中国农村土地流转:问题及影响因素：一个文献综述

张伟丽，扈 映，米 红

(1.济南大学法学院，山东济南250022;2.浙江理工大学经济管理学院，浙江杭州310018;3.浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058)

土地流转即土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权和宅基地使用权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织。随着中国城镇化和工业化步伐的加快，作为农村和农民问题核心的土地制度越来越成为社会各界关注的焦点。本文将分别对近年来学术界关于农地承包权和宅基地流转的相关研究进行梳理，总结当前农地流转的基本特征和影响农户农地流转行为的因素，期望得出一些有意义的结论。

一、关于农地承包经营权流转

自1983年家庭联产承包责任制在全国广大农村全面推行以来，农村土地承包经营权流转政策处于不断完善中。在这一过程中，学术界对农村土地承包经营权流转的研究也不断加深。早期研究大多聚焦土地流转的意义，其中，从经济学视角展开的讨论最具代表性，认为土地的自由流转可能产生边际产出拉平和交易收益两种效应。前者指土地的自由流转能够促使土地边际产出较小的农户将土地出租给边际产出较高的农户，从而提高资源配置的效率;后者指土地交易性的提高能够提高农民进行土地投资的积极性①姚洋:《中国农地制度:一个分析框架》，《中国社会科学》，2000年第2期。。

由于土地承包经营权流转和合作一直为政策所肯定和鼓励，流转的形式和规则也相对成熟，农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转在法律上并不存在实质性障碍，国家法律和各地实践的基本方向是进一步稳定和强化农民的土地财产权，农民对土地承包经营权的性质实际上已经非常接近于所有权②项继权，罗峰:《中国农地制度改革的方向和条件》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2007年第3期。。随着土地流转的不断推进，学术界转向讨论各种流转形式及现实操作中哪些因素会影响农村土地承包经营权的流转。这类研究一般遵循问题呈现与政策建议的顺序。

(一)承包地流转中存在问题的探讨

农地流转中存在的问题一般被归纳为:1、农地流转速率低。除经济发达程度高的某些局部地区外，农地市场流转发生率总体偏低①吴晨:《广东农地流转的现状、问题与对策—基于2007年广东10市654户农户的调查》，《南方农村》，2008年第6期。，以省际数据对比的地区间差异较大。2、农地流转交易行为不规范。3、土地承包经营权流转中介机构还比较缺乏②吴晨:《广东农地流转的现状、问题与对策—基于2007年广东10市654户农户的调查》，《南方农村》，2008年第6期。。4、土地流转合同不规范。农地流转一般是承租农户和出租农户之间的自组织行为，基本局限于行政村内部，采取口头契约，没有明确期限，损害农民利益的事件时有发生③④洪名勇:《欠发达地区的农地流转分析—来自贵州省4个县的调查》，《中国农村经济》，2009年第8期。。5、农地集中度和集中率都非常低。农地流转没有如期促进农地集中，土地成片流转难，农地经营难以达到最优规模⑤钟 甫宁，王兴稳:《现阶段农地流转市场能减轻土地细碎化程度吗?——来自江苏兴化和黑龙江宾县的初步证据》，《农业经济问题》，2010年第1期。。

(二)影响农地流转因素的探讨

1、非农就业因素

现有多数研究主要从社会分工的角度探讨农民非农就业对农地流转的影响，并得出了农民非农就业有助于促进农地流转的结论。较自由的劳动力市场能产生更多的土地租赁⑥Yao，Yang.The Development of the Land Lease Market in Rural China，Land Economics，2000，76(2)，土地的自由流转又具有交易收益效应和边际产出拉平效应，从而有助于提高土地资源的配置效率⑦Yao，Yang.The Development of the Land Lease Market in Rural Chin，Lnd Ecoomcs200076()。上述研究隐含的逻辑关系是:农业生产专业化分工能提高农业生产效率，而农户兼业化则阻碍了农业劳动生产率的提高，降低了土地产出率和土地利用率。

但是，另一些学者则认为，非农就业机会的产生并不必然导致土地流转。中国农村土地低流转率、农户兼业化是农户基于家庭收益最大化理性决策的必然结果。非农就业、地权稳定、交易费用、情感依赖、家庭结构、中介组织等等，没有任何单一要素可以完全解释中国农地流转速率缓慢的经济事实，相对而言，农地的社会保障功能以及农地流转收益预期值等要素构成了制约农地流转速率的关键要素⑧刘芬华:《是何因素阻碍了中国农地流转》，《经济学家》，2011年第2期。。现阶段农地流转不直接导致农村劳动力转移，离地失业或者滞留在农地是农民流转农地后可能的劳动力走向⑨游和远，吴次芳:《农地流转、禀赋依赖与农村劳动力转移》，《管理世界》，2010年第3期。。

