随迁子女异地升学政策的冲突与建议

杨颖秀

（东北师范大学 教育学部，吉林 长春130024）

进城务工人员随迁子女的受教育问题一直以来受到社会的普遍关注，国家先后发布过一列政策对这一问题进行引导和规范。随着进城务工人员及其随迁子女的日益增多，对这一问题的解决不断增加难度。对此，新的教育政策体系正在期待形成。但政策的制定并不等于问题的解决。从目前已经发布的政策来看，在政策制定前提与政策价值选择之间还存在一定的冲突，影响教育政策的质量，需要尽早完善。

一、异地升学政策的现实冲突

在进城务工人员随迁子女接受义务教育问题得到初步解决之后，其义务教育后的升学问题又日渐凸显，其中包括接受高中阶段教育的升学问题和接受高等教育的升学问题。2012年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（国办发［2012］46号），要求“保障进城务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平”。中国共产党第十八次全国代表大会报告也明确提出“积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才”的民生建设计划。从党和国家对这一问题的明确态度来看，解决随迁子女升学问题已经成为国家重要的政策意志，保障其受教育权也成为根本的价值追求。但是，从我国目前随迁子女的分布状况来看，经济发达城市与其他城市的在学人数极不平衡。因此，解决这一问题，国家授权“各省、自治区、直辖市人民政府根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。”同时提出，“对符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的省份，教育部、发展改革委采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响。”然而，这样的政策制定前提却使政策实施陷入两难境地。

第一，从政策来看，随迁子女能否被允许在异地升学的前提条件之一是城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，而不是宪法赋予他们的受教育权利。这样的政策制定前提隐含的是，随迁子女的异地升学需求首先要服从于流入地的功能定位，如果流入地功能定位排斥进城务工人员，那么他们的子女也就不会在流入地得到与流入地子女平等的受教育机会。其次，要服从于流入地的产业结构布局，如果流入地的产业结构布局并不亟须进城务工人员，那么其随迁子女也就没有可能在流入地接受教育。最后要服从于流入地的资源承载能力，如果资源不足，那么优先满足升学需求的应当是流入地居民子女。这样的政策制定前提不难使我们意识到，在进城务工人员子女和流入地居民子女之间，在受教育机会分配和受教育权利的享有上仍然存在着明显的排他性和排序性，即政策认为城市功能定位和产业结构布局与进城务工人员的知识能力素养不相匹配的时候，那么其随迁子女的升学问题是被排斥的，而当城市资源承载能力有限的时候，那么随迁子女的升学问题是被排在流入地居民子女之后的。由此可知，随迁子女异地升学政策的制定前提是与政策的价值选择相悖的。

第二，随迁子女能否被允许在异地升学的另一个前提条件是其家长在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险的年限，而不是随迁子女在当地升学的受教育需求。因为政策并未明确“稳定的职业、稳定的住所、社会保险的年限”究竟限制在多长时间之内，也未明确这三者之间存在什么关系，取其几者才可以使随迁子女得到在流入地升学的机会。更未明确的是，如果进城务工人员因某些情况暂时或永远失去了职业，那么将如何对待他们的子女在当地的升学问题。可实际中，由于进城务工人员多半从事的是简单劳动或繁重劳动，因此他们的职业流动性是其进城务工的重要特征，并且在特殊情况下，也可能由于他们的超负荷工作而导致失去工作能力，但他们的子女却仍然需要在当地继续学业。因此，如果异地升学政策不妥善处理这些关系，那么则有可能发生由于受进城务工人员的职业背景影响，使其随迁子女的受教育权受到侵犯。这是一个值得慎重对待的问题。

第三，根据异地升学政策设计，如果符合条件的随迁子女在当地升学考试的净流入数量较大，那么教育部、发展改革委则将采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响，这样的前提假设显然是一种对随迁子女与流入地居民子女的利益分离。随迁子女被视为流入地的另外群体，他们在异地升学则被视为是对流入地居民子女的利益分割。因此，无论流入地居民子女成绩如何，其高考录取比例都是只升不降的。然而，随迁子女由于受客观存在的受教育条件、家长文化素养、家庭经济状况等条件的限制，他们的学习成绩在总体上往往低于流入地居民子女的平均水平。那么，仅仅依据随迁子女的流入量来增加当地考生的高校招生计划，并保证当地考生的高考录取比例的政策措施，显然是不合适的。这样的政策措施，不仅在将随迁子女和流入地子女相分离的价值取向上存在偏颇，在对流入地居民子女的高校招生计划的调整原则上也是不妥的。

