农村义务教育学校布局调整政策实施过程分析——公民资格的视角

● 王 平

农村义务教育学校布局调整政策近年来得到社会各界的广泛关注。其中一项重要的原因是该政策涉及的利益群体十分广泛，对政策效果的评价也比较明晰，因此争论的产生也就显得十分自然。不过，在本文中，我们并不打算对政策的执行效果抑或政策执行中的问题进行过多的分析与评价。这里，我们把焦点聚集到政策“争论”这个问题上来，试图分析，为什么该项政策能够引起社会各界如此广泛的关注？进一步地，我们希望能够结合过去已经出台的部分有关于农村义务教育学校布局调整的政策文本，来分析政策执行过程中涉及到的各方利益群体之间的关系，并从公民资格理论的视角分析政策执行过程中，“争论”本身的变化以及由此反映的政策背后的问题，试图为政策研究提供一种新的分析框架与视角。

一、公民资格理论及其简要观点

“公民”以及与其相关联的“公民资格”理论是当代政治哲学中颇受关注的一个重要议题。特别是20世纪90年代，伴随着社会思想领域自由主义和社群主义之间的论战和全球范围内出现的一种普遍的政治冷漠、民族主义运动的复兴以及多元文化的压力等，公民资格理论开始逐渐吸引人们的注意力。然而，“公民”的概念早在古希腊时期就已有之，关于公民资格的讨论也比较多。可以达成共识的是，公民资格(Citizenship)是随着时代和社会条件的变化而变化的，但是基本上都反映了特定历史时期人们对自由与解放的向往和追求。事实证明，现代民主制度的健康发展不仅依赖于基本制度与正义，而且要求公民素质与能力的提升，因为民主制度的最终实现和完善依赖于每一个公民的社会实践。

对于公民资格的两种基本观点认为可以区分消极和积极的公民资格。消极的（私人的）公民资格观强调对权利的拥有，即认为个人要拥有公民资格，就要依赖于对自己作为社会公民的那些基本权利的保护。这种公民资格观不太重视个体作为公民的社会义务，而仅仅保证每个人都能够作为完整和平等的社会成员受到公平的对待。与消极的公民资格观不同，积极的公民资格观更看重公民对政治权威进行质疑的能力和愿望，这种能力与愿望不是简单的参与政治活动，而是积极地、富有责任的对话、倾听和理解他人，尊重他人。也就是说，它要求个人能够坦诚地表达自己的观点，而且这种观点最好能够基于公共的理由，能够被不同信仰和文化中的人理解和接受。

因此，理想的公民资格理论：第一，强调公民个人在社会公共事务管理和政策执行中的参与性。第二，公民参与活动的目的不仅仅是基于自己个人的愿望和利益，还是对公共利益的维护。第三，公民参与活动的动力不仅仅是出于维护权利的愿望，还是出于承担责任的自觉意识。它从根本上是基于一种责任意识的驱动，是对自己作为社会公民的一种意识觉醒和责任承担。第四，良好的公民参与机制要求摈弃那些独立于公共领域之外的个人偏好，尤其是缺少监督机制、妥协和对话的简单的合计民主的模式。要关注共识形成的过程，让社会公众有机会参与到民主决策过程中来。根本上是一个理解与对话、尊重与倾听、积极与主动的过程①。

二、农村义务教育学校布局调整政策问题分析

进入新世纪以后，随着我国城镇化和流动人口逐渐增多，农村地区学校教育逐渐面临着资源配置不均衡、办学质量亟待提高等一系列现实问题。在此背景下，国家提出并实施了农村义务教育学校布局调整政策。经过十多年的发展，该项政策的实施②效果已经初步显现。但是在取得了一些成绩的同时，也存在不少问题和困难。从公民资格的角度来看，这些问题和困难既表现在政策文本中，也反映在政策的现实执行中。

（一）布局调整政策文本问题分析

本世纪初，面对我国教育发展不平衡，教育质量不高等一系列问题，国务院提出：“要合理规划和调整学校布局”，“在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”[1]。这一文件精神给地方层面进行政策实施提供了一定的空间和余地，各地可以根据自己的情况进行判断并做出决定，因此具有很好的弹性。但是，这种政策话语的模糊和笼统性导致地方政府在政策执行具体的路径选择上存在很大差异，尤其是在处理一些灵活性的有伸缩余地的问题时，没有具体明确地提出问题处理的原则与要求，从而导致一些地方层面在政策实施中的武断和失误。与此不同，在2004年的《教育部、财政部关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》中，已经较为明确地提出“对于地处偏僻的教学点应予以保留”的要求[2]。不过，从公民资格的理论观点出发，这里仍然没有明确民众参与情况以及决策背后的程序和原则。

