论教育政策研究的公众立场

● 张 磊

一、公众立场的缺失：教育政策研究的现状

教育政策研究源于政策科学研究。政策科学奠基人拉斯维尔（Lasswell）认为政策科学包括两大任务，即探究政策过程和政策过程中的知识，政策研究包括所有“为政策”的研究以及有关政策和政策过程的研究。[1]直到现在，这种经典的分类也还应用于政策科学研究中。而在政策研究与教育研究结合形成教育政策研究时，教育政策研究逐渐形成三种研究主题：其一，对备择方案进行分析的教育政策研究。这一类研究直接服务于政策决策者。其二，指向教育政策及其过程本身的研究，其目的更多是为了更好地理解教育实践或者教育现象。其三，致力于提出政策备择方案的教育政策研究。这类研究致力于提供具体的教育政策建议，研究结论具有明显的“为政策”的特点，如科尔曼（Coleman）的有关学习机会均等与学业成就的研究。[2]

从上述对教育政策研究的分类可以看出，当前教育政策研究主要包括两类研究立场，即决策立场与研究立场。在教育政策研究中，很大一部分研究目的直接指向“为政策”，即对备选的教育政策进行论证或是致力于提出备选的教育政策。这些政策研究体现了深刻的决策文化，也就是说，这类研究者站在当权者的立场对教育政策进行剖析，最后选择将当权者利益最大化的教育政策。在他们的眼中，政策研究是一种政治和权力的博弈，而政策研究本身也不过是当权者的工具。而另一方面，还有一部分教育政策研究指向研究过程和研究本身，他们构成了政策研究中的研究文化。从理论上讲，这些政策研究者倡导实证论的分析方式，他们以为，运用特定的方法和工具对教育政策进行研究，能够改变现实政策中的不合理之处，实现政策运行的理想化。[3]当然，这仅仅是研究者的理论假设。从价值立场上讲，这类研究者的立场似乎只有“研究”，而无其他代表任何价值取向的立场。事实上，真正的无价值立场的研究不可能存在，即使从显性层面上体现了“研究”立场，在他们研究的背后也暗藏着精英立场，这由他们自身所处的社会地位以及拥有的社会资源所决定的。[4]在这样的研究背后，教育政策或显或隐地维护着精英们的特权（这些特权可以是政治上的，也可以是经济、文化方面的）。

在教育政策研究中，无论是决策立场还是精英立场，他们都忽视了社会的大多数。在决策立场的政策研究中，研究者面对着当权者自上而下的政策制定和选择，他们不用也没有必要站在普通大众的立场上进行研究。而对处于精英立场的研究者来说，他们的研究或是使自己控制和占有更多的社会资源，或是通过对弱势群体（即“草根”）的“重视”以巩固已拥有的资源。从两种研究立场中，我们可以发现，被忽视的永远是普通大众或者“草根”，而他们才是教育政策中的真正利益主体，真正的利益相关者，即公众。无论是在教育政策制定过程中还是教育政策研究中，公众立场的忽视已是不争的事实。

二、坚持公众立场：教育政策研究的伦理原则

从学理上讲，教育政策研究是从公共政策研究中分化出来的，这也决定了传统教育政策研究也继承了公共政策研究的方法论、目的以及立场等。众多学者逐渐意识到，教育政策研究尽管分化于公共政策研究，但是其更属于教育研究。在公共政策的学科视域中，政策研究尽管也标榜公共性，但是这种公共性很大程度上是将公众作为整体，这实际上正好忽视了公众的意愿与利益。因为，公共政策学进行研究总是需要保证国家的最大利益，和国家相比，作为个体的利益是可以被暂时忽视的，只要总体上满足大多数的利益要求即可，这也是公共政策研究中典型的功利主义取向。然而，在教育政策研究中，研究者更需要用教育学的学科视域进行研究。因为教育学的学科视域决定了它的研究对象是活生生的“人”以及教育自身具有公共性。[5]“教育就是使公共生活的福祉得以扩展，公共性是教育的首要特征。”[6]这就要求教育政策研究要关注作为个体的公众（即每个“人”）。换句话说，教育政策研究必须在教育学视域下树立为个体服务的公众立场，确保教育政策研究的公共性。

