艾滋病防治领域政府购买社会服务浅析

刘 静，邹 钰

（1.云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091；2.云南省医学信息研究所，云南 昆明 650031）

创新社会管理和加强社会建设是构建和谐社会的重要保证。在艾滋病防治领域，性传播途径的增加意味着疫情向普通人群的传播，需要更多社会力量参与防治。同时防艾领域国际项目的撤出要求尽快形成新的资助结构来保持艾滋病防治的力度，使用公共资金向社会组织购买服务正逐渐成为众望所归。然而，缺乏统领性的法律法规、缺乏详细可行的操作指南、在防艾领域没有足够的经验可以观摩和借鉴构成了推行防艾领域政府购买服务的实质性障碍。

根据《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》(中发[2010]6号)、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发[2012]29号)、《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》(中组发[2011]25号)和《中华人民共和国政府采购法》，建立健全政府购买社会工作服务制度，加快推进社会工作专业人才队伍建设，加强以保障和改善民生为重点的社会建设，对我国社会主义现代化建设和构建社会主义和谐社会具有重要性和紧迫性[1]。

1 政府购买服务的概念

政府向社会组织购买服务也叫“政府公共服务合同制管理”，是一种财政资金的转移支付方式，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排；是政府将原来直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。政府购买服务被认为能够更有效、及时、创新、低成本的服务[2]。

建立健全政府购买社会工作服务制度，深入推进政府购买社会工作服务，是加强社会工作专业人才队伍建设、促进民办社会工作服务机构发展的内在要求；是创新公共财政投入方式、拓宽公共财政支持范围、提高公共财政投入效益的重要举措；是改进现代社会管理服务方式、丰富现代社会管理服务主体、完善现代社会管理服务体系的客观需要；对于加快政府职能转变、建设服务型政府、有效满足人民群众不断增长的个性化、多样化社会服务需求，具有十分重要的意义[2]。

2 艾滋病防治领域政府购买服务的制约因素

近年来，不少地方围绕政府购买社会工作服务的政策制度、体制机制、方式方法等进行了一系列实践探索，在拓宽服务领域、深化服务内涵、提高服务质量、满足社会需求等方面取得了重要成果。但从整体上看，我国政府购买社会工作服务还存在着政策制度不健全、体制机制不完善、规模范围较小等问题，与中央加快构建现代社会服务体系、增强民生保障能力、加强和创新社会管理的目标要求和人民群众不断增长的社会服务需求相比尚有较大差距[3]。

2.1 配套服务与管理机制不健全

很多社会组织缺乏促进其成长的支持性环境，使得社会组织难以承担政府购买服务的责任。国家艾滋病行动计划要求促进社会组织登记，并要求卫生部门履行业务主管单位的职责。然而要真正落实是困难的，虽然很多新生的小型社会组织在当地承担了很重要的工作，但是其类别繁杂；大一些的机构寻找业务主管单位非常困难；而且，对于已登记了的机构，由于缺乏支持性环境，也不一定能够发展好[4]。

2.2 社会组织承担政府部分职能的能力有限

我国的社会组织发展历史短，经验积累不足，基础薄弱，缺乏清晰的服务意识、服务方向、工作方法、专业强项和有经验的督导，内部管理也有待完善。因此，无论是优质服务的提供还是自我发展能力都有一定局限性，需要政府加以扶持引导，并提供制度性保障[5]。

首先，在当前体制背景下，通过政府向社会组织购买服务来推动独立社会组织的发展，然而当社会组织从政府部门承接服务时，很容易把这样一种购买的契约关系变成一种行政上的上下级关系，出现政府给了钱就听政府的现象，使得这个社会机构演变成财政全额拨款的一个机构了。最终导致政府购买服务变成了政府购买社会组织。同时，由于对社会组织不信任，政府部门自己成立了NGO（No-Government Organization）或者与NGO合作，来承接政府购买社会服务，这样可能会导致社会分工不专业，造成政府花钱购买的社会服务质量得不到保证的情况[6]。

其次，在政府购买服务的过程中，由于政府的单向主导以及职权介入，导致服务购买主体在单位上面的不对等。因此，在艾滋病领域政府购买社会服务的过程中，要达到公共服务购买的效果，充分发挥民间组织的政府部门双方的比较优势，关键是要保持民间组织在服务购买中的独立性，并建立公开的竞争程序机制[7]。

2.3 服务评估和监督管理机制不健全

服务评估是政府购买社会服务的一个重要环节，对服务质量有明显导向作用。在艾滋病领域政府购买服务中存在着评估细则、各类服务质量标准和非量化指标、考核体系都不够健全；考核评估机构及其资质不明确；评估专家库和监管团队构成不合理；相应奖惩机制不具体等问题，这就导致服务机构任务不达标的违规成本过低，无法保证服务质量[8]。

3 对艾滋病防治领域政府购买服务的建议

政府购买服务是政府提供公共社会服务的新模式，以项目外判或项目资助形式，让公共服务资源从行政架构中流出，通过非营利性社会组织之间某种竞争，分配到基层社区中去，由此改变政府和职能部门是公共服务唯一提供者的格局，逐步形成多元化的社会供给和社会参与网络，实现资源最优配置[9]。为了更加有效地推进艾滋病领域政府购买服务，提高社会服务质量，应当从以下几个方面着手：