到了2006年，教育部的相关政策文件已经逐步对决策过程与程序提出了初步要求，提出要“会同当地发展改革、建设、财政等部门，将农村中小学布局调整纳入当地教育发展规划，充分论证、统筹安排，稳妥实施”，要“将调整方案向当地群众公示，充分听取社会各界的意见，对群众反映强烈的问题要认真做好解释工作，并及时修改、完善方案，不得简单从事，强行撤并”[3]。与之前相比，这里对政策程序过程的要求显得更加细致有条理，对于民众和社会各界的意见也有了一定的重视。但是，就严格的程序民主和民众的权利与义务维持而言，这样的程序能够在多大群度上保证决策中的公民资格与参与，也是值得商榷的。因为听取意见并做好解释工作的政策要求仍然是一种自上而下的实施路径，而不是基于公民资格理论意义上的平等对话。

相形之下，2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（2012.9.6）中就比较清晰地表达了公民参与协商、讨论的重要性，提出不仅要广泛听取各方意见，“保障群众充分参与并监督决策过程。”而且特别说明，如果多数学生家长反对或者听证会的多数代表反对，都将不能进行强行撤并[4]。

从以上几个简单的政策文件分析可以看出来，良好公民资格因素在布局调整政策实施中受到的重视程度不断处于波折当中。但是总体上看，公民在政策参与的要求与重要性程度方面都在不断地增强，从原先的完全被忽视到逐渐认识到决策程序的重要性，并且一步步地提出要充分重视人民协商和群众参与，甚至提出了较为具体的参与形式，这些从根本上表现了公民意识和公民素质在政策实施中的重要地位。当然，也从另一个角度反映了建设积极的公民资格在政策实施中的重要价值和意义。如何让公民能够自下而上地参与政策实施并且可以有效公正地表达自己的看法，不仅仅需要政府的改进，还需要公民个人的自觉和觉醒。这是一个漫长的道路，需要逐步完善。

（二）布局调整政策现实问题批判

布局调整政策不仅在文本层面存在很多有待改进的地方，而且在实施过程中，也有很多现实矛盾与问题。与文本层面的问题相比，现实的问题更加显性化，也更关切到人们的实际生活，因而也是引起人们热议的重要原因。这些问题的表现是多方面的，从公民资格角度来分析，主要有：

第一，忽视公民资格，造成政策执行偏差。前文已经提到，在一些布局调整政策的文本话语中，对于一些标准与原则性的问题表述比较灵活，这种方式的初衷是好的，它能够给地方在政策实施中留有伸缩余地，有利于地方层面根据实际情况，组织开展协商和充分听取政策相关利益群体的意见。但是，在实际的政策执行中，由于各地行政部门在政策解读和政策落实上缺少统一的标准和应对措施，加上人们参与政策执行的意识、能力等方面的限制，地方层面并没有很好地从协商和积极公民资格的角度去考虑民众的意见，往往是按照一些行政官员自己的理解来制定不同的标准。地方层面对于如何调整才能达到“小学就近入学、初中相对集中”以及“宜并则并，宜增则增，宜撤则撤”没有明确的思路。在这样的情况下，政策执行者的思路很少或者没有诉诸于民众与当地社会成员的意见与观点，而是简单地在实践当中“边走边看”、“摸着石头过河”，其中最多只是效法别的省或其它平行县市的做法。这样，就没有充分用好中央政府在政策制定时所留的空余，使得一些政策实施中的自由变相成为了一些地方官员自己决断的自由，导致政策实施中较大的随机性和偶然性，无论是消极的还是积极的公民资格都没有在政策中得以体现和发展，政策的效果也就可想而知。

