地方高校内部控制环境缺陷与优化对策

刘家昌

(东莞理工学院 审计监察处，广东东莞 523808)

随着高等教育改革的不断推进，地方高校出现了前所未有的活力和发展潜力。作为一个拥有自主办学权、独立核算权的事业单位，同时也是一个庞大而复杂的系统，它有大量而频繁的资金活动，纵横交错的经营管理关系，这一切都决定了地方高校建立、健全内部控制体系是一项十分重要的管理工作。

一、地方高校内部控制环境理论概述

(一)内部控制环境构成因素

由于我国目前尚未具备完整的内部控制理论体系，对高等学校内部控制建设可借鉴的内容不多。国外COSO 内部控制框架具有普遍适应性的特点，它不仅适用于以盈利为目标的企业，也适用于行政事业单位的内部控制建设。在COSO 框架理论中，内部控制环境处于五要素之首，是内部控制框架中所有构成要素的基础。借鉴COSO框架理论，地方高校内部控制环境设定了学校的架构与章程，塑造学校的文化，影响教职工的意识，是高校实施内部控制的基础，包括以下几个方面:①行政权力设置:学校领导层与职能部门的议事机制、监督机制和职责权限等;②道德价值观念:领导层在塑造良好的道德观念过程中起着关键作用;③机构设置与权责分配:建立有利于提升管理效能的运行机制;④校园文化:学校在长期的管理实践中形成的共同思想、作风、价值观念和行为准则，是一种具有个性的信念和行为方式;⑤人力资源政策:包括招聘制度、培训制度、岗位设置和考核机制等。

(二)地方高校内部控制环境现状

现阶段我国地方院校实行的是党委领导下的校长负责制，校党政领导班子都由上级行政主管部门任命，这导致我国高校的治理机制具有典型的行政级别制。学校党委对学校“三重一大”(即重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)事务有决定权，校长对行政事务有执行分配权，学术委员会为学校的教学科研发展提供智力保障，教代会和工会居于参政与监督地位，这种权利配置建立起决策、执行、监督三权分立的法人治理结构。但实际效果是，由于法律规定教代会必须在学校党委的领导下行使职权，学术组织政治化等原因，监管的弱化导致学校党委和职能部门独揽大权，这种治理结构属于高度集中的行政体制，对内部控制环境建设内部控制体系风险预防监控功能产生极大削弱，不利于学术权利和学生权利的发挥，也难以兼顾社会公众的利益。再者，学校领导班子是由政府主管部门任命，并且赋予与政府部门相对应的行政级别。上级主管部门和地方政府就是按照行政体系标准来考核学校领导班子。与其说学校是教育组织，不如说它是行政单位。学校领导班子为了迎合上级主管部门的行政意图，取悦上级领导，必然会在任期内通过追求学校规模、基本建设等外化的政绩来标榜自己，从而忽视学校的长期、内化的发展。

二、地方高校内部控制环境缺陷

(一)法人治理结构有待完善

目前地方高校产权模式呈现多级代理结构:全体人民是高校的名义所有者，高校领导班子只是最终代理人，他们之间隔着多个以政治程序和行政级别为序列的代理层级。这种代理结构造成的最坏的结果是:一方面，全体人民不能直接参与对高校的管理，而只能通过他们的代理——政府去行使管理权，但是，政府部门的职能由政府官员行使，政府官员本身并不是财产的所有者，人民与政府官员之间的关系并不像股东与董事会之间的关系那样明确，所以政府官员根本不可能像董事会那样决策、行政，从而难以保证“社会利益最大化”;另一方面，高校领导班子作为高校的经营者，本来应该对高校的所有者——全体人民负责，然而全民是一个数量极大的集合体，不可能亲自行使财产所有权，所以高校领导班子只需要对任命他的政府官员负责便可，造成了高校领导班子把大部分时间花费在讨好政府官员的事宜上，基本不需要对学校经营的好坏和资产流失负责。所有者监管不到位，从而难以保证运营效率和经济效益，不少地方高校出现国有资产浪费、流失和受损害的现象，更谈不上国有资产的保值增值。