2、社会保障因素

农民的土地保障功能仍较明显。一方面，我国人口压力的长期性及城市化的滞后，使得农村土地实际上承担着农村的社会保障功能;另一方面，离土进城的农民绝大多数从事临时雇佣工作，被排除在城市社会保障之外⑩李跃:《新农村建设中的土地流转问题分析》，《农业经济问题》，2010年第4期。。在社会保障体系不完善的情况下，土地的保障功能不可忽视。我国的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障，落后的社会保障体系影响了土地流转主体的积极性⑪⑫姚洋:《中国农地制度:一个分析框架》，《中国社会科学》，2000年第2期。。要想发展规模经营的现代化农业，应当将“保障”从“土地”中剥离出来，通过发展农村第二、第三产业和完善农村社会保障体系，解除流转出土地农民的后顾之忧⑬陈洁，刘锐，张建伦:《安徽省种粮大户调查报告》，《中国农村观察》，2009年第4期。。

一些学者提出，通过制度创新，实施土地换保障，建立失地农民多元化的社会保险费用筹集机制⑭卢海元:《土地换保障:妥善安置失地农民的基本设想》，《中国农村观察》，2003年第6期。。所谓“土地换保障”是指农户通过放弃集体土地的使用权(有时甚至是承包经营权)换取一定的社会保障权益⑮郑雄飞:《从他物权看“土地换保障”:一个法社会学的分析》，《社会学研究》，2009年第3期。。相关研究主要涉及下述问题:

(1)实行“土地换保障”的合理性。秦晖认为“国家保障”与“土地保障”之间并不构成一种并列的选择关系⑯秦晖:《中国农村土地制度与农民权利保障》，《探索与争鸣》，2002年第7期。。马小勇等则认为，如果不进行置换就意味着农民获得双重保障，这对其他社会成员不公平⑰马小勇，薛新娅:《中国农村社会保障制度改革:一种“土地换保障”的方案》，《宁夏社会科学》，2004年第3期。。韩俊等告诫，简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获得市民身份和社会保障是不公平的⑱韩俊:《中国农村土地问题调查》，上海:上海远东出版社，2009年版。。

(2)置换方式的选择。卢海元认为条件已经基本成熟，应当以失地农民为突破口，建立城乡统一的养老保障制度⑲卢海元:《以被征地农民为突破口建立城乡统一的国民社会养老保障制度》，《中国劳动》，2007年第2期。。秦晖主张“土地换保障”不能通过行政力量强制实施，应当遵循自愿、合意原则，通过市场手段实施⑳秦晖:《土地与保障以及“土地换保障”》，《经济观察报》，2007年11月26日。。近两年，有学者通过比较浙江、成都和重庆征地安置中的社会保障和商业保险模式，提出应加大政府支持力度、引入市场力量，建立多层次的保障体系①②宋明岷:《失地农民“土地换保障”模式评析》，《福建论坛》(人文社会科学版)，2007年第7期。。

(3)“土地换保障”对农户福利的影响。徐烽烽、李放等在阿玛蒂亚·森的可行能力方法(capability approach)框架下，通过模糊评价方法对苏南农户“土地换保障”前后福利的变化进行的评价表明，“土地换保障”后农户总体福利水平明显提高③徐 烽烽，李放，唐焱:《苏南农户土地承包经营权置换城镇社会保障前后福利变化的模糊评介——基于森的可行能力视角》，《中国农村经济》，2010年第8期。。

3、地方政府因素

一些学者认为，政府可以在农地流转中发挥更大作用，因为制约当前农地流转效率提升的不仅有来自农户“乡土”情结等微观方面因素，还有基层政府引导力度不够等宏观因素④潘锦云，汪时珍:《制约农地流转效率提升的因素研究》，《河南社会科学》，2011年第1期。。政府可以在以下几方面发挥重要角色:(1)健全农户土地流转服务体系的建设。(2)帮助农户建立土地流转台账和档案，指导农户签订合同，帮助化解合同签订和执行中的风险，为有转入土地需求的农户提供土地流转和产业发展方面的信息。(3)帮助土地流转的双方确立合理的补偿标准。(4)鼓励并规范农户间签订正式的流转合同，以保证流转土地的稳定性，减少土地流转纠纷。(5)加大对农民法律知识的培训力度，提高农民自觉履行合同、维护自身合法权益的意识和能力。(6)对城郊镇与非城郊镇的土地流转实现分类指导⑤⑥陈洁，刘锐，张建伦:《安徽省种粮大户调查报告》，《中国农村观察》，2009年第4期。。

