股东利益与公共利益的冲突和协调——以药品安全问题为例

涂建明

（东南大学经济管理学院，江苏 南京 210096）

股东利益与公共利益的冲突和协调
——以药品安全问题为例

涂建明

（东南大学经济管理学院，江苏 南京 210096）

药品安全是现代社会的公共需要，药品安全公共事件折射了药品安全问题中存在的股东利益和公共利益的冲突，亟待有效地治理。鉴于政府监管、媒体监督和现有公司内部治理的缺陷，在医药企业引入利益相关者治理机制，通过董事会的制度创新，利用公共董事为消费者等非股东利益相关者在董事会代言，以制约医药企业的机会主义行为，是治理药品安全问题的创新思路。

药品安全；公司治理；利益相关者；公共董事；公共利益

一 透视药品安全问题的公共视角

（一）药品安全公共事件

随着市场经济的发展和医药制度改革的推进，我国逐渐进入药品安全公共事件的高发期。自2006年以来，我国先后发生了影响较大的齐二药假药事件、欣弗事件、刺五加事件、双黄连注射液事件、狂犬疫苗事件、山西疫苗事件和盐酸氨溴索注射剂事件，2012年发生了震惊全国的毒胶囊事件，见表1。这些事件均是典型的药品安全公共事件，社会影响广泛。

从监管的角度来看，这些药品安全公共事件凸显了我国药品监管制度和监管工作中存在的缺陷，反映社会公众在用药安全上存在较大的隐患，使社会公众对使用胶囊和注射剂等相关药品产生了恐惧，事件的社会负面效应明显。从利益关系角度来看，这些重大的药品安全公共事件使社会公众的身心健康严重受损，映射出企业在追求股东利益最大化时，损害了消费者等广大非股东利益相关者的用药安全这一公共利益，凸显企业利益和社会公共利益之间存在的激烈冲突。笔者认为，从利益冲突角度认识药品安全问题和药品安全公共事件，能为积极应对我国的药品安全问题提供一个全新的理论研究和公共政策视角。

（二）药品安全公共需求

从一般意义上来看，药品本身是具有竞争性和排他性的私人产品，其研发、生产和销售是由企业自主进行的。但是，由于药品的安全与否直接关系到社会公众的身心健康，且消费者对药品安全的诉求是具有非排他性、不可分割性的公共需求，因此，满足这一公共需求的药品安全监管成为一种典型的公共产品。在法制化和规则化的市场，与消费者健康和安全具有密切关系的医药产品和医疗服务，都需要制定相关标准和法律规范，并通过相关权威机构进行监督，保证这些标准和专门法规被有效执行，以确保社会公众的药品安全权利不会受到侵害。以美国为例，美国很早就开展了药品安全监管，历经百年建立了以FDA（美国食品与药品监督管理局）为核心的药品安全监管体系，FDA通过保证药品、医疗设备、生物制剂、化妆品、食品和辐射品等产品的安全和功效来保障公众的健康。FDA具有复杂的组织机构和监管体制，囊括了一套完善的信息收集、信息评价、信息利用和信息发布机制来应对药品不良反应的监管[1]。FDA的重要作用集中反映了药品安全是现代社会重要的公共需求，且药品安全监管是现代社会重要的公共产品。发达国家的药品安全标准和法律制定都非常严格，一旦医药企业出现违规行为，将会受到行政处罚甚至刑事处罚。

进一步来看，对药品安全问题的治理通常体现在标准制定、监管和处罚等三个环节，其中标准制定是典型的公共产品，监管与处罚等公共服务是围绕标准来开展的，也属于公共产品范畴。此外，由于药品的研发、生产、销售和使用均是构成医药安全的重要环节，要满足社会公众对药品安全的公共需求，就必须对医药企业及其生产和流通环节进行严格监管。从这个意义上讲，药品并不是单纯的私人产品，也具有一定的公共产品属性。因此，如果政府相关部门对药品的研发、生产、销售和使用的全过程进行监督，则能充分体现药品安全乃至药品本身的公共产品属性。

二 药品安全问题中的核心利益冲突分析

（一）药企和医药行业利益追求的软约束

诸多的药品公共安全事件反映了企业对股东利益的片面追求没有得到有效的制衡。首先是企业内部缺乏有效的制衡。在股东利益最大化目标的驱使下，制药企业的管理行为唯股东利益是图，轻视消费者利益。在毒胶囊事件中，药企为了降低成本用废皮革生产的工业明胶制造食用胶囊，就是不顾消费者等广大社会公众的公共利益而一味追求利润的典型案例，其隐含了药企将股东利益和公共利益视为相互冲突的对立面，因而无法有效地协调股东利益和公共利益。