(二)内部审计独立性不足

独立性是内部审计的灵魂，其主要表现在内部审计机构的设置上。它要求内审机构在人员、工作和经费等方面应独立于被审计单位，独立行使审计职权，不受被审计单位及其他职能部门和个人的干预，以体现审计的客观性、公正性和有效性。现阶段地方高校内部审计机构有的是独立设置，有的是与纪委或监察合署办公。内部审计是一项专业性的经济监督，注重的是对财务收支、资金效益和经济责任的评价，多对事不对人;纪检和监察是对领导干部本人进行监督控制，多对人不对事。所以，内部审计与纪检、监察在评价标准和工作方式等方面都有很大的不同，合署办公的模式不利于内部审计工作和纪检、监察工作的顺利开展。这种“内部人”监督的机制，使监督机构缺乏独立性和权威性，监督管理岗位人员缺位，职责游离，导致监督制度本身形同虚设，其监督难以起到应有的牵制和约束机制作用。

(三)人力资源机制落后

地方高校人力资源政策包括人才的流动、培养、分配、考核等具体程序，涉及内部控制实施的效率和效果，对内部控制环境有实质性的影响。近年来，一些地方高校进行的聘任制改革和薪酬制度改革虽然取得了一些成效，但与固有的工资制度、职称制度和调配制度等还存在着诸多矛盾和不对称。再者，地方高校管理机构行政化趋势较为严重，职能部门重叠，行政教辅人员比例过大，专职教师不足，未能实现将身份管理转为岗位管理，过度注重从外部招聘人才，不重视内部人力资源开发和人力资源的合理利用，过度看重资历、学历，看轻教学科研能力，而造成大多数优秀人才和中青年教师待遇偏低，缺乏考核激励机制等因素，严重制约了中青年教师从事教学、科研的积极性，导致地方高校人才流失严重，教学、科研效率不高。

(四)高校文化建设滞后

高校是高层次知识分子相对集中的地方，讲究民主法治与学术自由，但现阶段地方高校的文化建设力度却明显不足。地方高校都重点推介了自己的办学理念和宗旨，但管理层与教职工的沟通渠道不畅，导致职工对学校的办学理念、顶层设计和发展目标等缺乏认知，不利于形成自上而下的凝聚力，对地方高校的长远发展产生不良影响。

三、地方高校内部控制环境优化策略

(一)科学设置机构和分配权责

学校要根据专业化分工、有效协调和精简节约的原则进行机构改革，以规范职能部门的工作及其相互间联系，使职能部门在一定的组织规范内既分工又协作地为实现学校目标而共同努力。建立优化的职能部门和高效的运作流程，明确授权形式、授权对象以及职能部门使用、管理经济资源的权限和责任。建立科学高效的董事会议事机制。为适应目前国内高等教育的大趋势，董事会可以由上级主管部门领导代表、教授代表、学生家长代表、社会捐赠者代表和当地社区代表组成。董事会可以下设学术委员会、校务委员会、战略发展委员会、内部审计委员会等，发挥咨询和监督的作用。可以尝试校长由董事会提名，再由上级主管部门任命的形式，以达到与目前中国行政体制相兼容的效果。

(二)要加强对学校党政领导班子的监督

上级主管部门在赋予学校党政领导班子掌握全局的重要责任的同时，也赋予了他们相应的巨大的权力。制约领导阶层，防止他们滥用职权，是干部监督工作的必然要求， “绝对的权力产生绝对的腐败”，不受监督的领导班子必然走向腐败。由于地方本科院校“省市共建，以市为主”的特殊管理机制，上级党政主管部门监管太远，同级的市政府监管又太少，缺乏权力监督的领导班子容易滋生腐败。应重视制度建设在监督中的作用，建立上级领导对下级党政领导班子的监督责任制。上级党政主管部门要经常研究分析干部考察考核、民主评议和信息信访等渠道所反映的下级一把手存在的问题，及时采取针对性措施，建立“远水”救得了“近火”的机制;同级的市政府作为供给财政拨款的主体，要加强对学校全部经济活动的监控，建立监督管理的刚性机制，及时堵塞制度的漏洞。对于专业性、技术性强的问题，决策前还要重视发挥专家的作用，听取专家论证意见。