二、异地升学政策陷入冲突的原因

异地升学政策之所以陷入冲突，原因是多方面的。

第一，迫于压力的政策制定背景使政策内容相对保守。政策是政府用来实施管理，意欲解决问题的重要手段之一，是政府选择做与选择不做的事情［1］1。异地升学政策的发布一方面受制于众多进城务工人员子女在流入地升学的迫切需求带来的压力；另一方面受制于教育决策部门对解决这一问题所作的政策选择的担忧。这两个方面的压力使这一政策的制定显得相对保守。不可否认，要解决随迁子女在流入地升学问题，需要在教育资源配置上重新作出调整，这是一个宏观上的对复杂的战略选择，涉及较多的利益群体。这种情况也必然使教育政策制定者作出更慎重的思考，增添一定的压力，甚至使其陷于相对被动的状态，表现出相对迟缓的政策决策行动。而恰恰是这种受制于压力而表现出的被动与迟缓的状态，可能使亟须解决的问题被决策者不自觉地列入不决策问题［2］19。因而，政策的被动发布或匆忙发布必然使政策措施陷于不利。

第二，主体分离的政策设计使政策利益重心偏离。异地升学政策一方面注意到了保障随迁子女受教育权利的价值选择；另一方面又将随迁子女的受教育权利与流入地居民子女的受教育权利相分离。这样的政策设计事实上还限于将随迁子女和流入地居民子女分离于不同的受教育群体，分离的标准仍在于城市和农村的二元制度对立。似乎在城市功能定位的情况下、在产业结构布局改变的情况下、在城市资源承载能力有限的情况下，首先应当满足的是流入地居民子女的受教育权，其次才是随迁子女的受教育权。这显然不是在践行公平公正的教育理念。因为这样的政策设计焦点已经偏离政策设计的利益重心，将物质条件的归属作为决定受教育权的标准，而物质条件的归属又决定于城乡二元居民结构。政策设计表明，流入地居民子女应当优先拥有城市的物质资源，随之也就必然拥有优先的受教育权，随迁子女只能位于其次。这样的价值定位显然是将社会成员以其居住身份及其居住某地次序的不同而将其分成等级的，这是不符合宪法对公民身份的规定的，也是不符合公民享有平等的受教育权的公平准则的。因为无论是进城务工人员随迁子女还是流入地居民子女，都是升学政策的平等主体。而现实状况却使我们清楚地看到，升学政策的制定还未能从政策制定的价值取向出发认识政策的基本功能，使政策偏离了利益公平配置的轨道［2］73。

第三，政策制定能力的限制使政策的表面合理掩盖了实质的不合理。就政策制定者的主观能力而言，政策制定能力包括政策制定者对政策问题的识别能力、对政策问题的处理能力、对政策资源的运筹能力、对政策措施的设计能力等。政策制定能力强，可以将教育政策问题及时转化成教育政策，避免问题的蔓延和激化，可以将有限的教育资源充分利用，及时为教育政策决策服务。反之，教育政策的制定也可能片面地理解和静止地看待教育资源的供给量和有效性，将政策的制定依赖于资源的提供，导致问题愈发严重。在异地升学政策的制定中，政策要求“各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台”，但对人口流入集中的地区则只要求“进一步摸清底数，掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学等情况，抓紧建立健全进城务工人员管理制度，制定出台有关随迁子女升学考试的方案”。这样的政策措施表面看来是在关注“因地制宜”的政策制定准则，但实际上等于在回避或推迟解决人口流入集中地区的随迁子女升学考试问题。而恰恰是这些地区，随迁子女升学考试的问题最为严重、最亟须解决。但从资源拥有和配置来看，人口流入集中的地区是经济发达地区，人口流入不集中的地区是经济欠发达或不发达地区。那么发达地区比欠发达或不发达地区在经济上应当更具备解决随迁子女升学问题的条件，但政策却允许这样的地区推迟解决问题。如果从利益分配来说，经济欠发达或不发达地区在升学指标上与经济发达地区相比，更不具有优势，但这些地区却不顾及随迁子女对流入地居民子女的利益分担，对解决这一问题不仅有积极的态度，而且有得力的措施。相比之下不难看出，人口流入集中的地区对随迁子女升学问题的解决是存在滞后性的。因此，随迁子女升学政策是否合理不能简单地看其表面的语言表述，还要看其实质上对问题解决的真正态度。更进一步讲，看似合理的政策的表述并不一定合法，合法的政策需要经过立法程序的认证［3］，需要符合法的基本精神。