也有学者认为，近几年土地流转中存在的主要问题正是地方政府的行政推动导致的。首先是违背了自愿性原则，其次是出现了“去粮化”，甚至违法转为非农建设用地问题，这种问题可能导致国家宏观调控失效，也危害农民土地权益，关系到国家粮食安全等问题⑦黎霆，赵阳，辛贤:《当前农地流转的基本特征及影响因素分析》，《中国农村经济》，2009年第10期。。因此，既要发挥政府在推动土地流转和规模经营中的作用，又要规范政府的行为，明确政府的角色定位，加强民主和社会监督⑧北京天则经济研究所《中国土地问题》课题组:《土地流转与农业现代化》，《管理世界》，2010年第7期。。

基于上述研究提出的相应政策建议包括:一是完善农村土地产权关系，明确土地流转利益主体;二是完善农村土地治权结构，保障土地流转合法利益;三是完善土地流转中介组织，促进土地高效有序集中;另外消除土地社会保障功能，推进土地完全自由流转⑨麻 昌华，汪安亚:《当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析》，《湖北民族学院学报》(哲学社会科学版)，2008年第4期。。

二、关于宅基地流转

宅基地是农民房屋的地基，它既是居住场所又是生产生活场所。家庭承包制实施以来，农业用地法律制度变迁的基本趋势是不断增强农民土地权利，政府一直鼓励土地承包经营权的流转。与土地承包经营权流转一直为政策所肯定和鼓励不同，农村宅基地制度基本上未突破1962年《农村人民公社工作条例修正草稿》的框架，现行农村宅基地制度仍是“宅地两制”:现行法律、法规赋予了农民房屋流转的权利，但农民对宅基地并无独立的处分权，不能随意买卖。法律明文禁止宅基地抵押，农村宅基地是否可以赠与或继承仍然没有明确规定⑩⑪袁铖:《城乡一体化进程中农村宅基地使用权流转研究》，《农业经济问题》，2010年第11期。。

尽管学者们普遍认为现行宅基地使用权的某些制度已不合时宜，有些学者甚至认为在生产领域的土地承包权经营权流转，如果长期得不到生活领域里宅基地使用权流转的支撑，农村土地承包权经营权市场就不可能真正走向成熟⑫吴 次芳，谭荣，靳相木:《中国土地产权制度的性质和改革路径分析》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)，2010年第6期。。但是，有关法律对宅基地流转采取的谨慎限制的态度使这一问题远比承包地流转复杂的多，如何完善和改革这一制度成为一个颇具争议的问题。问题实际上最终转化为农村宅基地流转面临的约束条件及大规模流转的时机是否已经成熟的问题。

(一)支持宅基地流转的理由

一些学者认为，农村集体建设用地的流转是城镇化和工业化进程中的必然结果⑬叶艳妹，彭群，吴旭生:《农村城镇化、工业化驱动下的集体建设用地流转问题探讨——以浙江省湖州市、承德市为例》，《中国农村经济》，2002年第9期。。在城市住房已经成为城市居民最重要的市场化财产的情况下，如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。国家应该对农村宅基地制度进行改革，减少对不同体系下的土地权利的不公平对待，减少那些制约城乡地区的土地使用者因权力不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素①国 务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组:《中国土地政策改革:一个整体性行动框架》，《改革》，2006年第2期。。按照城乡统筹的基本要求，通过建立城乡统一的土地市场体系和流转机制，使农民从土地的人身依附关系中解脱出来，使那些想脱离土地的农民通过土地使用权流转，获得相应利益，解除其进入城市并长期生活的后顾之忧②欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定:《农村宅基地退出机制建立探讨》，《中国土地科学》，2009年第10期。。持上述主张的学者主要基于下述理由:

