内地新疆高中班招生政策分析

吴海英

（东北师范大学 教育学部，吉林 长春130024）

内地新疆高中班招生政策实施于2000年9月，是我国利用中东部地区经济、教育的优势培养少数民族人才、智力支援新疆的一种教育模式。政策实施12年的时间，在规模、数量和质量方面发展效果明显，政策目标初步实现，证明了政策的正确性和有效性。但是在政策实施过程中却发现政策自身方面仍存在缺失，影响了政策实施效果，为了提高政策的科学性和合理性，准确发现政策问题并分析问题出现的原因显得十分必要。

一、内地新疆高中班招生政策问题

（一）招生自主权有限，学校不便了解考生

内地新疆高中班每年录取新生的班级排列是由计算机根据设定程序随机编排的，不能随意挑选就读学校，每年当录取结束后，自治区内学办通过网络、传真等形式将录取结果以最快的速度发往全疆各地［1］33－36。考生在填报中考志愿的时候填报院校为“内地新疆高中班”，被录取后，由计算机随机安排就读学校，对就读的学校缺乏足够的了解，缺乏选择性。同样，承办学校每年的招生规模由自治区内学办下达通知，学校根据通知的人数和班额进行师资等各方面的配备。内高班招生工作由新疆维吾尔自治区教委完成，录取工作结束后，将录取学生的名单通知到各个承办学校，学校根据录取名单到新疆维吾尔自治区接回录取的学生。在招生过程中，承办学校自主权有限，不能根据学校的实际情况和学生自身的特点选择学生，学校和学生缺乏双向选择性和相互之间的了解。

（二）招生标准不完善，学生素质难以检测

首先，招生标准不统一，导致学生学习水平差别大。内地新疆高中班录取实行按民族比例和考生类别，分地区、分城乡，以地州为单位择优录取与分民族、分城乡全区统招相结合的录取办法，2007年全区统招的比例控制在35%以内，分地区招生的比例为65%，分地区招生计划侧重向南疆三地州倾斜［1］33－36。招生录取实行限定总分、单科最低分数线的办法，录取原则坚持在总分最低控制线之上，按计划从高分到低分录取。民考汉考生的总分最低分数线控制在400分，数学、英语单科成绩最低分数线控制在：数学单科成绩不得低于62分，英语单科成绩不得低于47分；双语班、民语类考生的总分最低分数线分别控制在410分、440分，汉语和数学单科成绩最低分数线控制在：汉语单科成绩不得低于78分，数学单科成绩不得低于52分；汉族及其他民族（不含属于“民考汉”系列的11个少数民族）考生的总分最低分数线控制在550分，数学、英语单科成绩最低分数线控制在：数学单科成绩不得低于67分，英语单科成绩不得低于55分［2］。录取分数线不同类别最多相差150分，单科最多相差15分，学生在入学时成绩存在明显差异。

其次，招生标准单一，导致培养目标难以实现。内高班招生政策中规定考生录取以文化课成绩为主要依据，以德、智、体全面发展择优录取为原则，按照分数从高到低进行录取。2007年纳入体育测试，要求中考体育测试成绩课改区不得低于C级，非课改区不得低于18分。2008年纳入综合素质评定，要求等级须达到B级以上（含B级），综合素质评定等级在B级以下的学生不予录取。招生政策虽然纳入体育测试和综合素质评定，但仅作为参考不记入总分，录取仍以文化课成绩为主要依据。以知识论人才不仅忽视了学生综合素质的培养，也忽略了全体学生对教育质量的不同需求［3］。招生标准过于单一，导致培养具有综合素质人才的目标难以实现。

（三）招生引入加分机制，教育公平受到冲击

《新疆维吾尔自治区2007年内地新疆高中班招生工作规定》（新教基［2007］13号文件）中首次提出对积极响应国家计划生育政策并领取《独生子女光荣证》或《计划生育父母光荣证》的少数民族家庭，子女在报考内地新疆高中班时可以获得5分的加分奖励。这项加分机制的引入是为了鼓励响应计划生育政策的人，同时促进计划生育政策在新疆更加有效的实施，但是从教育机会、教育权利方面考虑，公平性有所欠缺，因为家长的计划生育状况与考生的成绩并不相关，若将两者相联系，必然影响考生之间的公平竞争和受教育权利的公正体现。