从伦理上看，教育政策研究者也必须坚持研究的公众立场。在教育政策研究的内容伦理中，公共教育利益与个体教育利益是统一而又矛盾的存在。“说其是统一的，是因为公共利益是从个人利益中分离出来的共同利益，国家与社会的公共利益依赖于社会成员的个体利益。”[7]的确，公共教育利益在某种程度上是个体教育利益分化而成的，公共教育利益是通过个体教育利益获得为基础的，只有保证个体的教育利益，公共教育利益才能够得到体现，甚至在某种程度上，个体教育利益是公共教育利益的表现形式。但是，在教育政策伦理中，公共教育利益与个体教育利益之间更多是矛盾的存在。公共教育利益有其相对独立性，相比于个体教育利益，它有全局性、长期性等特点。教育政策本身并不是万能的，在其过程中，公共教育利益与个体教育利益总是存在冲突。而传统教育政策研究总是以公共教育利益（即国家教育利益）为出发点，研究者认为若国家教育利益是教育政策的核心，这就忽视了个体教育利益。现代教育政策伦理主张“一个也不能少”，即当国家教育利益与个体教育利益发生矛盾时，还要考虑个体公众的教育利益，这是必须遵守的政策伦理。因为在社会中，“人是目的”，并且教育是公益事业而非盈利性质，个体才是实实在在的利益相关者。另一方面，教育政策研究还应该对各种个体教育利益做出协调，保证所有个体利益者的教育利益能够得到满足。个体享受教育权利和教育利益与其所处阶层并没有关系，教育政策研究也必须摒弃这些陈旧的等级观念，保证多样化的公众教育利益实现。由此，我们不难看出，如果说教育政策研究者的研究立场或者决策立场是研究者需要选择的研究立场，那么公众立场则是每个教育政策研究者必须坚持的伦理原则。

三、如何实现教育政策研究的公众立场

（一）研究者需要确立为公众服务的意识

任何行动的改变几乎都是从思想转变开始，思想是行动的先行者，教育政策研究也不例外。教育政策研究要建立公众立场，更好地面对利益相关者就必须从研究者确立为公众服务的意识开始。如前文所说，公众利益包括作为国家的公众与作为个体的公众，教育政策研究者在研究过程中不仅仅要把教育政策作为政策科学看待，以保证作为国家的公众教育利益实现，也要把教育政策作为教育科学看待，以保证作为个体的公众教育利益得到实现。教育政策研究者应该意识到研究本身即是为公众服务的，只有将研究对象衍生至政策的利益相关者，保证弱势群体的教育利益，整个国家的教育利益才能够得以完满实现。

（二）用社会学的视角分析教育政策

在传统的教育政策研究中，研究者主要运用理性主义或政治学对教育政策进行分析，这也是教育政策研究中的理性主义研究范式。“理性模型将政策过程分为两个互不相通的阶段：政策制定和政策执行，这种模型假定给定一系列完美条件，政策就能产生所需要的结果。”[8]但是正如约翰·纳什的博弈论所遇到的困境一样，在多元复杂的社会中完美的条件是不存在的，理性主义也是存在缺陷的。

事实上，整个社会唯一不变的就是冲突，教育政策研究也是在冲突的社会中对各种教育利益进行分配与整合的过程，这就需要我们用“社会学之眼”[9]进行教育政策研究，因为社会学有助于洞穿教育政策背后所隐藏的冲突、利益以及权力。在某种程度上讲，社会学注重价值中立，专注于事实本身，价值无涉是社会学的学科态度。在教育政策研究中，社会学有利于帮助我们“解释政策是如何可能的，揭示政策文本背后的逻辑，探寻被政策现象掩盖的无形之手”。[10]从教育政策表面看，似乎它们代表着人民的利益，关照着社会中的各类人群，其实不然，通过社会学的介入，我们逐渐发现教育政策背后存在着各种利益与权力的博弈，而最后往往是主流阶层将自己的权力意志体现在政策文本之中。社会学对教育政策的解释是为了对其进行批判和质疑。有学者认为，社会学“研究者对社会现实所持有的深刻的质疑与批判的立场，往往是研究者与上层的决策者或社会现实一种不合作态度，从而使自己的研究难以付诸实施”。[11]从另一角度讲，也正是社会学特有的批判精神使其在教育政策研究中有立足之地，社会学能够对教育政策运行过程中的“惯习”进行批判，能够对教育政策中看似“合理”之处进行质疑。在复杂和散裂的社会中，教育政策运行的背后总存在着被忽视的权力，而这正代表着社会中边缘和弱势的群体。他们是教育政策过程中的利益相关者，是被传统理性主义政策研究者不得不“忘记”的群体。运用社会学的研究范式对教育政策进行研究，能够帮助研究者关注这些弱势群体，而这也正是社会学本身的精神气质。因此，笔者以为，社会学的研究范式对帮助建立教育政策研究的公众立场有积极意义，不仅仅在于社会学对政策研究的解释、质疑，更在于其对弱势群体和相关利益者的关怀。