第二，忽视公众利益，导致政策效果欠佳。布局调整政策本来的愿望是优化教育资源配置，提升教育质量。但是，政策实施的结果，却带来了一些显性的问题和困难，例如由于调整后交通不便、生活费用负担加重等原因所带来的儿童超龄上学和隐性、间断性辍学等现象十分普遍。此外，由学校撤并所导致的学生人数的增加以及由此带来的管理负担的加重等增加了原有教育资源的压力，如教室和宿舍紧张、班额扩大、师资缺乏。还有由于布局调整所带来的教育资源配置的问题、教育资源的流失，等等。所有这些问题都是与公众的利益相悖的。而且，布局调整是不是一定带来了教育教学质量的提高，还有待于做出进一步的评估与比较，很难给出统一的结论。因此，这些客观事实既是我们思考布局调整政策的出发点，也是我们对布局调整政策进行思考和批判的依据。

但是，就像上文提到的，布局调整政策所隐含的更深层次的矛盾还不是这些。如果人们的思考是出于一些现实问题和困难的考虑，那么这样的理由就会显得说服力不足，因为这些困难如果得到解决，是不是布局调整政策就一定是合理的呢？有没有其他一些新的现实问题再出现呢，比如说人们不愿意看到自己的孩子在离家很远的地方上学，因为这会导致父母与子女之间感情的淡化，人们希望有一所小学或者初中在村子里存在，不仅仅是因为孩子上学的方便，也是人们互相交流知识经验，进行集体活动的场所？事实上，诸如此类的问题已经在一些地方出现。

布局调整政策之所以引起人们的关注，实际上也并不是由于人们对受教育权利的要求，甚至更不是由于人们认为自己有义务去监督政策的实施，并且关注它们给社会他人所带来的利益。大多时候，人们对布局调整的关注只是出于对政策带来的一些问题的关注，而非对问题背后的价值判断和导向的关注。所以，考察布局调整政策的合法性的基本问题也许不是解决现实的问题，而是要关注人们意见背后的立场。如果人们对于问题的批评不是基于问题，而是基于对权利的维护，如果利益之外的其他相关人士对于布局调整政策的批评不是基于这些问题的考虑，而是基于问题解决中所产生的对权利和责任意识的考察与尊重呢？也许对于问题的回答会是不一样的，而且，对于政策本身的完善而言，其意义也是不同的。

三、相关利益群体在政策执行中的角色偏差与资格缺失

布局调整政策涉及到多方面的人群，其中主要的相关利益群体包括地方教育行政部门、地方乡政府、村委会，学校校长、教师和学生家长等。不同群体在政策执行过程中所处的位置不同，结成的关系和利益不同，对政策目标的实际理解和政策执行的影响也是不同的。

从撤点并校政策的实施过程来看，大多数都是由教育行政部门自上而下地运用行政手段强制实施执行的。

在地方政府层面的政策实施过程中，相关利益群体被拒之门外，很多意见和经验无法得到公开有效的表达，政策实施过程中的信息不公开、不透明现象大量存在。“我国的政治权力结构具有双轨制的特点：一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人民代表人会制的权力运行轨道，这两种轨道即党组织与政府职能之间的权力运作有一定的模糊性，容易产生权力过于集中或以党代政的问题”[5]。不仅缺少对政策执行部门和人员的专门培训，更缺乏政策实施过程中的公民参与。一方面是政策落实部门缺少经验和可以采纳的措施，另一方面是相关利益群体的意见无法得到表达，在权利得不到维护的同时，即便有责任的意识和表达的意愿，也是很难得到采纳③。这种缺乏公民积极参与的政策执行不仅忽视增加了儿童成长的规律，地方文化的发展与传承而且冲击了学生家长的经济负担。

就教育行政部门而言，从布局调整规划出台、上级批准到具体实施这一政策执行全过程中，缺乏足够的宣传动员，主要相关利益群体如教师、家长和社区群众基本上没有参与到这个过程中，其利益需求自然没有得到真正体现。大概看来，当地教育行政部门对布局调整政策的理解都是一种执行式的方式，尽管各地的情况有所不同，但是基本上都是根据中央和地方政府的文件要求来执行。对于他们而言，布局调整可以实现集中办学和方便管理。甚至还秉待一些错误的与不负责任的“撤并观”。不能很好地理解学校在个人发展和文化传承以及社会发展中的重要作用和价值。对中央政府的政策空间进行错误的、教条式的解读，不问实际情况，没有维护人们权利，缺少责任意识而开展政策实施活动的例子大量存在。布局调整政策执行成了利用自己的“权力”优势，整合教育资源和质量的手段提高。在地方的教育规划中还存在着片面强调集中办学，追求“撤并率”和“扩大规模化”的倾向。撤并不是与人民群众的责任与权利相关，而是成了一些地方部门增长政绩的手段。