(三)注重发挥监督监察职能

首先，要落实罢免撤换制度。列宁指出，“罢免权是真正的监督权”［1］。2004年2月中央下发的《中国共产党党内监督条例(试行)》中首次引入了“罢免或撤换要求及处理”等概念，并规定:“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委;党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委”。同时，把党员的这项权利列为党内十项监督制度之一。这表明，各级地方委员会和纪律检查委员会已率先启动党内罢免撤换制度。但是，党内监督条例只作了原则性的规定，具体程序和操作细则却尚未出台，落实和执行罢免撤换制度的困难可想而知。为此，北大政府管理学院党委书记李成言教授建议: “一方面要建立对普通党员权利的保护体系。比如，如何避免举报者遭到报复。另一方面要积极探索和推行党代会常任制。因为只有代表大会的权力行使日常化、制度化，罢免或撤换制度才有基础”［2］。因此，启动罢免撤换机制，建立行使罢免撤换权力的常任机构是前提，可探索由纪委与教代会联合组成罢免撤换机关的机制。建立了相关权力机关后，学校各级领导如果失职渎职、贪污腐化，学校的教工党员就有权通过教代会、党代会撤换、罢免他们。这一机制能强化学校领导干部队伍的“造血”功能。若按照以往的干部工作方法，在处理不合格的领导干部时，党委和纪委通常是采取事前谈话的形式，然后由组织部门发文免职，至于直接罢免或撤换的情况是很少见的。目前，党内监督机构或有关监督的法律、法规还是比较完备的，缺少的正是保障监督取得实效的“尚方宝剑”，而这把尚方宝剑就是“罢免或撤换”权。没有监督的权力必然产生腐败，不能取得实效的监督显得软弱，因此，完善学校纪委监督监察职能需要从相关的监督手段、监督途径等方面整体推进。

(四)创新人力资源政策

从某种意义上说，学校内部控制的成效取决于教职工素质水平。因此，教职工素质控制是内部控制的一个重要因素。人员招聘要由学校人事处统筹规划，安排招聘，并组织由专家和用人部门负责人组成的综合考评小组对应聘人员进行考察评价，根据考察情况进行打分，提出用人建议;要切实加强培训和继续教育，不断提升教职工素质;建立健全岗位设置和人员聘任制度，对全部岗位建立统一的书面职责描述(包括工作内容、职责、权限、上下级督导关系以及任职条件等内容)，确认岗位所需的能力水平，保障人员具备岗位所需的知识和技能，并在岗位聘用中实现人员能上能下;健全职称评审制度，坚持公平、公正、公开的原则，监察部门要全过程跟踪监督，杜绝舞弊、弄虚作假现象的发生;完善考核制度，干部提拔任用和薪酬调整应根据个人综合表现进行评估考量。

(五)营造良好的校园文化

应当加强文化建设，培育积极向上的价值观和社会责任感，倡导诚实守信、爱岗敬业、开拓创新和团队协作精神，树立健康向上的精神面貌。在营造校园文化的过程中，要注意剔除那些不适应发展和竞争要求的内容，建立与内外环境相适应的新结构，赋予校园文化新的内容，并通过一定方式将其固定下来，形成一种崭新的、稳定的、健康的校园文化。

(六)增强内部审计的独立性

为保证内审部门的独立性，高校应该借鉴企业内部审计建立由独立董事组成审计委员会领导企业的内部审计工作，由独立董事代表所有者监督和评价企业的生产经营活动，内部审计部门作为独立董事的一个办事机构，直接处于独立董事的领导之下，对独立董事负责的方法。因此，建议组建由上级主管单位、财政部门和高校联合组成的审计委员会，作为高校内部审计的领导机构，内审部门在机构、人员、工作、经费和福利上直接隶属于审计委员会，使内部审计部门完全脱离管理层的制约，其工作只对审计委员会负责和报告，独立客观地开展工作，最大限度地发挥内部审计的监督和管理职能，这无论从实质上和形式上都将大大提高内部审计的独立性和权威性，从而可以更好地发挥内部审计的职能作用，为高校健康有效的发展保驾护航。

［1］张彦玲.党内选举和监督制度的新突破［EB/OL］(2006－5－10)［2011－3－2］.http://cpc.people.com.cn/GB/47816/4364281.html.

［2］罢免撤换制度执行成党内民主“难中之难”［N］.济南日报，2010－11－24(8).