从程序设置视角对检察院作为环境公益诉讼原告的质疑

郑吉煜 张玉娟

(湘潭大学 法学院，湖南湘潭 411105)

检察院作为法律实施的监督机关，监督法律的实施。在民事诉讼中，人民检察院作为民事诉讼监督机关，监督民事诉讼活动。新《民诉法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条的“法律规定的有关机关”将人民检察院纳入了属于环境公益诉讼原告“法律规定的机关”，实践中也有检察院作为环境公益诉讼的原告，该规定无疑会促进环境的保护和公民合法权益的保障。然而，这样的立法设置与检察院的职责相悖，若检察院作为公益诉讼原告的话，在程序上难以保障和实现公益诉讼的目的。本文就人民检察院不宜作为环境公益诉讼原告作如下阐述。

一、检察院在民诉中的地位

1.法律监督机关。检察院是法律实施的监督机关，《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律的监督机关。”作为法律实施的监督机关，监督法律的实施，其监督主要为司法监督，其监督的对象也只是行政机关和司法机关(法院)及其工作人员的行为，并不包括立法机关及其工作人员的立法行为。《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”人民检察院对民事诉讼实行法律监督，不但对法院及其工作人员的审判行为、调解行为、执行行为等进行监督，监督法院及其工作人员是否有徇私舞弊，受贿以及滥用职权等不法行为；同时也对公民、法人的民事诉讼行为进行监督，监督公民、法人是否有行贿行为，是否诚信，是否有诉讼诈骗行为等。

2.公益诉讼原告。《民诉法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”无论是从理论还是实践来看，本条中“法律规定的机关”应当包括人民检察院，对于人民检察院作为环境公益诉讼原告也没有什么疑义，而且实践中也有人民检察院作为环境公益诉讼原告资格的案例，也取得了很好的效果，很好地实现了公民的合法利益。

在民事诉讼的一般诉讼模式下，诉讼利益作为认定原告的基础，没有诉讼利益，则不具有原告资格。随着检察职能理论的发展，民事诉讼、行政诉讼的“哥德巴赫猜想理论”扩展了检察职能，创建了检察诉权理论，即是检察院拥有了诉权的理论基础。“换言之， 启动民事、行政诉讼程序不再由实体权利人或直接利害关系人所独有，只要非实体权利人或非直接利害关系人经合法授权，他们完全可以基于程序意义上的诉权启动民事、行政诉讼程序。”[1]

对环境公益诉讼而言，环境公益诉讼的“公益”为大多数不特定利益。既然新民诉法中“法律规定的有关机关”作为环境公益诉讼原告资格，人民检察院环境公益诉讼原告绝非是一个偶合性，而是本身职能与环境公益诉讼的特点顺应了检察院作为环境公益诉讼原告的现实需要。“也可以说，正是当下危害社会公共利益事件频发、社会公众正当期待严重削弱的不良现象催生出包括民行检察、公益诉讼等诸多制度化产物。因此，民行检察和公益诉讼就在基因上具有公共利益捍卫者的属性。”[2]

同时，人民检察院作为环境公益诉讼原告，在实践中保障和实现了公民的合法权益。2012年，上海市松江区检察院督促污染地镇政府提起民事诉讼，并追讨88万余元治污费，且松江区法院也作出了相应的判决。2009年，广东深圳市、广州市有检察院作为环境公益诉讼原告提起环境公益诉讼。检察院作为原告，取得了很好的社会效果。

在国外也有检察院作为环境公益诉讼原告，并很好地实现了大多数公民的权益。例如在巴西，尽管有关政府机构和民间社会团体也可以提起民事公益诉讼，但在实践中，约九成民事公益诉讼是由检察院提起的。有权提起民事公益诉讼的拟制原告通常选择告知检察院或向其投诉，民事公益诉讼多是由检察院提起。“在巴西民事公益诉讼制度的确立过程中，检察机关起着重要的作用，而在司法实践中，检察机关则是提起民事公益诉讼的主要主体，有效地促进了这一制度的实施和发展。”[3]

总之，检察院作为法律实施的监督机关，在民事诉讼中有权监督民事诉讼行为。在环境公益诉讼中，检察院作为环境公益诉讼原告无论是从实践中，还是理论上，都是无异议的。同时，对于检察院作为环境公益诉讼原告也是立法机关的立法初衷，也是环境公益诉讼的现实需要和理想的诉讼原告主体。

二、检察院作为环境公益诉讼原告的窘境

人民检察院作为民事诉讼中的法律监督机关，有权监督民事诉讼行为。同时，检察院作为环境公益诉讼的原告，无论从理论还是实践来看，都是众望所归。环境公益诉讼制度给公民利益和社会利益的保障带来的曙光，对于社会公共利益的保障和环境保护有着重大的意义，也带来良好的社会效益。然而，人民检察院作为环境公益诉讼原告同时也存在相应的负面效果。正如苏力先生所言：即使一个总体上说来是有用、有益的制度也不是万能的，不存在只有好处没有缺点的制度。一个制度并不仅仅因为它是制度，就不会在具体问题上，有时甚至是重大历史判断上出错。[4]下面分析检察院作为环境公益诉讼原告面临的窘境：