就学校层面来看，校长是政策的实际执行者，无论是撤并校还是被撤并校的校长，尽管对于撤并的态度有所不同，但基本上都是处于完全被动和无话语权的地位；很多意见缺乏顺畅的反映渠道，甚至对有些校长（尤其是中心校的校长）而言，也许同样存在一个政绩考核的外在要求，他们不得不或者必须这样做。普通教师在布局调整中的作为就更小。他们基本处于被动的地位，甚至有些地方的教师还要接受政府委托的劝服家长的任务。他们要么从学生的角度考虑，认为撤点并校不利于学生上学，但是这样的态度并不会、也不能够得到公开的表达（积极的公民资格无法得到履行），要么就持无所谓的态度（没有表现出良好的公民资格）。

家长在布局调整中的作用和地位更是微乎其微。很多学生家长（社区群众）往往事先并不了解撤点并校政策，也不知道所在地学校要被撤并，一般是临到撤并时才知道。他们的信息主要来自于学生、教师或村里人的议论。即使家长对撤并学校有不同意见，一般也无法改变局面，只能“无奈”地接受既成事实。此外，学校撤并之后，孩子上学更远了，寄宿和伙食的费用无疑加重了家庭的经济负担。家长甚至还要花费很多额外的精力和时间来接送孩子。所有这些问题，对于农村地区，尤其是偏远的山区来说，都是教育成本的增加。正如有人所言，“布局调整政策不是在降低办学成本，而是地方政府在转嫁办学成本。即将原本应该由政府负担的办学成本转嫁到了农民家长身上，布局调整政策的代价是成本转移”[6]。所有这些细微的变化都可能影响到家长支持学生的上学意愿。而且，这些影响因素毫无疑问是人们批判布局调整政策的主要立足点。家长出于这些问题的考虑本身并没有过错，但是仅仅依靠对这些问题的反驳还是不够的。而且，政策实施过程中，如果仅仅着眼于这些问题的解决也是不够的。需要看到，家长的这些观点是带有普遍性的现实问题，但是，如果抛开这个问题本身，我们要问：家长们何以会有这些问题？这些问题在政策实施之初为什么没有得到重视，而到了政策实施一段时间之后，出现问题、付出代价之后才出现呢？甚至即便如此，我们在政策的实施过程中，对此又有多少的重视呢？诸如此类的问题到现在也是不明了的。

四、提高群体影响力：公民资格及其可能途径

分析政策的目标不仅仅在于批判某项政策，而在于对政策的实施提供更多的建设性和改进意见。因此，要从根本上优化布局调整政策，就必须要重视社会大众的意见，尤其是在源头和政策的各个阶段，恰当地调整权力的集中程度，给予群众适当的表达意见的渠道和机会。因为，“集权和权力下放的组织，都有其优势和劣势。哪些优势具有决定意义取决于事先肯定无法知晓的外部条件。最佳的组织往往是那些能够灵活地根据正在变化的外部条件适时调整集权程度的组织”[7]。这样才不至于在出现问题之后才进行亡羊补牢。

消极的公民资格强调对权利的拥有，“福利国家保证所有人都拥有公民权利、政治权利和社会权利，这样，就能确保社会的每一位成员都感到自己是社会的完整成员，能够参与和享受共同的社会生活。[8]”在布局调整政策的实施中，地方政府作为相关利益群体之一，实际上是拥有一些进行自我调适的权利的。这些本来是可以自主权利更进一步发挥其他社会人群参与政策实施过程的。但实际上，对于权利的拥有反而大多数时候导致了权利使用的不当，并由此带来权利能力的薄弱与丧失，从而导致实际参与社会事务能力的下降和政策结果的不理想。