三、化解异地升学政策冲突的依据

十八大报告将政治体制改革作为我国全面改革的重要内容，要求逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，保障人民平等发展的权利。这是制定随迁子女异地升学政策的基本依据，是符合宪法的。公平与权利是不可分割的统一体，没有公平就没有权利，要保障权利就必须公平。解决随迁子女异地升学问题就是要保障他们的受教育权在任何情况下都不被侵犯，保障他们在教育的任何阶段都能享受到公平的受教育机会。这是他们作为中国公民的应有权利，是作为教育主体的发展权利。而异地升学政策的制定就是要为保障他们作为公民的权利、作为受教育者的权利提供公平的运行规则。由于随迁子女具有与流入地子女平等的受教育权，那么这种权利的享有就不能因其父母职业的不同而有所不同，不能因其在居住地身份的不同而有所不同，不能因城市定位的不同而有所不同，不能因产业结构布局的不同而有所不同。进城务工人员及其子女也是通过人民代表大会制度行使国家权力的成员之一，国家的权力也来源于他们的委托和赋予。因此，保障他们享有平等的受教育权是教育政策制定的基本原则。

然而，在教育政策制定过程中由于制定者对影响政策制定的政治因素、经济因素、文化因素、人口因素等诸多因素的处理能力有限，因此很容易出现政策措施偏离政策价值的现象。对此，有人会将其归因于政策制定精英模式的弊端，但事实并非如此。政策制定的精英模式并不意味着政策措施一定会与政策价值偏离。决定政策措施是否偏离政策价值的不是政策制定模式本身而是政策制定者的素质。任何一种政策制定模式都有其优势的一面和劣势的一面。如果教育政策制定者能够拥有政策决策的科学素养，掌握科学的政策制定技术，那么精英式的政策制定模式同样可以取得令人满意的政策效果［1］33。20世纪50年代，美国最高法院对“隔离但平等”的司法解释的否定，就是政策制定精英模式的最好体现，它使黑人学生与白人学生在法律上保证拥有的平等的受教育权［1］208，这对我们今天制定教育政策仍不乏借鉴意义。当然，在社会发展越来越趋于民主的状态下，我们更希望有多方利益主体共同参与的教育政策制定过程，更希望网络化政策制定模式的运行［4］，以便保证教育政策决策的科学性、民主性［5］、合理性和有效性。

需要澄清的是，在对待教育公平的问题上，一种具有倾向性的观点是将导致教育不公平的原因归咎于当下的制度设计。但不尽然的是，如果我们取消了一种制度，还会有另一种制度的存在，因为制度是社会运行的机制。因此，要解决随迁子女异地升学问题，重要的不在于有没有制度，而在于以什么理念和标准设计制度，在于如何理解人的行为与社会制度之间的关系［6］。当我们不能理解随迁子女为什么要在流入地滞留的时候，我们就很难为他们设计公平的有利于他们生存和发展的制度。所以，异地升学政策的制定需要站在随迁子女的角度，站在他们拥有的公民权、受教育权的角度，理解他们的行动，理解他们的困境，理解他们对现代都市文化的渴望，理解他们追求平等的权利意识和期待发展得更好的内心世界。也就是说，要坚持教育公平正义的理念，就要尊重随迁子女的选择，承认这样的事实，为尽快达到不同群体的多元融合创造更好的条件。

四、完善异地升学政策的建议

从目前的异地升学政策来看，要解决随迁子女异地升学问题不是一项政策就能完成的，而是需要建设一个完整的政策体系，包括为实现政策目标而设计的各种改革性措施。

第一，提高异地升学政策的质量。政策质量是指政策在相对时间内实施的有效性。有效性高的政策必然是良性政策。要提高异地升学政策的质量就要提高其实施的有效性，使其成为能够解决异地升学问题的良性政策。为达到此目的，一方面可以通过制定补充性政策、辅助性政策，解决现有政策的冲突和不足；另一方面可以对授权地方制定的后续性政策实行监督，保证政策措施不偏离政策价值。要做好这些工作，首先要确立制定异地升学政策的理念，要以求真和求善的政治素养使政策的制定在起点上就不偏离政策的价值取向，进而保证政策的实现力度［7］。其次，要在动态系统的视野中认识异地升学政策要解决的问题，使政策的制定与实施具有更广阔的空间。再次，要掌握政策的制定技术，保证政策的制定程序，在民主科学的基础上制定具有效力的政策。最后，要追踪政策的实施效果，根据反馈信息及时修改这一政策。而目前发布的异地升学政策由于受到各种压力的影响，也由于对异地升学问题认识滞后和政策制定能力的限制，这一政策还存在这样或那样的问题，这会影响到教育政策的实施效果，需要尽快改进和完善。

