共同治理:我国大学内部治理模式的路径选择——从教授治校到教授治学引发的思考

徐先凤，毕宪顺

(鲁东大学 教育科学学院，山东 烟台 264025)

大学作为特殊的学术组织，学术管理处于大学管理的核心地位。建立现代大学制度的关键是确立学术权力本位，而学术权力本位的实现有赖于大学内部治理理念和模式的选择。随着大学内部管理体制改革的深化与拓展，大学内部治理结构的调整和完善成为建设现代大学制度建设的核心。为符合大学内部发展逻辑及顺应大学科学发展，大学的治理模式也处于不断变革之中，有关教授治校和教授治学的理念与实践也在变革中打上时代烙印。与其将关注的焦点放在哪一种理念和模式更先进，不如将关注的焦点放在哪一种理念和模式更有效。我国大学的治理涉及到党委会、校务委员会、教授委员会等相关组织的运转和协调，先进的大学治理理念与中国大学实际相结合，应倡导一种有效的多元治理模式——共同治理，这是我国大学科学发展和有效运转的现实选择。

一、教授治校:大学本质属性的根本体现

“教授治校”理念起源于欧洲中世纪的巴黎大学。当时巴黎大学是由教师行会组成，规模较小，校务比较简单，大多数事务都与教学有关，全体教师组成“教授会”;从教师的自由授课、教师聘用和学生的遴选等学术方面的工作到校长的选举等其他一切行政工作都由教授会全权负责，共同治理整个大学，不受政府和教会的干涉。当时大学是人们追求高深学问的地方，教授最基本的职能是教学和研究高深学问，大学的理念是学术自由。因此中世纪时期教授治校不仅符合当时社会大学发展的需要，而且也体现了大学学术自由、学术自治的价值取向。

1966年美国大学教授协会(AAUP)、美国教育委员会(ACE)、美国大学和学院董事会协会(AGB)联合发布的《学院与大学治理声明》，(以下简称《声明》)将“共同治理”定义为:基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，它代表教师和行政人员共同工作的承诺，这是大学共同治理的开端。《声明》确认了董事会领导下的校长和评议会分工负责大学主要学术事务决策、咨询和建议。教师对教师聘任、教学和研究项目、学生学习等学术事务负有首要责任，同时也有权参与制定学校目标、预算等其他重要决策。90年代后，美国很多学者对“共同治理”制度的利弊进行争论，很多研究者开始重新审视“共同治理”制度。面对这种压力，美国大学和学院董事会协会(AGB)颁布了《治理宣言》，对1966年《声明》的内容进行部分调整，教师的权力有所下降，责任分工更加明细，《治理宣言》的颁布推动“共同治理”制度在教育界的广泛实施和认可。

教授治校符合大学自身的发展逻辑，是大学本质属性的根本体现。其意义主要表现在以下两个方面:第一，教授治校真正使大学回归学术本位，保障学术自由。在大学中，教授是学术水平的代表，是专业知识的掌握者，是大学内部最具发言权的群体。大学内部一切事务都是为学术服务，在教授治校的管理体制下，如果将学校重要问题和学术事务交由教授管理，教授从学术利益方面去考虑和处理问题，就会提高教授治校的热情，提高教师的教学和科研水平，促进学术繁荣。第二，教授治校是“去行政化”的根本途径。教授治校保障了教授参与决策，既代表了院系基层的利益和师生利益，又凸显了大学内部的学术权力，提高了教授群体的学术地位，扼制了大学“行政化”的势头，是大学“去行政化”的有效手段。第三，教授治校是大学教育民主化管理的要求。潘懋元先生曾提出，现代大学管理体制最大的弊端是行政权力与学术权力的失衡。大学是一个学术性组织，其重要事务应由教授参与决策，从而提高了教授群体的决策地位，这也是由大学的性质所决定的，教授对学校重大事务具有决策权，也是现代教育管理民主化的体现。