二、内地新疆高中班招生政策问题成因分析

（一）政策制定的补偿性机制难以实现补偿性目的

内高班招生政策制定的补偿性机制是指政策的制定是为了补足新疆教育的欠缺、差额。内高班招生工作规定中明确指出新疆教育在地区差异和不均衡状态的影响下，招生实行分地区计划和统招相结合的办法，并向南疆三地州和农牧民子女倾斜，录取分数线最多相差150分。政策的制定是对欠发达地区和农牧民子女教育的补偿。由于历史、地理、经济等方面的原因，这些地区的教育相对落后，享有的教育资源相对不足，学生自觉或不自觉地会与区内发达地区相比较，由此将产生不公平感。国家为了减少欠发达地区学生的不公平感，制定了招生向欠发达地区倾斜这一补偿性的机制，意欲以此化解教育不均衡带来的矛盾。但是政策的制定一是忽略了发达地区学生享有教育机会的公平性，化解一个矛盾的同时又产生一个新的矛盾；二是忽略了发达和欠发达地区学生学习水平的差距，为今后两者在内高班共同学习产生困难和不便。

（二）政策制定的政府价值偏好带来政策内容缺失

一项政策的制定到实施人是最主要的因素，所有参与政策决策的人员中政府起着决定性的作用，政府是政策的直接决策者。政策决策是以决策者价值观为基础的，决策的过程是决策者进行价值判断和事实判断的过程。因此，政策往往反映出决策者的价值观、性格和偏好。内高班招生政策是在我国“科教兴国”和“西部大开发”战略的大背景下，以培养少数民族人才、智力支援边疆、促进教育均衡为目的而制定的。由于新疆特殊的地理位置和战略位置，和谐稳定一直是我们国家追求的目标，政策的制定必然会有国家这一意志的体现。内高班在招生过程中考生报考和承办学校招生工作都由新疆维吾尔自治区教委完成，在招生过程中对南疆三地州地区降低录取分数线，这样的做法或许是政府追求“稳定”、“和谐”的价值标准的具体体现，但这样的政策在内容上对双方自主权和选择权的关注明显不足。

（三）优惠政策的取舍不当增添起点上新的不公平

内高班招生政策规定自2007年起招生政策纳入加分机制，对持有《独生子女光荣证》或《计划生育父母光荣证》的少数民族家庭子女报考时获得5分的加分奖励。这项加分机制的引入反映出决策者遵从我国计划生育政策的价值偏好，鼓励响应计划生育政策的人，间接推动计划生育政策的有效实施。但是决策者选取这一加分机制却与“人人享有平等的受教育权”背道而驰，舍弃了教育公平。教育公平包括受教育权利和义务的均等、受教育机会和条件的均等、教育效果的相对均等三个方面的含义，这三个层次可以概括为起点公平、过程公平和结果公平。加分机制的引入无疑增添起点上新的不公平。

（四）政策调整的滞后导致问题积淀目标难以实现

社会变迁包括社会制度、人口、文化、科技等多方面的变化过程或结果，它的变化可以是快速和缓慢的、进步和倒退的、发展和停滞的。无论是哪一种变化都会对社会产生作用，从而影响到整个社会的平衡。为了维持社会的总体平衡，就需要对政策进行调整，根据社会的变迁适当调整政策的目标和内容、执行方式和手段，以便政策能够符合时代的要求，推动社会健康协调地向前发展。

社会的发展、时代的进步都需要由人来推动，社会竞争中尤以人才的竞争最为激烈，如何培养人的教育一直是人们所探讨和研究的，而教育政策是指引教育有效开展的手段。因此，科学合理地制定教育政策显得尤为重要。内高班招生政策自2000年9月开始实施，招生规定虽然考虑了德、智、体的全面发展，但仍然是以分数作为标准。但随着社会的发展，“人才”的标准也发生了变化，现在的社会需要的是具有综合素质的人才，不仅具有知识水平，还要具有一定的道德修养和相应的能力，其中创新能力和实践能力更被社会所注重。2007年招生规定中首次对体育成绩做了要求，2008年又对考生综合素质评定做了规定，从政策调整的时间看政策调整滞后于社会的发展，且调整的内容缺失，政策无法起到应有的指引作用，致使培养目标难以实现。

（五）“自上而下”的政策执行模式导致学校招生自主权的缺失

除了政策制定因素导致招生自主权缺失外，政策的执行模式也是导致自主权缺失的一个重要因素。教育政策执行是指政策的执行者依据政策的指示和要求，为实现政策目标、取得预期效果，不断采取积极措施的动态行动过程［4］。教育“自上而下”的政策执行模式是一种线性执行模式，政府权力机关确定政策目标，并细化为具体的政策，由下层的教育行政部门执行，制定和执行是分立的、有界限的，政策的执行是上令下行的，下层完全按照上层制定的政策依法行政。内高班招生政策的执行就是一种“自上而下”的政策执行模式，招生政策的目标和内容由上级教育部门确定，每年的招生规模由新疆维吾尔自治区教委确定并通知各承办学校，学生对报考学校不明确，学校对录取的学生也缺乏了解，录取时由新疆教委统一编排，各承办学校按照上级分配的学生名额进行培养，“自上而下”的政策执行模式使学校招生自主权有限。