（三）建立多元化的教育政策研究方法

当下，教育政策研究在方法论上还较薄弱，“我国当前的教育政策研究方式呈现出‘三不像’的特征，既缺少深刻的思辨研究，也少有严谨的实证研究，更难得像样的实地研究。”[12]的确，目前的教育政策研究主要是思辨研究和量化研究。通过分析不难发现，传统的思辨研究在教育政策研究中的运用导致很多研究停留在陈列或者解释政策文献的层面，缺失了政策中行动者的认识，更有研究者用想当然的态度去揣测政策利益者的想法，这造成教育政策研究忽视公众利益。而传统量化研究也占据教育政策研究的很大一部分，量化研究在一方面具有实证的特点，它能够对政策以及政策实施环境进行数据上的处理，并依据数据分析政策实施的利益结果。不可否认，量化研究在政策研究中具有不可估量的作用，然而，量化研究也存在致命的弱点。如前文所说，教育政策研究是公众的教育政策研究，而量化研究更注重作为国家的公众，即量化研究将国家整体作为公众，它把公众看成一个整体进行研究，这样的研究可以达到国家利益最大化，但也会造成作为个人的公众利益的缺失。有学者就指出，“量化取向的政策研究忽视了公众政策现象，尤其是教育政策现象中的一项至为重要的因素，这就是人的因素，更具体而言，就是意向性、主观性、意义及价值取向以至人的能动性。”[13]因此，量化研究在关注公众立场上是存在缺陷的。

当下社会是一个多元发展的社会，个人在社会中的特殊性也更加明显，这也就要求教育政策研究更加关注作为个体的公众（利益相关者）。在教育政策研究方法上，笔者倡导在保证思辨研究的基础上多进行实证与实地研究并举，形成多元化的研究取向。如果说量化取向为代表的实证研究更重视作为整体的公众，那么质性取向为代表的行动研究就更加注重作为个体的公众。质性研究在研究过程中更多地关涉公众的特殊性，如在质性研究的经典案例《王小刚为什么不上学了——一位辍学生的个案调查》[14]中，陈向明教授运用质性研究通过对王小刚的家庭背景和社会环境的调查，寻求其辍学的过程和原因，这些是传统量化研究中的数据无法洞察的，也只有进行这样的行动研究才能够更好地研究作为个体的公众，才能够真正使教育政策研究面向相关利益者，重新回到公众立场。当然，笔者并不认为质性研究就能够取代量化研究或思辨研究而成为教育政策研究方法的中心。事实上，多元社会的今天也必须要破除这种以一个中心来替代另一中心的做法。“虽然量化与质化取向的政策研究各自声称对公共政策的制订、实施与评鉴有着重要但不同的贡献，但长久以来两大取向都是泾渭分明、各不相干地从事自己的研究工作。”[15]多元化的教育政策研究需要打破这种各自为阵的研究方式，使量化和质化研究跨出各自的壁垒而走向融合，为建立教育政策研究的公众立场贡献自己的力量。

[1]Lasswell,H.D.A Pre-view of Policy Science.New York:American Elsevier,1971，1.

[2]卢乃桂，柯政.教育政策研究的类别、特征和启示[J].比较教育研究，2007，（2）.

[3][12]陈学军.教育政策研究的第三立场：面向政策利益相关者[J].清华大学教育研究，2007，（3）.

[4]王平.教育政策研究：从精英立场到草根情结——兼论教育政策研究的文化敏感性问题[J].清华大学教育研究，2011，（4）.

[5]谢镒逊.论教育政策过程中公众人的缺失与回归[J].当代教育科学，2011，（1）.

[6]金生鈜.保卫教育的公共性[J].教育研究与实验，2007，（3）.

[7]刘世清.教育政策伦理：内涵与基本问题[J].教育理论与实践，2009，（7）.

[8]林小英.理解教育政策：现象、问题和价值[J].北京大学教育评论，2007，（4）.

[9][10]邵泽斌.用“社会学之眼”看教育政策[J].教育理论与实践，2009，（12）.

[11]齐学红.学科视域下的教育社会学研究[J].华东师范大学学报（教育科学版），2005，（3）.

[13][15]曾荣光.理解教育政策：质性取向在政策研究中的定位[J].北京大学教育评论，2011，（1）.

[14]陈向明.王小刚为什么不上学了——一位辍学生的个案调查[J].教育研究与实验，1996，（1）.