其次是医药行业缺乏有效的行业自律。毒胶囊长期存在，没有被行业内的企业揭露出来，而是作为潜规则被制药和售药企业所效仿和认同，反映了行业自律的缺乏。近年来我国发生的几起重大食品安全事件，如三聚氰胺、瘦肉精等在食品中的使用，也有类似的特点。通常是在产业链上游的企业研发和生产了问题食品、问题药品，中下游的企业对该问题食品、问题药品没有抵制，只顾自己的短期利益，使这些不安全的食品、药品通过正常渠道流通到消费者手中。又如医药企业为了降低成本，外包那些与核心技术不相关的材料（如辅料胶囊），给下游胶囊生产企业以赢利机会，但是在招标价低的制约下，它们倾向于通过放松相关材料的安全检验来获利。毒胶囊事件中，利用廉价的工业明胶制作胶囊，成了微利制药企业的盈利模式，最终酿成了行业高风险和重大药品安全事件。因此，制药企业对股东利益最大化的过度追求驱使制药企业和医药行业的经营管理行为发生异化，并诱发药品安全公共事件。

（二）与公共利益的冲突和协调

从企业治理的层面来看，现代公司治理结构是平衡股东和管理层利益、大小股东之间利益的有效机制，但却难以有效地协调股东利益和公共利益之间的冲突。药品安全问题反映出医药企业在追求企业自身利益时，忽视了企业的社会责任，使企业的盈利目标偏离重要的社会公共利益。当企业利益和社会公共利益冲突时，药企牺牲后者选择前者，不可避免地导致药品安全事件发生，进而诱发市场危机和企业危机。

从小型药企来看，它们毫无疑问地以企业投资者的利益最大化为追求目标，这些企业缺乏较为完善的对企业经营管理行为的约束机制即公司治理机制。当监管不到位时，企业经营管理中的机会主义行为便容易泛滥。因此，小型药企需要通过外部强势的政府监管和有效的社会公共监督来约束其行为，以巨大的违规成本使其不敢逾越药品的安全红线。

对于规模较大、公司治理机制比较完善的药企，公司的机会主义行为发生的概率相对较低，但也并非绝无可能。对于公司可能存在的股东利益与公共利益之间的冲突，董事会可以通过集体决策来分析、识别和应对，董事会的监督作用使企业的生产和销售环节的安全问题得到相当程度的遏制。在外部监督比较健全和有效的情况下，这类企业出现药品安全事件的可能性会保持在较低的水平。但是，我国不少规模较大和知名度较高的公司也因生产和销售过程中存在的安全问题而陷入药品安全事件中，这些药企还均通过了GMP认证。即使在美国FDA的严密监管下，也发生了2001年的拜斯亭（Cerivastatin）案和2004年的万络（Vioxx）案，这表明，面对不良药品反应的突发事件，FDA可利用的治理手段十分有限，且从FDA应对迟缓中，还可以看到FDA与制药商之间扯不清的利益关联。尤其值得注意的是，在新药推出后药品出现不良反应时，制药公司存在努力避免召回和退市的机会主义行为[1]。

企业管理层维护公司股东的利益虽然是理性的，但是在药品安全公共利益面前，却显示出其机会主义的本质。在通常的情形下，当股东利益和消费者等利益相关者的利益存在冲突时，董事会代表的是所有股东的利益，很难驱使他们优先地保护消费者的利益。现有的董事会决策中主要是通过商业伦理的软约束来保障消费者的利益，基于商业伦理的软约束，董事会需要考虑消费者的利益。但是，当公司的努力会增加企业经营管理成本和影响企业盈亏，且外部监管比较宽松或存在缺陷时，董事会便会将股东的利益置于消费者的利益之上。在现实条件下，表现为药企因循行业的潜规则，在药品安全上消极作为，如降低药品安全上的研发支出，或者放任管理层在药品安全上的造假行为，纵容向药品监管官员和评审专家的贿赂行为。由此不难发现，主流的公司治理模式存在倾向于股东利益至上的制度缺陷，其董事会的监督机制存在亟待改进之处，这使得企业无法从内部有效地约束机会主义行为，从而成为药品监管机制的短板。

以上分析表明，现有的治理机制在确保药品安全、协调股东利益和公共利益的冲突方面，仍存在一定局限。作为完整的药品安全保障机制的重要组成部分，现代医药企业的内部治理应该发挥重要作用，尤其当药品监管部门的外部监督存在一定的缺陷时，需要发挥企业作为药品安全的主体和第一责任方的重要作用，通过完善治理机制，抑制药企以及医药行业偏离公共利益的机会主义行为。