再好的制度也是对特定时代的适应。尽管教授治校理念确保了大学的学术自由，符合大学自身的发展逻辑，但随着社会的发展和人才需求的不断变化，大学的功能和性质也发生了相应的变化，教授治校的实施受很多因素的影响，其中政府对高校的监管和教授自身因素最为明显。政府作为高等教育公共资源配置的主体以及公共教育服务的提供者，主导着高等教育的发展方向，在很大程度上也影响教育的发展方式。改革开放以来，我国政府一直强调给予高校办学自主权，最近几年，又强调“去行政化”，而让人奇怪的是“行政化”非但没有减弱，反而得到加强，“去行政化”成了一句口号。由此可见，政府对高校的监管并没减弱，高校办学自主权没有得到有效落实。政府通过干预(授权、审批、监控等)高校活动进行监督以促进公平、维持稳定，政府对高等教育发展的高度控制使教授治校难以实现。

毋庸置疑，教授在大学的学术性事务中发挥着不可替代的作用，教授是学术发展的领导人和学术权力的代表者，但这并不意味着教授同时也是治理学校的“专家”和有效的管理者。大学不仅仅是一个学术性组织，同时也是一个行政性组织的复合体，规模庞大、事务繁多，需要有很强的领导力。如果让教授既治校又治学术，可能会影响大学学术的发展，也会使治校效率低下，还可能引起教授的利益与大学发展的冲突，这些内部矛盾和纠纷得不到及时有效解决，就会影响大学的发展。随着经济社会发展，大学的功能也在发生着深刻的变化，由最初单一的人才培养功能发展到“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新”等功能，大学与社会的联系越来越深刻和广泛，教授治学更符合现代大学的要求。

二、教授治学:现代大学制度的内在要求

教授治学是构建现代大学制度的根本要求。大学自治、学术自由是现代大学制度的典型特征，大学理念体现大学核心价值，是大学发展的内部逻辑、大学的品味和精神，而教授则是大学的主体和核心，也是大学使命的执行者以及大学精神的体现者。“实行大学自治的主要理由并不是为了维护传统和保持社会组织的多元化，而是因为大学教师所传授和发现的各种知识的正确性只有通过这些在长期的深入研究中掌握了它们的人才能得到检验”①爱德华·希尔斯:《教师的道与德》，北京:北京大学出版社，2010年版，第7页。。教授治学中的教授也不是指具有“教授”这一特定职称的人，而是一批具有一定学术水平的群体，共同进行学术事务的管理和决策，充分发表自己的意见，营造一种“百花齐放、百家争鸣”的学术氛围，实现学术自由和民主。教授治学是构建现代大学制度的根本要求，也是大学自治、学术自由在现阶段的表现形式。

教授治学是高校“去行政化”的有效手段。在充分认识学术权力基本性质的基础上，要保障教授治学，还需要加强大学治理的制度设计，而教授委员会制则是实现教授治学的有效途径之一。在大学设立校、院两级教授委员会，由教授委员会行使学术事务决策，同时兼顾重大行政权力的行使，减少行政权力对学术权力的干预，保障学术权力的相对独立和权威，从制度上“去行政化”。“充分发挥教授在高校民主管理中的作用，实行教授治学，可以在一定程度上完善高校的管理体制和决策机制，确保高校管理和决策的民主化、科学化”①顾海良:《完善高校内部治理结构建设现代大学制度》，《中国高等教育》，2010年Z3期。。行政人员专注于行政管理工作，而具体的学术性事务则由教授委员会来进行决策和执行，合理配置有效资源，分工管理和合作，使行政人员和学术人员各司其职，同时使教授参与到学校的重大决策中，共同提高大学的管理水平和效率。但是我国高校在推进教授治学过程中也出现了一定的问题，这些问题影响了教授治学作用的发挥，归结起来可以分为制度层面和教授自身的原因。一是制度层面上的缺失或错位。在我国，关于教授治学的法律法规有待完善，高等教育法尽管对教授治学做了原则性的许可，但是规定过于笼统并没有制定具体可参考的依据，没有明确教授委员会的学术决策权。在校务委员会和学术委员会等组织中并没有明确规定教授的人数比例，无法保障教授在学术事务中的的主导权。而在机构设置方面，教授委员会机构的设置仅仅是作校务会议的附属机构，没有实现为学术权力服务，反而在一定程度上抑制学术权力。二是教授自身的观念和能力。学术腐败是大学普遍存在的现象，有的教授利用职务之便，为自己谋取更多的利益;而有的教授则专心于教学和学术研究，对学术事务的治理缺乏积极性和热情。尽管教授在学术知识方面具有很大的话语权，但是管理知识和经验匮乏，可能仅仅会从教学、学术研究等某一个方面去考虑问题，不能顾及学校及学科的发展大局。教授自身观念和管理能力的不适应也使人们对教授治学提出了质疑。