从积极的公民资格观来看，应该强调地方层面在政策实施中的责任意识和参与意识，尤其是地方政府在上级政府政策制定中是否有对话，能否带着自己的文化与信仰（实际的情况）去参与决策过程，并且充分注重决策过程的形式与程序等。例如地方层面如何参与到中央决策当中，这里不仅仅要有投票和说服，而是包含着妥协在内的协商与民主。具体到操作层面，政策制定过程中，应该注意对地方层面要求与建议的合理性的考察。比如说坚持不能撤点并校，尤其是在偏远的农村地区。这就涉及到地方政府参与决策的第二个层面：对公共信念的考察。也就是地方政府参与决策的过程中，其意见的表达同样应该去考察地区文化系统中公共信念是否合法，而这种考察的方式，根据公民资格理论的要求，应该是基于对话。因为投票程序会受到偏见、场所的影响，按照公民资格理论的说法，这就是如何保证公民的慎议民主的达成过程更加具有慎议性。这就需要一些限制和支撑性的条件。比如说地方人们对撤点并校的支持或者反对都是有一定的理由的。支持者可能会是一些地方的官员（事实上是有一些个人的偏见在内的），而反对者更有可能来自一线群众和家长，因为撤点带来了实际的孩子的上学困难问题，并且加剧了家长的经济负担。这些理由能否成为撤点或者保留学校的公共合理性依据呢？这就需要考察两个问题：一个是一旦它们被以慎议民主，或者接近慎议民主的形式表达出来，这些理由如何具有公共合法性。另一个是，人们对撤点的关注是出自对国家政策的关心，还是仅仅对个人私人生活领域质量的关心 （如校长认为这是自己政绩的需要，群众认为这是自己经济代价和孩子上学是否方便的需要等）。

公民资格在中国还是比较弱的，在布局调整政策中，人们维护的更多是自己善的观念和自由，而没有把其行为上升到承担创造和维系社会正义的高度。要在布局调整这一项政策中关注并真正落实有效的公民资格还有很长的路要走，这些困难也许是造成现有政策实施中对公民资格忽视的主要原因，但是我们并不能因此而放弃这个追求。

那么，如何培养这种公民资格，尤其是基于布局调整的政策来说，怎样从公民资格的养成方面来提升政策过程的合理性和科学性呢？由于这种弱公民资格意识的存在，法律角度的要求显然是不可能的，而市场则是在其中发挥了一部分的作用，尤其是对于形成人们教育成本概念和基于对参与竞争性的教育发展形态中的心态的影响是比较大的。而这两者都只是部分地促进了人们对公民资格权利的行使。就布局调整政策的过程而言，人们的反应还部分地在于社团，尤其是家庭因素的影响。父母对于孩子的爱很大程度上激励着他们去考虑这些政策的合法性，这些政策的出台真的有助于他们实现自己的利益和善的要求，还是政策制定者个人的偏好和基于国家主义的考虑而忽视了个人的要求？如果是这样，这些政策又能够在多大程度上体现出社会的公平和正义呢？如果布局调整的政策不具有太强的合法性，那么这背后不仅仅是关乎到公平正义的维护的问题，还有公民资格的介入和公民参与的问题。事实上，我们看到，在政策的过程中，公民的参与是很少的，他们是一种被动的接受，而不是积极地参与。正如有人所言，“从现实情况看，公众参与政策过程的程度还很低……一方面，我国长期以来形成的中央集权制和自上而下的决策体制，导致政府和行政官员的权力时常会出现越位、错位或不到位的情况，有些领导者在一定程度上存在官僚作风、片面追求政绩的功利主义倾向，政府信息公开制度还有待进一步完善。另一方面，广大公民在参政意识、知识能力与参政水平等方面尚有待提高”[9]。而在他们的权利（上学权）没有得到保证的前提下，指望依靠学校教育来培养他们的公民资格并在学校教育的政策实施中发挥作用，这本身就是一种不合理的期望。因为学校教育本身没有培养和依靠公民资格的意识，学校教育的课程中又怎么会有公民教育的内容呢。即便是有，其效果也是可想而知的。而且，学校教育本身的周期性和延后性也导致它并不能及时有效地为自身现阶段的政策实施培养符合要求的公民。况且，学校教育自身并非完全独立于社会进行运作。正如金里卡所言，“如果学校的目标不能够得到其他社会机构的支持，它们是不可能运行良好的。[10]”