三 药品安全问题治理制度探索

基于公共产品所引发的公共问题，较好的治理思路是寻求外部监督和内部监督的有机统一，即要有明确规则的制定和执行、充分的信息公开和有效的内外部治理，寻求一个有效互动的行为框架，以实现各个利益相关方的利益诉求和行为制约。由于当前的行业信任危机、市场过度竞争和政府监管不足使我国医药行业处于风险高发期，对于药品安全问题的治理，有必要把公共治理理论引入药品监管中[2]，形成多元治理格局，重塑公众对药品安全的信心。这就要求：政府职能部门优化药品安全监管，制定具有约束力的规则和标准以有效监督药品的生产和流通，对药企侵害消费者利益的行为进行惩处；新闻媒体等社会监督力量充分有效地发挥其信息公开和监督作用，及时揭露和报道药品安全问题，起到警示和倡导的作用。此外，对消费者利益的保障不仅需要事后的损害赔偿和司法救助，更需要事前和事中的安全控制。因此，通过政府有关部门积极推动医药企业改善公司治理结构，引入公共监督和公共治理机制，以加强医药企业对药品安全问题的管理，有效协调股东利益与社会公众利益之间的冲突。

（一）加强政府监管

这一治理思路的基础是认为政府现有药品安全监管的力度不够，需要通过加强监管力量、提高监管效率，实现对药品安全强有力的治理。笔者认为，政府监管虽然是必要的也是重要的，但是政府监管是一种事后的间接的监督。政府监管有三个难点：一是信息不对称，由于监管手段和监管力量的局限，监管部门很难充分收集到企业的违规信息；二是主动性不够，监管部门通过例行性和专门检查收集违规信息，无法与媒体监督的主动性相比；三是滞后性，药品安全的公共事件通常由媒体和其他渠道率先披露，然后政府职能部门才跟进查实与处罚，其发挥的是事后处罚的作用，无法有效地在事前把好药品安全关。这三个难点使得社会公众对政府在药品安全公共事件中的作为不满意。因此笔者所指的加强政府监管，就是亟待在这三个方面有所改善，提高政府公共服务的质量，努力保障药品公共安全。因此，期望政府职能部门克服监管困难，在提高监管力度和监管效率上多作为。2012年10月1日我国施行的《药品安全“黑名单”管理规定（试行）》，就是一项比较重要的监管举措，把严重违反药品、医疗器械管理法律、法规、规章的并受到行政处罚的生产经营者及其责任人员的有关信息，列入“黑名单”，并在政务网站公布，实施重点监管，让社会进行监督，震慑违规行为[3]。这一制度创新可以强化政府对药企的监督，治理药品安全问题，在这方面，政府药监部门可以做的事情还很多。从全国十三届人大一次会议的改革议程来看，新组建的“食品药品监督管理总局”将成为我国加强食品药品监督和积极治理食品药品安全问题的新契机，有了这一顶层的组织设计，就有了在新的组织架构下创新食品药品监管制度和监管机制的公共政策空间。

（二）完善媒体监督

当政府监督未能及时地制约有关企业的违规行为时，媒体的补位显得尤为重要。从修正药业等企业涉及毒胶囊事件可以看出，毒胶囊事件的发现并不是由中国药品监管部门查处出来的，而是由新闻媒体首先调查和披露的，这反映了政府监管部门在履行监管职能时存在一定的缺陷，新闻媒体作为社会公共监督力量的补位作用明显。

媒体不仅可以及时报道食品药品的安全事件，还可以起到舆论监督作用，以报告的警示性和倡导作用，推动食品安全问题的行政和司法介入[4]。不过，新闻媒体的作用，仍然是事后的监督。而且，媒体记者往往不是专业人士，在调查和报道时，可能会倾向于报道那些非常明显的问题，很难做到准确和可靠，亦可能形成误导性的报告，因此，媒体监督也存在非常明显的局限。但这并不妨碍媒体发挥社会公共监督的敏感性、主动性和影响的广泛性作用，它能对现有的政府监管起到有益的补充，共同构成医药企业外部的治理机制。

（三）创新公司治理机制

以上两种治理思路的缺陷，均由于其监督的外在性而产生监督效率低下的问题，而企业的内部监督则可以克服这一缺陷，具有外部监督无法替代的优势。内部监督的关键就是公司治理的内部机制，通过企业内在的利益制衡和行为约束，免疫于医药安全问题。