教授治学是教授治校理念与中国高校实际相结合的产物。教授治学还是教授治校?有学者认为“教授治学仅仅是教授治校的一个枝节部分，教授治校则是教授治学的必要前提。以教授治学代替教授治校，是我国大学管理体制民主化改革的倒退”②赵蒙成:《教授治校与教授治学辩》，《江苏高教》，2011年第6期。。也有学者认为“作为办学理念，教授治学替代不了教授治校，作为办学实践，在教授治校理念基础上推进教授治学，再由教授治学趋向教授治校，这是我国高校的理性和战略选择”③毕宪顺，赵凤娟，甘金球:《教授委员会:学术权力主导的高校内部管理体制》，《教育研究》，2011年第9期。。“教授治学的本源在教授治校，但教授治校的本质在教授治学，教授治学表述比教授治校更为贴切，教授治学不是对教授治校的否定，而是教授委员会核心职能更为准确的表述和具体的表现”④韩延明:《精心谋划，科学发展 奋力建设高质量综合性品牌大学》，《临沂大学学报》，2011年第2期。。“民主是两者的共同特点、自由是两者的共同追求。教授治校是教授治学的最高层次，教授治学是教授治校在我国的表现”⑤刘丹，徐远火:《从教授治校到教授治学》，《科教导刊(上旬刊)》，2010年第11期。。

无论是教授治校还是教授治学，其核心都是保障学术权力，实现学术自由。在高校内部，使行政权力为学术权力服务。教授治校和教授治学都是对学术权力的维护，教授治校是教授治学的理论渊源和前身，教授治学是教授治校理念与中国高校实际相结合的产物，是现阶段我国高等学校的现实选择。

三、共同治理:我国大学内部治理模式的路径选择

“共同治理”是指大学利益相关者共同参与大学内部重大事务决策的结构和过程，根据利益相关者(党委会、行政人员、教师、学生、社会)的各自职能和权威(优势)合理分工，对资源进行合理配置，充分行使各自的决策权力，努力使高校内部决策科学化、民主化。“共同治理”理念不是历史发展的偶然，而是现阶段我国解决高等教育相关问题的重要契机。

“共同治理”制度是大学精神的内在诉求。从大学的功能来看大学应该是一个具有独立地位和权力的学术性组织机构，其本质在于学术，大学应当以学术为本，而在行政化管理体制下，教师基本上不具备治理大学的权利，大学彰显官本化、行政色彩严重。如何落实教授治学的理念，还原大学本质是当前需要解决的重要问题。“共同治理”制度可以解决这一难题。“共同治理”的实质是放权、分权，实行责任负责制，党委充分行使政治权力，校长和有关行政人员主导行政权力，而教授委员会则充分享有学术权力，各权力之间应有交叉重叠。各部门人员在充分利用资源的情况下发挥各自优势，在重大决策和关键问题上又能相互协商，互相配合，充分尊重各个利益相关者，确保大学内部各项事务的顺利开展，其过程也是平衡政治权力、行政权力和学术权力的过程，充分体现了大学的本质属性。

“共同治理”制度是大学自身性质的要求。与其它组织不同，学术权力和行政权力共存是大学组织的主要特征，为了促进大学科学发展，必须处理好各个利益相关者决策权力的配置与行使。中国正处于市场经济体制不断完善的过程中，大学治理模式也发生着相应的变化，大学内部应倡导一种多元参与基础上的民主化管理。因此“共同治理”是我国大学发展的必然选择。波顿·克拉克在《自主创新大学:共治、自治和成功的新基础》中就认可了大学内部管理中实行共治，他认为，无论是传统还是进步的大学，教师参加权力结构都有很重要的意义，教师和领导者共同组成学校的领导核心，这样教师不仅能参与到学校的管理和变革，并且有利于学校的发展。“共同治理”制度保障大学各项事务的顺利开展，促进大学和谐、有序、健康的发展，是大学自身作为集多种权力于一体的复杂性组织的必然要求。