(一)与其法律监督职能相悖，同时不符合实体公正的要求

一方面，我们不得不承认人民检察院作为环境公益诉讼原告会给公共利益和环境保护带来良好的社会效益，我们也并不能否定当下的理论支撑和实践操控。“公益受侵权主体泛化，检察机关必须督促政府职能机构依法履职，从而使国家和社会公益得到有效保护。同时，为了保障检察建议发挥良好的作用，检察机关需要充分整合自身的检察职能，形成合力，实现有效保障。”[5]当受侵权主体不提起诉讼时或者不申诉的情形下，为了保障国家利益、社会利益以及大多数公民的合法利益，人民检察院应当提起环境公益诉讼。“否则大量社会公益得不到必要的保护，在一定程度上也是对这类恶性侵权行为的放纵，最终形成新的社会矛盾，引起各种上访不断，甚至酿成群体性事件，造成社会稳定问题，从而无法维持构建和谐社会所必须具备的正常的市场经济秩序和社会的公平正义，其后果十分严重。”[5]

人民检察院作为环境公益诉讼原告的资格，无论是在国内还是国外，能够取得良好的社会效益。但是，人民检察院在民事诉讼中，不但能够担当环境公益诉讼的原告，同时还身兼民事诉讼行为法律监督的职能身份。因此，尽管理论上和实践中都认定了人民检察院作为环境公益诉讼的原告资格，但是作为法律实施的监督机关的身份又给作为环境公益诉讼原告资格的人民检察院增添了麻烦。

存在的问题是，当人民检察院作为环境公益诉讼原告参与诉讼时，由谁来履行诉讼行为的法律监督权，人民检察院自己么？当然不能。毕竟在环境公益诉讼中，人民检察院作为环境公益诉讼的原告，关系到当事人的利益。既然是作为原告，自然在诉讼中不得既是原告，同时又是民事诉讼行为的法律监督者。因而，人民检察院作为国家法律实施的监督者，不得以环境公益诉讼的原告身份参与环境公益诉讼。“作为法律监督主体，应该是中立的、超然的，而不能成为被监督法律关系中的当事人。当我们将公益诉讼权赋予检察机关时，就等于赋予了检察机关双重的身份，既是该公益诉讼的原告，又是该诉讼案件的法律监督者，身份的重叠意味着权力配置的重叠，自己监督自己，这在法理上和实践中无论如何也讲不通的。”[6]

另一方面，法律规定检察院作为环境公益诉讼的原告，提起环境公益诉讼的目的在于实现实体公正。实体公正要求“依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断”。最终保障公民、法人及其他组织的环境权益。同时，环境实体公正的实现能够带来良好的社会价值和环境正义，正义不仅要实现, 而且要以看得见的方式被实现。

实体公正要求无论是在实体上抑或是在程序上平等对待相对人，考虑相关因素，不专断。“由于人们给法律和官方法律执行者赋予了公正的特征，从而在意识上产生了一种距离，将追逐自我利益的世俗世界与法律性的无情和超然的世界分离开来。”[7]然而，这并不是说人们已经让渡或者放弃了实体公正，相反却是在更为全面追求实体公正。

检察院作为环境公益诉讼原告，同时检察院作为国家法律监督机关，在立法上和诉讼程序上，与被告人(相对人)地位显然已经是不平等，难以实现法院裁判不偏私、不专断的情形。与此同时，检察院本身的职责是行使国家法律监督权，一旦将检察院作为环境公益诉讼的原告，在实体上，人民检察院有法律监督与诉讼专断、揽权的嫌疑。“法律制度最重要的意义之一，就是它可以被视为是一种限制和约束人们权力欲的一个工具。”[8]检察院能够作为环境公益诉讼的原告，若是法律没有能够约束检察院的权力，这样非但不能实现实体的公正，也不能实现程序对于实体的保障，以至于不能实现社会公共利益的保护。

(二)检察院作为环境公益诉讼原告在二审、再审中的问题

第一，对于环境公益诉讼上诉应对。在国外，很多国家原则上对公益诉讼作一审终审，但是具有有关权益的公民可以再提起普通民事诉讼。我国的民诉法虽然规定了环境公益诉讼的原告，但并没有作出环境公益诉讼为一审终审，也没有相应的制度作为配套措施。因此，在环境公益诉讼，若未作出环境公益诉讼为一审终审，也没有相应的制度作为配套措施，当环境公益诉讼被告当事人不服法院裁决时应当给予被告人上诉的权利。被告不服法院裁决时，必然向上一级法院提起上诉或申请人民检察院提起抗诉。为了实现程序的正义，保障环境公益诉讼被告当事人的利益，我们认为应当给予被告人上诉的权利，毕竟，没有救济的程序是无法保障当事人的权利的。这时存在的一个问题就是人民检察院作为原审的原告，又该以何种身份参加诉讼，是原审原告，还是二审中的被上诉人，其他的诉讼参与人，抑或是法律实施监督者？这一系列问题的存在，难免与人民检察院的诉讼地位不大符合。

