我国地方政府间纵向竞争问题分析

逄旭东 颜彦

内容摘要：当前，各级政府之间不论是在政治领域，还是在经济领域或财政领域，都存在着竞争。本文认为政府间纵向竞争本质上是政府间不断博弈的过程，为了在横向竞争中取得优势，下级政府积极从上级政府手中争取各种优惠政策与经济利益。文章结合政府竞争的最新实践，主要从各级政府间纵向竞争的原因和表现形式两个方面进行了分析。

关键词：纵向竞争 制度创新 政府博弈

引言

当前，政府竞争是理论界的研究热点问题之一，从竞争层次上可以将政府间竞争划分为纵向竞争与横向竞争。纵向竞争是处于垂直方向上的地方政府与中央政府之间围绕着立法、行政、司法等各种政治权力与经济利益的划分与调整而展开的竞争。横向竞争是水平方向上同级地方政府间围绕着各种经济利益与经济资源、政治晋升机会等方面而展开的竞争。地方政府既和上级政府进行竞争，又和与同级别的其他地方政府竞争，并且纵向竞争与横向竞争是高度相关、相互兼容的。当前理论界对同级政府间竞争的研究比较多，而对上下级之间的纵向政府竞争的研究相对较少，本文主要分析上下级政府间的竞争原因与表现形式。

由于我国政府组织结构间的高度同构性与“自上而下性”，本文所称的地方政府主要是指各个省级政府等，诸如省级政府与市级政府、市级政府与县级政府之间的关系与中央——省级政府之间的纵向竞争关系类似。中央与各个地方政府纵向竞争目的是及时发现地方辖区政治、经济等各种信息，以便纠正地方政府损人利己的、不利于全国统一利益的行为，肯定地方政府先进性的试点政策，在全国范围内推广先进经验，扩大制度创新的边际收益；鼓励地方政府的正外部性行为等。

政府纵向竞争的诱因分析

（一）地方政府在财政分权制度下拥有独立经济利益

改革开放以来，地方政府拥有了经济发展的自主权，经济性分权使地方政府竞争有了现实的手段与工具，基于业绩考核的辖区间竞争不可避免。Qian、Roland（1997）等认为，中国地方政府间经济结构是典型的M型组织结构，资源配置是水平的，竞争会造成政府利益的冲突，这就是地方政府竞争的内涵。M型地方政府组织结构使各级地方政府类似于公司制，成为一个个相对独立的经济核算中心。中央将促进地方经济发展的任务交给地方政府，并让地方政府通过税收分享当地经济发展的成果。

类似于公司制激励内涵，中央给地方政府开展竞争提供了激励机制：第一，地方政府拥有辖区经济利益的剩余控制权和剩余索取权，这必然促进地方政府努力增加地方GDP和财政收入。第二，官场上的晋升激励赋予地方官员发展本地经济的政治激励。我国经济转型时期竞争激励机制的内涵是地方官员升迁与辖区经济增长业绩相联系的制度。第三，地方政府对辖区经济发展具有强大的控制力，掌握了一些最重要的经济资源、政治资源，如行政审批、土地征用、贷款担保、优惠政策的授予等。

在财政分权体制下，各级政府的利益日益强化，拥有了独立的财权、事权等经济责任的地方政府如同一个个独立核算、独立经营的公司。为了在横向竞争中胜出，地方政府必然要从中央那里获得更多的好处，积极开展游说上级政府获得经济利益的纵向竞争。其实，地方政府和中央政府竞争主要是为了获得更多的优惠政策、获得政策创新的试点权、获得更多的经济发展权限等，这些都有利于地方政府在和同级政府竞争中获得更大的优势。

（二）地方政府在政治集权下参与政治晋升竞赛

以GDP增长率为主要标准的政治晋升制度较好地实现了中央对地方官员的制度激励。在我国政治集权统治条件下，中央实行晋升锦标赛制度的客观有利条件主要有：对省部级官员的人事任免权；对地方政府的发展战略和发展方向的控制；对地方重大项目的审批；对地方立法权的控制；对地方财政收支和科教文卫发展的指导；对地方社会稳定的监控；对土地使用和地方行政辖区变化的审批等（周黎安，2007）。为了促进地方政府发展经济，中央政府通过掌握地方政府的人事任命权，根据地方政府的业绩排名决定地方官员的升迁。政治晋升竞赛让每一级地方政府官员都处于为增长而竞争的格局中，使每个官员的仕途前景都与本地经济增长率挂钩。在中央集权制度下，某个地方政府在纵向层次架构内吸引各种有利资源，有助于在横向竞争中取得成功，击败竞争对手。

我国的政治集权与财政分权共同作用于政府间竞争，中央政府对地方政府具有极强的支配力和控制力，地方政府必须完成上级政府所下达的各项经济和社会目标，并且各种经济指标（如上交的财政收入，提高就业率、物价水平稳定等）的完成情况成为中央政府考核地方政府重要标准。一方面，我国是较集权的国家之一，中央以下达文件和命令的方式控制了大部分决策，各行政组织的决策权高度集中，地方政府拥有的权力是行政授权，随时可以被收回到中央政府的手里，不存在地方自治，人事权、否决权和剩余控制权都在中央。另一方面，地方政府享有充分的自由裁量权，掌握着除国防、外交之外几乎所有事情的执行权。这样，在中央集权和基于政绩考核的竞赛制度下，政府间竞争就得以强化。

（三）各级政府基于比较优势的分工促进纵向竞争

各级政府间的竞争明确了各自的分工：新公共管理理论认为中央政府主要职责是“掌舵”—制定全国性、跨区域性的政策，是“管理（各级）政府的政府”，是裁判员；地方政府的主要职责是“划桨”，是中央政府所制定的晋升体制内的“运动员”。上下级竞争的前提就是把掌舵和划桨分开，实现优势互补，“掌舵”的中央政府要通过掌握到全国各地竞争的全貌，尽可能地规避、减少地方政府竞争的负面效应，平衡各地的经济资源、政治资源，保障地方政府发挥好“划桨”优势。这样，中央政府就成为多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。