大学治理结构的调整和完善是建设现代大学制度的核心，在调整和完善过程中需要明确以下四个基本问题。

(一)明确大学内部治理的制度保障——大学章程

依法治校是我国大学必须坚持的基本原则，而大学章程是实施依法治校和民主管理的根本保障。由教育部颁布的、从2012年1月1号正式实施《高等学校章程制定暂行办法》对于我国现代大学制度建设具有里程碑的重要意义。《办法》明确了高校内部各种权力的运行规则，将决策机制、治理结构、民主管理、学术体制、专业评价、社会合作等建立现代大学制度所必备的制度要素与要求纳入其中，有利于解决高校内部治理问题，尤其是各利益主体权利义务的匹配问题。大学治理是大学章程的核心内容，大学治理是大学的利益相关者参与大学决策的结构与过程，教师、学生、管理人员参与大学治理的权利与形式是大学章程的主要内容。大学章程是依法治校的法律基础，是实现大学依法自治、学术自由的制度保障;大学章程也是连接大学和政府、社会的纽带。只有通过确立制度来约束高校的行为，才有利于高校的发展。健全和完善法律制度尤其是大学章程的制定和完善是依法治校的必然要求。大学章程是现代大学制度的载体，加快制定大学章程，明确各利益相关者的责任和义务，才能确保高校内部走向规范化、民主化和科学化。

(二)完善两种权力机制——政治权力和行政权力、学术权力和行政权力

政治权力和行政权力、学术权力和行政权力是大学内部最基本的两对权力形式，充分体现在现代大学内部管理体制中，两对权力之间的关系能否顺利协调直接关系到大学内部管理的效能和大学持续科学的发展。首先，政治权力和行政权力的建构和完善。党委领导下的校长负责制是我国法律确认的高等教育的基本制度，已被实践证明是一种符合我国高校实际的领导体制。党委领导是党的领导在高校的表现形式，党委领导并不等于党委管理，合理配置与规范政治权力与行政权力，可以有效解决领导与负责的问题，便于实现科学管理。其次，学术权力和行政权力的建构和完善。从行政权力向学术权力转移，由行政权力主导向学术权力主导转变，崇尚学术、尊重学术和学术权力，规范行政权力的“势力范围”。从我国高校现实背景出发，实现学术权力主导的前提是将学术管理从行政管理中剥离开来，实行相对独立的管理运作。这样，行政权力不干预学术权力，学术权力不受制于行政权力，才能保证学术自由、教学自由和学习自由，使大学内部治理走向职能分离、各司其职的共同治理道路。

(三)构建双层治理模式——学术权力校院系三级管理模式、行政权力校院两级管理模式

理论上讲，大学是一个基于学科、专业的学术性组织，学术权力基础在底层，教学、科研以及社会服务等职能都是在院系基层进行，基层自主权是高校各种职能健康发展、顺利进行的重要前提，大学内部结构的重心理应在院、系一级，而大学的学术决策权却集中于学校，学院丧失了主体地位。大学应努力探索构建学术权力的三级管理模式，把权力下放到学院和系，在院一级设立教授委员会，充分发挥教授的学术权力，提高教授在决策中的作用，学术事务实行自下而上的管理方式体现了高校的学术民主与自治，扩大了基层学术自主权。从管理层面来看，大学的行政权力也是集中在学校一级，使大学利益分配严重失衡，不利于学院一级自主权的发挥。为了优化高校内部资源的合理配置和提高办学效益，校级需要作出决策对各院、自上而下统筹管理。要健全行政权力校院两级管理模式。学校的权力向二级学院下放，管理的重心由学校向学院转移，给予学院更大的办学自主权。“教授委员会应成为高校内部治理结构中的一个独立的权力主体。这是教授委员会突破咨询功能，实现决策功能的必然要求”①毕宪顺:《协调与制约:高校内部管理变革的使命》，《高等教育研究》，2011年第10期。。另外还应把教授委员会定位在学校的基层组织系统，在处理学术权力和学生权利方面，自下而上的作出决策，充分调动院系的积极性和发挥教师在学术管理方面的作用，这样既能保障高校决策的效率也能保障高校学术权力的发挥，有利于高校人才培养目标的实现。