三、内地新疆高中班招生政策的改进建议

（一）完善招生方式，归位学校招生自主权

《教育法》赋予了学校作为独立法人的权利和地位，学校的法律地位决定了学校享有办学决策自主权、招生及其对学生的管理等权限。但由于政府是公立学校的投资者和管理者，由此带来办学权往往集中于政府，学校缺乏相对的自主性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要转变政府教育管理职能，各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责……改变直接管理学校的单一方式……减少不必要的行政干预［5］。要优化学校和政府之间的关系，做到“政校分开”、“管办分离”。对于内高班招生政策，尽管是国家西部开发的总体战略，需要国家统筹安排和管理，但在招生方式等问题上，也可以体现学校的自主性，归位学校的自主权。可以通过建立学校和学生之间的信息公开等机制，改革学生填报志愿和学校录取方式，为双方能尽早相互了解，相互信任提供条件，以便学校能有针对性地设计教育教学计划，考生能愉快地进入学习状态。同时要通过建立健全监督机制，使招生“透明”，以保障招生中的公平性。

（二）完善招生标准，激励学生发展

内高班招生政策是通过考核对新疆初中生人才的一种选拔性政策，选拔标准不仅影响教育是否公平，也影响人才质量。多元智能理论告诉我们，人的智力是多元的，每个人都具有多个智力组合，学生不只是拥有单一的、用笔纸测验可以测试出所有能力的个体［6］。因此，考核标准即招生标准是否科学合理显得尤为重要。在政策制定过程中需要不断地完善招生标准，实施动态评价和多元考核。在动态评价过程中，要将形成性评价和终结性评价相结合，注重对学生“成长记录袋”和“综合评语”的记录和管理，形成“自评、互评、他评”的运行机制，根据标准进行等级划分，按照比例和终结性评价相结合的方式对学生进行衡量。在多元考核政策实施过程中注重对学生综合素养的培养考证，在对学生知识掌握水平考核的同时也要侧重对学生实践能力和创新能力的培养考证，在对知识进行考核的基础上，增加面试、口试和实验加试等方面的考试。以“综合素质测评”作为招生录取的前提条件，以“学业水平考试”、“学生成长记录袋”、“综合素质测评”和“综合评语”等方面为依据，激励学生综合发展。而以是否是独生子女作为加分标准的政策则是应当舍弃的。

（三）完善辅助措施，促进教育均衡

新疆区内教育发展极不均衡，90%以上的高校集中于北疆，南疆与北疆的差距甚大。教育的不均衡性给招生标准带来极大的不便。因此，为了确保内高班招生政策顺利有效地实施，相关辅助性政策的支持与保障显得尤为重要。

首先，完善新疆薄弱初中学校资金投入政策，为提高高中招生质量奠定基础。我国民族地区学校办学经费主要以中央财政拨款为主，虽然近几年来国家加大了对新疆地区的扶持力度，但是远远不能满足薄弱初中学校的发展需要。因此，国家需要完善新疆薄弱初中学校资金投入政策，加大对薄弱初中学校资金投入力度，同时采取多种方式拓宽资金投入渠道，并建立专款专用监督机制，扶持薄弱初中校的发展，提高学校教育质量，为提高内高班招生质量奠定基础。

其次，完善新疆区内初中班政策，促进新疆区内初中班的迅速发展。为缩小新疆区内教育发展水平的差距，提高边远地区的教育质量，2004年参照“内高班”的办班模式，新疆政府决定在乌鲁木齐等8个城市开办“新疆区内初中班”，为“内高班”提供高质的生源。因此，提高内初班的办学质量，也是完善内高班招生标准的一个重要方面。

［1］孙琦．内地新疆高中班教育读本［M］．北京：中国青年出版社，2007：33－36．

［2］新疆维吾尔自治区2010年内地新疆高中班招生工作规定 （新 教 基 ［2010］2 号 ）［EB／OL］．http：／／www．klmyedu．cn／syjx／qnxsgl／Pages／%E6%96%B0%E7%96%86%E7%BB%B4%E5%90%BE%E5%B0%94%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8C%BA2010%E5%B9%B4%E5%86%85%E5%9C%B0．aspx

［3］杨颖秀．提高质量：教育改革和发展的核心问题［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2011（2）：140．

［4］袁振国．教育政策学［M］．南京：江苏教育出版社，1996：179．

［5］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／jrzg／2010－07／29／content＿1667143．htm．

［6］李涵．高考改革中的自主招生政策分析——以X大学为个案［D］．上海：华东师范大学，2009：43．