也许当前比较恰当的方式之一是从公民已经关注的议题开始做起，其中主要的一点是从对文化的责任做起。我们看到，布局调整政策的实施，使得一些原来分散的教学点被撤并，儿童要到离家很远的地方去上学，这样，他们从小就被迫离开家庭、村落，到学校里面接受教育。对于儿童自己的教育而言，这是否幸运我们暂且不做评论。但是，对于家庭而言，这样的政策迫使儿童学校寄宿，父母与孩子之间见面的机会就减少了，交流沟通也自然减少了，这无疑不利于增加儿童与父母之间的感情。而同样的，对于村落和社区里的其他人而言，学校被撤并了，他们也不再能够通过学校来分享一些生活工作的经验。学校在传承传统文化和联系社区人们之间以及父母与子女之间的感情的作用越来越有限，甚至是不复存在。学校成了单一的传承知识的场所。而由于过于追求教学质量和考试成绩，学生在学校里学到的又往往是与其生活经验大相径庭的“课程知识”，由于缺乏必要的生计教育，学生一旦不能继续升学，也很难融入到原来的地方社区之中。从感情上而言，这也是家长和社区的人们所不能容忍的。他们对此有着深切的感受。或许从这里出发，可以激发他们的感情和对于社会文化的责任，并且逐步养成积极的公民资格，成为将来政策实施的参与者。

注释：

①公民资格理论本身是一个十分复杂的理论，不仅仅有消极和积极之分，而且从它之前的许多立场来看，对于同样的一个问题，又有不同的观点和解释。例如，在公民资格的表达过程中，对于良好公民资格与公众妥协的具体方式和场所问题，都会有分歧。一个显然的例子是，即便按照我们的要求那样来通过“慎议”的形式实现积极的公民资格，我们又如何保证所有的群体和各种不同的观点都能够得到充分的考虑呢？如何对“慎议”过程进行监督以便它能够很好地实践下去呢？例如，是不是要考虑不同资金和经济地位的人们之间有平等的对话和协商的权利和机会呢？对于一些类似此类问题的回答，如果从自由至上主义和自由主义的平等主义的观点来看，也许答案是不一样的。由于本文的目的不在于研究公民资格理论本身，而仅仅将其作为一个理论的视角，因此对于这些问题这里不作详细的探讨和辨析。

②我们知道，一项政策从出台到最后政策效果的发挥是一个有机的，动态的过程。其中包含诸多的环节和步骤，大概有政策问题的分析与界定、政策制定、政策执行和政策效果的评价等等。因此，政策的实施，从狭义上说，可以看作是政策的执行过程，也就是怎样把一项已经出台的政策付诸实践，发挥政策效用的过程。从广义上看，可以把整个政策过程都看成是政策的实施过程，其中既有政策的执行，也包含着政策问题界定、政策制定和政策评价等环节。作为一个不断地循环往复的过程，政策制定的过程也可以看作是一个政策执行过程。在这里，我们不对“政策实施”这一概念作过细区分和讨论，本文所说的教育政策实施，指的是广泛意义上的政策过程，其中既包含教育政策的制定，也包含教育政策执行和教育政策评价。

③不仅是政策实施部门与一般社会成员和普通民众之间存在这种意见表达上的冲突，在政策实施者内部也存在同样的问题。由于农村地区学校布局调整的重点大多在小学阶段，地方中心校校长在落实撤点并校过程发挥了重要作用，如写具体调整规划、协商各方相关主体、安排学生教师等。因此，虽然有些地方校长因撤点并校与乡政府合作，但由于教育行政部门主导，这项政策的执行更多的是考虑各个学校内部如何进行调整的问题，而没有或者极少考虑到其他的社会因素。这样，不仅社会成员与普通民众作为政策利益者的公民资格无法得到体现与发展，就是非教育部门的政府的意见和建议也很难得到有效地发挥与表达，对于各方利益的协调始终是一个问题。

[1]国务院关于基础教育改革与发展的决定（国发[2001]21号）[DB/OL].http：//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20010614/100454 41.html

[2]教育部财政部关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见（教基[2004]4 号）[DB/OL].http：//www.jyb.cn/info/jyzck/200603/t20060305_12024.html

[3]教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知（教基[2006]10 号）[DB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1317/201001/81816.html

[4]国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见（国办发[2012]48 号）[DB/OL].http：／／www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_2218779.htm

[5]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.139.

[6]郭清扬等著.中小学布局调整与教学点建设研究[M].北京：人民教育出版社，2011.106.

[7][美]弗朗西斯·福山著.黄胜强等译.国家建构：21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京：中国社会科学出版社，2007.74.

[8][10][加]威尔·金里卡著.刘莘译.当代政治哲学[M].上海：上海译文出版社，2011.302.327.

[9]黄忠敬.教育政策导论[M].北京：北京大学出版社，2011.114.