鉴于作为法律监督机关的人民检察院的权力属于国家公权力的性质，在作为环境公益诉讼原告时，同时在诉讼中并没有直接的诉讼利益维系着其参与的环境公益诉讼，即使是关系到国家利益和社会利益时，也并不存在诉讼利益的维系，所以在诉讼中不得作为被上诉人。当被告当事人不服法院裁决而提起上诉时，应当保障被告当事人上诉的权利。但问题由此便产生了：当人民检察院作为环境公益诉讼原告时，我们的程序是保障社会公共利益还是实现程序的正义？显然这样的规定在没有相配套的措施下难以两全。

第二，再审的启动形式。新民诉法的修改增加了人民检察院对再审抗诉，即209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：一、……三、再审判决、裁定有明显错误的。”显然，作为环境公益诉讼裁判者的法院，其裁决也会出现错误，出现法院裁决错误的情形时，对于再审的启动程序是人民检察院抗诉抑或是提出检察建议呢？提起抗诉，这不符合法律一般程序的规定，毕竟人民检察院作为环境公益诉讼的原告，虽然不是案件的当事人，却是案件的拟制当事人。按照诉讼程序的设置，原告只得申请再审，并不得以抗诉方式启动再审程序。同样，人民检察院也不得提出检察建议的方式启动再审程序，因为这时的检察院业已不再是站在法律监督的立场，毕竟没有人既作为当事人，又作为诉讼的参与人；若既是当事人又是法律的监督者的话，法律实施的监督只是一纸空文，并无现实的意义。

三、排除检察院作为环境公益诉讼原告资格

人民检察院作为环境公益诉讼的原告，从目前来看，在实践上和理论上都属无疑。“如果检察机关以原告资格直接提起民事诉讼，这意味着检察机关将站立在民事诉讼的前台，由过去的消极防御角色转变为积极进攻的角色。积极的能动作用不仅意味着检察机关角色在转换，也同时意味着检察机关在民事诉讼领域中增加了一项新业务。”[9]人民检察院作为环境公益诉讼的原告，不但增加了人民检察院的职能，同时也弥补了环境公益诉讼一直以来都无明确的适格原告而造成环境破坏、环境污染的行为逍遥法外，以致环境污染、环境破坏日益严重，无法保障公民和国家、社会的合法权益的空缺。人民检察院作为环境公益诉讼的原告，可以一定程度上改变上述的窘境。

但是，若没有相应的配套措施的话，会给实务中的当事人和法院带来疑问。从目前的立法来看，并没有给予人民检察院作为环境公益诉讼原告的制度相应的配套措施，也没有上诉程序、再审程序等保障措施来对环境公益诉讼进行救济；抑或是像巴西一样，如果公益诉讼的判决有利于该群体，所有未参加诉讼的群体成员都可通过该判决获益。若判决不利于群体，则不得就该群体性权利再次提起公益诉讼，但是可以通过提起个人诉讼的方式请求法院保护自己的个人权利。

因此，尽管环境公益诉讼能够保障公民和社会的公益权益，但是如果没有相应的辅助措施，也会给法律的实施过程带来相应的麻烦，导致该制度形同虚设，必然也会引发对司法的权威性带来的公众的质疑。“如果没有配套制度对这种结构进行矫正，法律监督的资源配置就呈现失衡的状态，极不合理，法律监督的实效性也将受到很大影响。”[10]我们认为，人民检察院作为法律实施的监督机关，在民事诉讼中监督民事诉讼行为，不应当作为环境公益诉讼的原告，应当将其排除在环境公益诉讼原告资格之外，以实现实体公正，保障司法的权威性和程序的正义性。

参 考 文 献

[1] 王超.论检察职能在民事、行政诉讼中的收缩与扩张[J].南京大学学报：社会科学版，2004(2)：47-52.

[2] 颜运秋，李明耀.论民行检察与公益诉讼的耦合性[J].河北法学，2011(10)：150-155.

[3] 刘学在.巴西检察院提起民事公益诉讼制度初探[J].人民检察，2010(21)：69-73.

[4] 苏力.制度是如何形成的[M].增订版. 北京：北京大学出版社，2007：55.

[5] 夏黎阳.民事行政法律监督中的公益诉讼监督研究[J].河南社会科学,2011(1)：27-32.

[6] 黄凤兰.对检察机关提起公益诉讼的再质疑[J].中国行政管理，2010(12)： 27-31.

[7] 帕特里夏·尤伊克，苏珊·S.西尔贝.法律的公共空间：日常生活中的故事[M]. 陆益龙，译. 北京：商务印书馆，2005：187.

[8] E·博登海默，法理学：法律哲学与法律方法[M]. 邓正来，译. 北京：中国政法大学出版社，2004：378.

[9] 章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告[J].法学，2011(6)：134-140.

[10] 李德思，李江宁，陈祺. 论再审检察建议的制度化[J].吉首大学学报：社会科学版，2012，33(5)：120-126.