1、农村宅基地流转制度缺失导致农民财产权益不能实现。(1)农村宅基地流转制度缺失严重制约农村剩余劳动力转移。如果农村宅基地和住房可以自由流转，举家外出的农民可能通过转让而筹集一部分进城长期居住的资金，从而加快农村劳动力转移。(2)农村宅基地流转制度缺失阻碍农村经济健康发展。农村贷款难的重要瓶颈在于缺乏担保，不动产是公认的最好的担保品。然而，现行农地法律禁止农民以耕地、宅基地、自留地、自留山使用权进行抵押获得贷款，虽然法律允许农民将房屋进行抵押，但银行不愿意接受没有土地作为抵押物的农村住房进行抵押。(3)农村宅基地流转制度缺失违背了城乡统筹协调发展③④李植斌:《农村集体建设用地流转研究》，《国土资源科技管理》，2003年第3期。。

2、城镇化不断加速过程中农村宅基地产权问题引发了一系列问题。宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论，宅基地面积超标、宅基地不能充分流转和正常市场交易，造成宅基地资源大量闲置，同时隐性流转与交易大量存在⑤⑥韩俊:《中国农村土地问题调查》，上海:上海远东出版社，2009年版。。宅基地交易冲击了宅基地管制制度，其后果是宅基地交易秩序的无序化和宅基地管制制度失灵，立法的引导功能不能实现，土地政策的目标落空⑦杨 一介:《农村宅基地制度面临的问题》，《中国农村观察》，2007年第5期。。

3、实现宅基地流转可带来一系列收益。(1)有利于将农民的房屋资产变为资本，拓展农民融资渠道;(2)有利于提高农民财产性收入，扩大农村消费需求;(3)有利于村镇规划管理，促进新农村建设;(4)有利于城乡房产统筹发展⑧伍万云:《制度创新下的地方性农村房屋产权流转改革的战略思考》，《当代世界与社会主义》，2011年第2期。。

(二)农村宅基地退出机制设计

由于不少地区的土地制度创新实践不断涌现，学者们纷纷跟踪、总结农村各地的土地制度创新经验。一些学者介绍了宅基地流转及有偿使用的各类形式，经济发达地区农村居民点整理、农村宅基地置换及农户房屋抵押贷款融资方式的经验，提出结合新农村建设，通过实施农村宅基地整理、置换、复垦工程，推动农户退出宅基地，加快农村宅基地退出的建议。

作为理性经济人，为追求个人利益最大化，农户(包括已迁移到城镇转为城镇户籍的原农户)一般是不会主动放弃合法申请、继承、转让乃至非法占用的已有宅基地。建立农村宅基地退出机制的基本思路就是要建立起能促进农户主动退出宅基地的激励机制和约束机制⑨⑩张秀智，丁锐:《经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析:案例研究》，《中国农村观察》，2009年第6期。。在制定和执行建立宅基地退出机制的相关政策的过程中，政府的主导与指导起核心作用。学术界普遍认为应本着以下原则:

1、保障农民合法权益。农村宅基地退出机制的建立应以保障农户对宅基地的合法权益、不增加合法占用宅基地农户的经济负担为基本前提⑪欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定:《农村宅基地退出机制建立探讨》，《中国土地科学》，2009年第1期。。在制定农民工进城落户与宅基地退出政策时，应适时建立统筹城乡的农村宅基地退出补偿机制，解除农民工退出宅基地的后顾之忧⑫张 怡然，邱道持:《农民工进城落户与宅基地退出影响因素分析——基于重庆市开县357份农民工的调查问卷》，《中国软科学》，2011年第2期。。通过适当的福利政策安排及补偿使得农户主动退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申请及保有的福利。建立农村宅基地退出收回补偿制度，建立多元化的农村住房保障体系，促使农户自愿放弃宅基地申请。压力机制主要针对违法取得、面积超标及多途径合法取得的一户多宅，村民户籍变化或身份变化转为城镇居民后等的非本集体经济组织成员占用的存量宅基地⑬张秀智，丁锐:《经济欠发 达与偏远农村地区宅基地退出机 制分析:案例研究》，《中国农 村观察》，2009年第6期。。

3、集体建设用地流转的政策设计必须重视各种土地使用制度改革的相互配套。在保护耕地的目标下，土地的再配置与户籍改革联动。劳动力要和土地指标一起流动，推动土地和户籍制度的联动改革⑭⑮陆 铭，陈钊:《为什么土地和户籍制度需要联动改革——基于中国城市和区域发展的理论和实证研究》，《学术月刊》，2009年第9期。。建立类似于城镇土地收购储备制度的农村宅基地收购、储备体系;建立政府的农村宅基地基金，保障对宅基地实施收购、整理及退出补偿等的巨大资金需求⑯欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定:《农村宅基地退出机制建立探讨》，《中国土地科学》，2009年第1期。。