从垂直方向上看，中央和地方政府在制度创新上有各自的比较优势分工：一方面，中央政府将自己不具备比较优势的制度创新工作放权交给地方政府，使接近辖区居民、对基层情况更为理解的地方政府因地制宜地创新制度；另一方面，中央政府掌握着改革总方向，根据改革需要不断调整基本制度安排。中央将在某些地区取得良好效果的成熟经验迅速在全国铺开，这就扩散了地方政府制度创新的外溢性收益，大大降低了每个地区都亲自进行制度创新的成本。中央政府还能协调地方政府制度创新中的摩擦与矛盾，利用自身的权威消除那些不利于经济发展的“坏制度”，比如地方政府的市场保护行为、“以邻为壑”行为等。总之，纵向竞争的核心就是如何激励各级政府发挥出自身比较优势，从而发挥各级政府的比较优势，降低制度创新成本，增加制度创新收益。

政府间纵向竞争的主要表现

（一）制度创新方面的博弈

下级政府的制度创新活动一旦获得上级政府的肯定与认可，就会获得巨大的利益。地方政府制度创新的预期收益越高，中央政府的态度越是倾向于赞同，又反过来促进了地方政府进行制度创新的积极性。

由于中央对地方政府的制度创新缺乏刚性的、统一的标准，这在一定程度上激励着从本地区利益出发的地方政府将中央政府的优惠政策作为重要资源加以利用。而中央政府对地方政府不同类型创新性活动的态度是不完全一样的，可能支持也可能默认或者反对等，这样上下级政府在制度创新的目标、方式、路径上就出现了博弈。不同地区进行制度创新的收益不同，创新的积极性迥异，我国东部发达地区依赖经济交往的区位优势、完善的制度环境、较高的市场化水平，发动制度创新的预期收益较高。从实践角度来看，在国家非平衡的发展战略下，中央政府对东部发达地区地方政府的制度创新活动给予了更多的支持。所以，发达地区制度创新的密度、频率和效果明显高于欠发达地区。正是地方政府和中央政府展开制度博弈，推动了制度创新，促进了区域经济的发展。根据当前中央对地方政府创新时多数贯彻“大胆探索、先行先试”整体战略态度，相信地方政府未来政策创新改革会更进一步。

（二）经济发展指标方面的竞争

为了出政绩，地方政府有充分的动力“做大”各项考核指标，乐于发展那些能够较快带动辖区经济增长的投资项目，中央更多地是站在全局的角度促进实现各地综合协调、可持续发展。为了出政绩，地方政府在上报经济增长速度时，往往“人为”做大经济数字。每年大多数省份上报的GDP之和远高于全国的GDP，各省（市、区）上报的地区生产总值的增长速度也高于全国增长速度。只要各地的GDP与增长速度成为上级政府考核下级政府主要经济指标的情况不变，这种经济发展指标“虚高”现象就会一次次重演。为了出政绩，任期有限的地方官员总是热衷于运作那些“短、平、快”的项目和效果明显的“形象工程”、“政绩工程”，漠视民生类工程的建设，中央与地方政府围绕各种经济指标展开或明或暗的博弈使得一些省级政府的经济指标的水分太大，失去了应有的参考价值，往往越到低级别的政府，经济数字的水分越大。与发达地区的地方政府相比，不发达地区经济基数小，为了出政绩而造假的可能更大。

（三）财税管理权限方面的竞争

中央与地方在财税管理权限上的矛盾和竞争、利益与纠葛，从未停止过，中央政府曾做过多次利益调整。众所周知，1994 年以分税制为特征的财税管理体制的改革是地方与中央博弈规则变动、财权事权等经济利益调整与妥协的结果。新税制的实行使中央和地方利益博弈规则具有更强的稳定性，激发了地方组织财政收入的积极性。但在地方利益主体凸显的制度环境下，中央和地方在财税方面的博弈不仅不会停止，而且将愈演愈烈。在中央—地方的财税博弈中，中央拥有决策权，地方政府靠近税源，拥有信息优势。地方政府从地区利益出发，对地方税源建设和中央税源建设的积极性会存在差异。在税收上缴比例已经确定的情况下，地方政府会产生“藏富于民”的机会主义行为。比如在转移支付制度还不够规范、透明的情况下，欠发地区为了获得更多的政府转移支付资金，偏好于“跑‘部前进”，极力到中央争取项目、资金和优惠政策；发达省份为了争取到更有利的政策，乐于到中央政府争取优惠政策。上下级政府的竞争一方面有利于促进中央各部机关与各省的“信息对称”，另一方面也滋生了大量腐败问题。有效解决地方理性与中央理性冲突的办法，不是否认地方的自利性行为，而需要建立有利于各方利益兼容的博弈规则。

综上所述，当前，在我国财政分权的制度下，各级政府间的竞争愈演愈烈。在中央集权制下，各个地方政府为了取得竞争优势，积极地从上级政府手中争取更多的优惠政策与经济利益。从竞争的表现来看，上下级政府基于各自的比较优势分工在制度创新、经济发展指标、财政税收利益等方面进行着形式繁多的竞争。政府间的竞争既促进了经济发展，也带来了一些诸如财政支出结构扭曲等不良后果。所以，中央政府应该尽快设计出针对下级政府的科学性的考核制度，以促进竞争的合理化、有序化。

参考文献：

1.Qian Yingyi， Weingast.Federalism as a commitment to preserving market incentives.Journal of economical perspectives ，1997

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