日益尖锐，水资源短缺将成为制约城镇化发展的重要因素。

此外，河南省经济增长方式粗放、产业结构不合理、技术装备水平和管理落后，2005年以来单位GDP能耗均高出全国平均水平的10%以上，对资源的利用率较低，更加剧了资源的供需矛盾。

四、产业结构不合理

工业化是城镇化的基本动力，第三产业是城镇化的有力支撑。城镇化先由工业的发展启动和加速，再到二、三产业的共同推动，最后过渡到主要依靠第三产业的发展和逐步成熟。2009年，河南省三次产业结构比例为14.3∶56.6∶29.1，与全国平均水平相比，第一产业比重过高、第三产业比重过低，其中，第一产业高出全国4.7个百分点，分别高于广东、山东、江苏、浙江四省9.2个、4.8个、7.9个和9.2个百分点。第三产业低于全国平均水平13.5个百分点，分别低于广东、浙江、江苏、山东省16.5个、13.9个、10.4个和5个百分点;与中部及周边省份相比，分别低于湖北、湖南、江西、安徽、河北省11.4个、11.7个、5.2个、7.2个和5.7个百分点。由于河南省产业结构不合理，第二、三产业发展水平较低，吸纳就业的能力较弱，大量农民工被迫到外省打工，这将在很大程度上制约河南省新型城镇化的持续快速发展。

五、城镇体系不健全

作为一个近亿人口的大省，城市规模结构明显不合理，大城市发育不足，中小城市规模普遍偏小。河南省有地级和县级市共计38个，其中只有郑州和洛阳两座特大城市，大城市有7个，中等城市有12个，小城市有17个。而郑州作为中心城市规模优势不突出，首位度不高，2008年郑州市的经济首位度仅为16.3%，位居中部省会城市之末，分别比武汉、长沙、南昌、太原、合肥在本省的首位度低18.7、10.6、9.3、4.9和2.5个百分点。全省中等城市数量偏少，承上启下的节点作用不够突出，豫东、豫南、豫西、豫北地区由于城市实力不强、服务功能不完善、承载能力弱等问题，尚未形成重量级的、辐射带动作用较强的地区性中心城市。县级市产业结构相似度高，城镇间互补性差，经济联系不紧密，城镇体系带动区域整体发展的功能不强。作为河南省经济社会发展的重要增长极和动力源，其有限的辐射和带动作用难以彻底改变河南省城镇化总体水平滞后的状况。同时，在河南省城镇的宏观区域布局上还存在城市数量偏少、乡村太多、建制镇规模太小等主要问题。城市内部功能分区混乱，城市核心区、中间区、边缘区、郊区和郊县的关系不清，致使城市盲目外扩，“摊大饼”，这也是“城中村”现象发生的重要原因之一。

六、制度体系不完善

虽然河南省在城镇化方面进行了一些有益探索和实践，但从总体上看，体制机制创新相对滞后，与城镇化快速发展的客观要求不相适应，尤其是农民进城门槛仍然较高，进城务工农民仍然难以融入城市。

一是农地制度制约。现行农地制度实行承包经营权30年不变，对稳定和发展农业起到重要作用，但在农地两权分离情况下，土地产权关系的不明晰和土地流转制度的不健全，阻碍了新型城镇化的进程。

二是户籍制度的制约。我国现行城乡分割的二元户籍制度改革进程缓慢，并未从根本上改变农民与市民在地位、身份、就业、住房、补贴劳保和福利等方面仍存在着不平等问题，无疑影响了农民的市民化。

三是就业制度的制约。自20世纪50年代初开始实行的劳动用工制度，原则上只负责城镇非农人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城镇就业。近年来，农民就业环境有所改善，但仍然不够宽松。部分大中城市为了保护本地劳动力就业，实施了对外来劳动力就业的各种限制政策，设置各种障碍，且有愈演愈烈之势。

四是社会保障制度制约。受经济发展水平制约，河南省城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业及工伤保险等社会保障覆盖面均低于全国平均水平，且社会保障水平较低，保障能力较弱，新型农村社会养老保险才刚刚试点。目前在河南省广大的农村，社会保障体系还没有完全建立起来，土地已成为农村劳动力的唯一失业保障和养老保险，农村剩余劳动力离开土地进城后，将处于毫无保障的真空地带，一旦失业，基本生活就难以保障。

五是城乡教育制度制约。由于城镇教育制度中存在一些不合理的限制性规定，使得许多农村劳动力往往在进程务工经商或在家照顾子女之间犹豫徘徊，这方面的考虑和担忧，已成为一部分农村劳动力转移的严重障碍。

七、环境污染严重

经济社会的快速发展极大地改善了人们的生活，但也带来了前所未有的环境问题，水体污染、空气污染、噪声污染及其他污染不断增加，随着工业化的进一步发展，环境容量和可用的环境资源日益减少，环境压力越来越大。河南省长期以来形成的以纺织、印染、化工为主的传统产业结构，对环境的影响至今仍不可低估。河南省地处内陆，人口密度大，发展方式粗放，环境承载量不断下降，环境污染十分严重，已接近环境承载的极限，污染减排压力持续增大，经济快速发展与环境容量不足的矛盾越来越突出。2011年全省一项污染排放指标氮氧化物排放量不降反升，地表水环境质量按新标准评价为中度污染，给“十二五”减排工作带来巨大挑战。此外，重金属、机动车尾气、灰霾等新污染问题不断凸显。当前，一些企业社会责任缺失，污染治理设施不能正常运行、超标排污、违法建设，以种种手段刻意逃避环境监管，突发环境事件时有发生，给防范环境风险、维护环境安全带来巨大压力。环境问题使城镇居民的身心健康受到损害，生活质量下降，人力资本的可持续发展也受到影响，这些都无形中制约了河南省新型城镇化的进程。

[1]盛广耀.关于城市化模式的理论分析[J].区域与城市经济，2012(5).

[2]叶连松.中国特色城镇化发展趋势[J].环渤海经济瞭望，2012(1).