4、完善农村宅基地流转法律制度基本框架。建立农村宅基地强制登记制度;建立宅基地有偿使用制度、增加保有环节的税费负担，使得持有宅基地的成本高于收益，促使其主动退出宅基地;尽快将农村宅基地买卖权和抵押权归还给农民，引入优先购买权制度①孙 宇，冯向辉:《宅基地优先购买权初探》，《中国农村观察》，2007年第5期。。

(三)现阶段宅基地制度创新的约束条件

另一些学者认为，现阶段不应大力提倡集体建设用地流转。宅基地流转涉及一系列配套制度改革，一些地方试图推行集体建设用地流转，其结果可能是所产生的问题要比所解决的问题多得多。这种流转必然会造成新的分配不公、建设用地规模失控、城市产权进一步混乱等问题。这部分学者主要从几方面论述自己的观点:

1、就财产属性而言，农村建设用地使用权缺乏作为可流通财产的基本要求，存在着严重的身份属性②高 富平:《农村建设用地制度改革研究》，《上海财经大学学报》，2010年第2期。。因为集体土地所有权模糊不清，集体成员权的界定模糊且缺乏退出机制③陈 剑波:《农地制度:所有权问题还是委托－代理问题》，《经济研究》，2006年第7期。。按照《农村土地承包法》:本集体经济组织的成员有权承包本集体的土地，但如何界定集体经济组织成员的身份，没有相关的法律规定。对于已经进城的农民来说，如果有能力留在城市，宅基地和承包经营权怎么办?④赵 阳:《城镇化背景下的农地产权制度及相关问题》，《经济社会体制比较》，2011年第2期。

2、农户宅基地的流转意愿与经济发展程度有密切关系。对经济欠发达和偏远农村地区的宅基地退出机制进行的研究表明，在该类地区建立宅基地退出机制面临一系列困难和限制条件。宏观上，基础设施的投入和集体土地产权设置是迎合农村发展需求的关键前提条件，也是建立宅基地退出机制的基础;微观上，特定地区的农民就业模式、对土地因素依赖程度、农村特色会直接影响宅基地退出机制的适用性和效率，同时也是决定地区农村发展模式的关键因素⑤张 秀智，丁锐:《经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析:案例研究》，《中国农村观察》，2009年第6期。。

3、农地非农化并非一定产生巨额增值。贺雪峰通过对小产权房的研究得出结论:并不是土地只要非农使用，就一定可以产生巨额增值，土地非农使用的价值实质上是由二、三产业发展所派生出来的⑥贺 雪峰:《小产权房、土地收益与城乡差距问题》，《广东商学院学报》，2009年第5期。

三、结 语

尽管存在分歧，各界学者们普遍在下述问题上达成共识:

(一)土地管理的许多深层次问题不是由系统内部因素产生的，而是由系统外部因素引致和胁迫的。土地管理制度改革应该纳入社会政治经济制度改革的总框架，需借助一定的政策设计和制度安排，当前农地制度改革的一个重点应该是相关配套与保障制度的建设⑦⑧陈 水生:《土地流转的政策绩效和影响因素分析》，《社会科学》，2011年第5期。。

(二)中国农地制度变迁将是一个漫长而艰难的过程。因为经济发展水平、社会保障制度替代以及农地流转收益预期约束变量，并非短期内可以解决，因此，依赖行政手段达到农地集中目标的任何企图，都必然会遭受到多方位势力的抵御。在中国现有条件下，土地流转不能大规模推进⑨⑩游 和远，吴次芳:《农地流转、禀赋依赖与农村劳动力转移》，《管理世界》，2010年第3期。。

综上所述，当前农村土地制度研究文献数量庞大，研究领域既涉及流转原因也涉及制度设计和对策，分析视角由农户个人特征和需求等微观层面上升到财政和地方政府等中观制度以及土地制度和法规等宏观环境层面，理论依据扩展到政治学、经济学、社会学、法学等领域，分析方法更为强调深入农村和农户的实地调查。但是，当前的研究在数量上仍偏重简单的问题描述与表层的对策，能结合时代背景、近期能够实施并兼顾社会、法律、政治、经济等各方面情况的理论仍然不足，较少看到对政策建议可操作性进行论证，还不能满足实践的需要，特别对宅基地退出机制的研究更是远远落后于实践，这为未来的研究留下了空间。