(四)健全大学管理体制——党委领导、校长管理、教授治学、民主监督

党委领导是大学内部共同治理的基础。党委是学校的领导核心，总揽全局、协调各方，支持以校长为首的行政系统依法履行职责，保证党和国家方针政策的贯彻执行。这一领导体制不但符合我国高等教育发展的客观规律，也是保障高校正常运行的根本需要。党委领导是政治方向的领导，不是集权力于党委书记一人，而是实施集体领导，实行民主集中制，共同决定学校改革、发展和基本管理制度等重大事项，负责重大问题、重大事项的决策。

校长管理是大学内部共同治理的关键。实行党委领导下的校长负责制是我国高校内部治理结构的必然选择。大学是一个极其复杂的组织，需要一个强有力的领导。陶行知先生说过，“校长是一个学校的灵魂”。大学校长治校能力与领导能力的好坏关系到大学的前途和命运。校长是学校的法定代表人，是大学内部管理体制的中枢和关键，全面负责教学、科研和学科建设等行政管理工作。校长不干预学术事务，保障学术权力的实施，发挥学术资源和优势;同时也要保障校长在行政工作中的指挥作用，充分尊重校长的职权，树立行政权力为学术权力服务的思想，为大学内部共同治理提供一个强有力的保障。

教授治学是大学内部共同治理的根本要求。人才培养是大学最基本的功能，而知识创新是大学追求的最高目标。教授治学即教授主导治学，参与治校，这种治理模式不仅可以体现学术自治的原则，更重要的是明确了教授在学校教学、科研中的地位，既符合人才培养发展的要求，同时也是大学学术创新的必要条件。高等学校学术事务的管理离不开行政权力的行使，高校的教学、学科、学术及学风等学术事务理应由教授主导决策，这样才能维护学术活动的独立性，真正实现学术自治、学术自由，这才是大学发展的基石。

民主监督是大学内部共同治理的必然选择。《高等教育法》第43条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”要在高校现行的制度体系中建立一个独立的利益表达团体和利益协调机制，对高校权利决策和运行过程进行制约和监督。这个利益表达团体和利益协调机制应当充分吸收多种身份人员的参与，包括教师、学生、行政管理人员、后勤人员等等，这样才能体现出大学的民主精神和民主作风。要制定及完善信息公开制度。信息公开不仅可以有效强化高校内部民主监督的力度，还可以防止腐败，使高校获得信任，有利于高校摆脱行政化的桎酷。民主监督制度是使大学的管理和决策更合理、更科学必不可少的一个重要手段。

高校是一个集党委、校长、教师和学生多主体、多元化的组织，教授委员会、行政部门以及董事会等各自代表不同的利益取向，追求的目标价值不同。只有各个相关组织的有机配合、相互协调、共同治理才能促进高校和谐、有序、民主化的管理。共同治理模式不仅仅是各相关者利益协调的过程，更重要的是一种基于各自能力和权威基础上的协作分工过程，其核心目标是提高大学内部整体治理质量和效率。当然，共同治理并不是将权力完全分化、下放，在这样一个权力共享的体系中，每一个利益相关者的权威都可能与其他利益相关者的权威发生重叠与冲突，这些矛盾和冲突的顺利解决同时也依赖于大学强有力的领导核心，使得各参与者权力之间更好的协调与合作，这实际上是一种集权化与分权化相结合的一种治理理念。“共同治理”排解了日益增长的行政集权压力以及更多的自上而下的科层化组织形式的压力;同时在学校强有力的领导核心下，势必提高大学内部的管理效率，有助于资源的合理配置。“共同治理”符合现代社会的特征和管理方向，能够提高大学内部的治理质量和效率，协调大学内部各利益主体的共同利益，是我国大学内部治理模式的路径选择。