1.依托内部治理，将社会公众监督内部化。内部治理在治理药品安全问题上具有明显的优势，可以直接约束企业经营管理中的机会主义行为，是对企业生产和流通环节安全问题最直接的控制。医药企业建立完善的治理制度和内部控制制度，可以同时在公司治理层面和公司运作层面实现对公司药品的研发、生产、流通等各环节的监督控制，最大限度地降低药品安全问题的发生。对于具有一定规模和企业管理比较规范的药品企业而言，尤其如此。而对于小规模和管理制度不健全的企业，发挥政府监管和媒体监督的作用，更具现实意义。然而，内部治理机制的缺陷也很明显，它优先服从于代表股东利益的董事会，甚至从行为意义上公司内部的监督机构倾向于完全服从董事长、首席执行官等权威控制者[5][6]，这很大程度上削弱了内部治理机制对药品安全问题的治理作用。而外部董事等独立监督力量的引入，是弱化董事会的顺从反应，改善公司内部治理的关键[5][6]。因此，从公司治理来有效地治理药品安全问题，需要将药品消费者等社会公众的外部监督内部化，以实现在内部治理机制中引入外部社会公众的监督，弱化董事会唯股东利益是从的行为特征，改善公司治理结构，提高内部监督效率，抑制医药企业的机会主义行为；通过社会公众监督内部化，将公共利益的考量引入董事会的决策，满足社会公众作为药品安全公共事件的受害者和药品安全监管等公共服务需求者的利益诉求，确认其作为医药企业关键利益相关者的地位。

因此，发挥内部治理的优势，通过社会公众监督内部化来克服企业内部治理机制的缺陷，实现股东利益和社会公共利益的协调，是药品安全监管的新思路。而要实现这一创新思路，需要在公司治理模式和董事会制度上进行大的变革，构建一个更为合理的公司治理结构，使药品消费者等社会公众可以通过利益代言人介入药品企业的监督和管理，将药品安全问题消除在源头和各中间环节。而这种方式只有通过对医药企业的董事会制度进行改革和创新才能实现。

2.治理机制与治理角色的创新。在药品安全治理中，依托内部公司治理机制，将外部的社会公众监督内部化，以发挥公司内部治理的积极作用。但是，现有的基于股东治理逻辑的治理机制是无法胜任的，还需要在公司治理机制上和董事会制度上进行一定的创新。

其一，引入利益相关者治理机制，发挥由消费者等非股东利益相关者对医药企业的积极监督作用。这需要积极探索除股东之外的利益相关者参与公司治理的途径和机制，确保非股东利益相关者的利益诉求可以直接地体现在医药企业的重大经营管理决策之中，从而对股东的机会主义行为和管理层的机会主义行为形成有力的制约。当前的公司治理关注的重点是大股东和中小股东之间的利益协调问题[7]，如何确保消费者等非股东利益相关者的公共利益，并没有成为公司治理的主要议题。但是，要充分保障消费者等利益相关者的利益，需要解决消费者的利益诉求如何直接作用于公司的经营管理，以对股东和企业管理层的机会主义逐利行为产生制衡，因此，现有的基于股东利益至上的公司治理机制必须改革，否则药品消费者的用药安全的公共利益将无法得到有效保证。目前主流的公司治理模式，是以股东利益至上为治理逻辑的，这种单边取向的治理模式过于强调股东利益，企业的管理行为唯股东利益至上，在一定程度上纵容了股东的机会主义行为。药品安全公共事件就是典型的企业经营管理中机会主义行为所产生的后果，利益驱动使得企业不顾消费者的身心健康而研发、生产和销售假药、劣药，现有的公司治理制度对这种机会主义行为缺乏有效约束。因此，以股东利益至上的公司治理制度和董事会制度必须进行改革，积极引入利益相关者治理机制，发挥消费者等非股东利益相关者在公司治理中的监督作用，将其监督内部化，这是在公司治理层面上具有根本性的治理药品安全问题的对策。

其二，改革董事会制度，设立公共董事，发挥其在医药企业代言公共利益的积极作用。因为现有的董事会制度是以股东利益为核心的，其制度设计中并未考虑消费者等非股东利益相关者的利益诉求。因此，笔者建议，以利益相关者治理机制为基础，改革现有的公司治理模式，创新董事会制度，通过设置“公共董事”这一治理角色来重新平衡董事会的利益，形成对股东行为的有力制约（如图1所示）。应该看到，董事会在处理公共利益和股东利益的冲突时会自然而然地偏向股东一方，服从代表股东利益的董事长、首席执行官等权威控制者[5]。鉴于这一制度缺陷的存在，需要引入公共利益主体的代言人或引入相对于股东利益的“异议者”[6]，而这是走向基于利益相关者理论的更具创新意义的公司治理制度。