第二，逐步健全中高考招生机制。解决随迁子女异地升学问题，在接受高中阶段教育的升学问题和高等教育的升学问题上所要选择的解决问题方式是不同的。从高校招生而言，我国目前还是由国家统一制定招生计划，统一分配指标到各省、自治区、直辖市，考生只能在一定的范围内通过竞争获得升入大学的机会。所以，政策制定者难免担心净流入量大的省份在指标分配上可能出现的问题，特别是担心随迁子女对流入地子女升学指标的分担问题。同时也担心如果允许随迁子女在流入地参加高考，则可能会强化“高考移民”问题。但要解决这一问题，真正的办法不是要按考生增加比例增加流入量大的省份的高校招生指标，而应当是按考生的实力使其自主争取升学的机会。这就需要营建一种机制使考生无论在哪里居住，都可以通过自己的努力和自身的素质考入其理想的大学。这样的做法其实是世界高等教育招生制度的惯例，但我国目前还没有真正实行，这难免使政策制定者在异地升学政策的制定上增添一份忧虑。除高等教育外，目前的高中阶段教育也是在当地教育行政部门的管理下，按计划指标招生。其中的问题在于部分优质高中不断扩大规模，教育行政部门也不断为其增加招生指标，由此加剧了高中阶段教育发展的不平衡性。但由于高中阶段教育仍属于基础教育，所以，缩小差距，促进高中阶段教育多样化发展，为受教育者未来发展奠定基础是高中阶段教育的重要使命。因此，教育行政主管部门需要适当控制高中学校规模，按照国家规定的学校建设标准做好学校布局，促进校际均衡，为随迁子女就近入学提供方便，为普及高中阶段教育奠定基础。

第三，主动保护随迁子女异地升学的权利。随迁子女异地升学的权利是他们受教育权的一部分，这一权利是需要受到法律保护的，是具有生命力的［8］。这种保护有主动的，也有被动的。当立法者或执法者根据法理制定法律或根据法律规定，有意识、有计划、有措施地保障随迁子女的受教育权在任何时候、任何情况下都不受到侵犯时，这种保护则是主动的。而当立法者或执法者不能履行义务，使随迁子女的受教育权受到侵犯，而权利主体（包括进城务工人员及其随迁子女）依法主张权利的时候，对于立法者或执法者来说，这种保护则变成了被动的。在随迁子女异地升学问题上，如果相关的政策或法律不能保护其享有与流入地居民子女平等的升学权利时，则可能发生进城务工人员或随迁子女主张权利的状况。因此，异地升学政策的制定需要在依法保障随迁子女受教育权的视野下，以积极主动的保护意识和举措，保障其受教育权能在流入地得到充分的体现，避免产生被动保护的不利后果。

［1］［美］托马斯·R·戴伊.理解公共政策［M］.谢明，译.北京：中国人民大学出版社，2011.

［2］［美］小约瑟夫·斯图尔特，戴维·M·赫奇，詹姆斯·P·来斯特.公共政策导论［M］.韩红，译.北京：中国人民大学出版社，2011.

［3］［美］弗朗西斯.C.福勒.教育政策导论［M］.许庆豫，译.袁振国，审校.南京：凤凰出版传媒集团江苏教育出版社，2007：181.

［4］李允杰，丘昌泰.政策执行与评估［M］.北京：北京大学出版社，2008：87.

［5］杨颖秀.教育决策的科学化民主化研究［M］.长春：东北师范大学出版社，2001：27－34.

［6］［印］阿马蒂亚·森.正义的理念［M］.北京：中国人民大学出版社，2012：61.

［7］张国辉，张澍军.试论我国公务员的“政治发展素养”培育［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（3）：13.

［8］曾茂林，何宏俭.论教育理论生命力及其结构样态［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2011（1）：161.