如图1所示，通过设立“公共董事”代言药品消费者的利益，将消费者等利益相关者的利益内置于董事会，从而对股东利益形成内在制约和平衡。从药品安全等公共利益出发，公共董事代言药品消费者等利益相关者，评估公司是否在经营过程中存在损害公共利益的情形，评估股东与非股东利益相关者之间的利益协调情况，通过聘请独立机构对公司的药品安全情形进行评估，使公共董事能对公司的药品安全现状进行全面把握，向董事会和监管机构提交评估报告。公共董事既可以对外定期报告也可以根据需要临时性地披露食品药品安全问题，并负责与政府的药品监管机构进行定期的沟通和交流，促进内部监督和外部监管的互动。值得注意的是，公共董事监督职能的实质是代表消费者等社会公众的利益，监督药品企业的经营行为是否存在安全隐患，是否符合消费者的利益，是企业重要的内在治理使命。

由于公共董事的存在，大股东的利益实际上受到独立董事和公共董事的双重制约，这样可以更有效地减少管理层片面追求股东利益尤其是大股东利益的机会主义行为。因此，从制度安排上设立能代言消费者等非股东利益相关者的利益，以制约股东行为的公共董事制度，更有利于保护公共利益，协调股东利益与公共利益之间的冲突。公共董事不是以股东利益至上为行动准则，而是以代言消费者等非股东的利益为行为准则，维护消费者等利益相关者的公共利益。公共董事通过参与董事会的决策，与内部董事沟通以代表消费者等非股东利益相关者的利益诉求，评估公司的重大决策对公共利益的影响和损害程度，与药品监管机构进行沟通等，将药品安全等公共利益内置于董事会，有效维护社会公众的安全利益。因此，要求符合条件的医药企业建立公共董事制度，通过公共董事制约公司对股东利益的片面追求，制约医药企业过度逐利化、短期化等管理行为异化问题，使医药企业从违背消费者利益的扭曲管理回归到正常的轨道，实现股东利益和公共利益的协调统一。这是公共董事不同于独立董事的地方，因为，独立董事仍然代表的是股东的利益。由于消费者是企业利益关系网络中处于弱势地位的群体，其利益很容易受到企业股东和管理层机会主义行为的侵害，因此，选择公共董事作为药品消费者等非股东利益相关者的代言人，以保护其药品安全公共利益免受侵害，是公共董事这一制度安排的核心。而公共董事的选聘机制如何，如何保证公共董事有效地发挥代言消费者和监督股东行为的作用，则是这一改革思路下更为重要的问题，需要进一步探索。

[1] 何兵，昌君.美国药品安全突发事件的预防与应对机制[J].中国政法大学学报,2008（3）:42-54.

[2] 刘鹏.混合型监管:政策工具视野下的中国药品安全监管[J].公共管理学报，2007（1）:114-151.

[3] 国家食品药品监督管理局.关于《药品安全“黑名单”管理规定(试行)》公开征求意见的通知[EB/OL].[2012-05-30].http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0778/72165.html.

[4] 王宇.食品安全事件的媒体呈现：现状、问题及对策——以《人民日报》相关报道为例[J].现代传播，2010（4）:32-35.

[5] 隋平.公司治理的行为经济学维度[J].武陵学刊,2010（4）:55-62.

[6] 金华.中国上市公司董事会会议制度研究——基于心理学视角的考察[J].武陵学刊，2012（1）：95-102.

[7] 付俊文,赵红.利益相关者理论综述[J].首都经贸大学学报，2006（2）:16-21.

（责任编辑：张群喜）

Conflict and Coordination between Shareholders' Interest and Public Interest——Taking Drug Safety as an Example

TU Jian-ming
（School of Economics and Management,Southeast University，Nanjing 210096，China）

Drug safety is public demand in modern society.The public events of drug safety reflect the conflict between the shareholders'interest and public interest,which desires an effective measurement of coordinating.Because of the defects in government regulation,media supervision and corporate governance,the paper sets forth an innovative idea to govern the drug safety based on the theory of governance of stakeholders,which is to appoint the public director in innovative board of directors to be the agent for non-shareholder stakeholders to restrain the pharmaceutical enterprises'opportunistic behaviors.

drug safety;corporate governance;stakeholder;public director;public interests

D035.29

A

1674-9014（2013）05-0052-06

2013-07-22

江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“后危机时代董事会的公共利益内置对管理行为异化的治理研究”（2011ZDIXM048）。

涂建明，男，江西贵溪人，东南大学经济管理学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向为资本市场的会计、审计与公司治理。