3.1 改善政策环境，为政府购买社会服务提供制度支持

促使社会组织参与政府购买服务的制度化，建立法律法规，促进政府与第三部门在公共服务项目中进行磋商。政府购买服务涉及政府职能转变、社会组织的培育、财政税收制度的改革、有效的评估监督制度建立、社会公众参与等多项工作的系统工程。政府职能部门之间应该加强沟通与合作，研究政府购买服务中出现的情况和问题，寻求解决办法。完善购买服务的具体政策和制度，为社会组织创造更公平的政策环境，让税务部门整理税收政策并落实；让社会组织了解税收政策并配合税务管理财政；民政可出台“社会组织发展专项经费管理使用办法”，由民政牵头出台“培养社会组织专门人才的办法”等[10]。

3.2 扶持社会服务组织发展，增强其承接服务能力

首先，创造条件让社会组织发挥不同的特长和能力，不限制社会组织参与防艾的可能性，鼓励社会组织获得更多经验和专长以拓宽其责任范围，鼓励经验丰富的社会组织提供复杂的社会服务，购买服务的工具应根据服务特征、社会组织的灵活性和执行期限来具体确定[11]。

同时，促进防艾社会组织登记以便应对社会组织发展需要，满足政府购买服务要求。上级卫生部门可要求当地卫生局积极承担业务主管单位的职责，并进行有关政府购买服务的教育；民政部门要积极扶持，促进登记，创造民政与卫生积极协商沟通，使登记与购买相辅相成，社会组织积极尝试寻求登记，同其他组织联合登记，分享经验教训，改善交流和记录等技能以期向政府部门展示其工作价值和影响。

最后，建立有意义的、广泛参与的咨询和学习分享机制，促进社会组织自身的建设和发展。卫生局带头在各个层面创建咨询机制，邀请社会组织参与制度设计、议程设定、召集核心会议，社会组织可以考虑建立非正式的咨询团体来发现讨论问题，并对社会组织进行协调。

3.3 进一步完善评估监管机制，确保社会服务质量

首先要建立科学的评估指标和完善的评估机制，针对不同社会服务类型，细化评估细则和考核量化指标。建立立项评估、中期评估和后期评估机制以及评估专家库和专业评估团队，成员包括社会工作领域专家、服务供需方和社区居民群众。推进公众参与，加大服务透明度，接受市民对服务质量的监督，建立淘汰退出机制，发挥评估监管应有作用[12]。

其次，针对政府购买服务开发绩效评估工具并提高工作人员使用评估工具的能力。开发绩效评估框架应当包括购买服务绩效的指标、程序和相关的要求，同时鼓励第三方评估机构参与到政府购买服务绩效评估过程当中，向接受服务的人和组织听取意见，并经常对社会组织进行常规反馈。

最后，把政府购买服务作为一种机制进行有效性评估。建立系统的评估体系，充分运用制度规范、程序规定、运作协议、权利义务等标准化的指标体系作为衡量标准。同时，优化购买服务的监督机制，不仅对社会组织的成员和活动进行监督，还有对政府相关人员进行监督和制约，通过社会组织和政府完善内部监督机制，利用媒体、第三方和专家完善外部监督机制[13]。

进一步建立和健全艾滋病领域的政府购买服务制度还要建立健全政府购买社会工作服务制度、培育发展社会工作服务载体、加大政府购买社会工作服务经费投入，加强政府购买社会工作服务宣传交流。总之，社会管理创新的根本在于突破条块分割的既有资源分配方式，让政府购买社会服务真正成为公共服务资源有效配置的方式，提高资源的使用效率，早日形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局[14]。

[1] 民政部.财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见[EB/OL].[2012-11-28].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-11/2 8/content_2276803.htm.

[2] 瞿振雄.中国政府购买公共服务研究[EB/OL].[2009-6-11].http：//www.docin.com/p-344676581.html.

[3] 安秀梅,曹雪娇,周子伏.政府购买公共服务改革的理论思考及运行机制研究[EB/OL].[2011-1-27].http：//www.docin.com/p-121059737.html.

[4] 陆春萍.我国政府购买公共服务的制度化进程分析[J].华东理工大学学报（社会科学版）,2010,25(4)：102-107.

[5] 罗观翠.社工协会的角色仍然有待发展[J].中国社会工作,2011,(1)：1.

[6] 徐秋菊.社会政策视角下的政府购买社工服务分析—基于深圳市鹏星社工服务社的个案研究[D].广州：中山大学,2009.

[7] 句 华.政府如何做精明的买主—以上海市民政部门购买服务为例[J].国家行政学院学报,2010,(4)：84-87.

[8] 亚洲开发银行.中国政府购买公共服务研究终期报告[EB/OL].[2009-6-1].http：//wenku.baidu.com/view/3695bf 1dfad6195f312ba660.html.

[9] 刘昆仑.政府购买公共服务在卫生服务领域的可行性探讨[J].中国卫生经济,2009,28(1)：7-9.

[10] 李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策—以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院学报,2011,(5)：93-97.

[11] 赵海波.中国政府购买公共服务中NGO的角色定位—从委托—代理理论视角来看待[J].科海故事博览科技探索,2012,(9)：40-41.

[12] 武 静,周 俊.政府购买公共服务：研究进路与展望[J].中共浙江省委党校学报,2012,28(6)：61-68.

[13] 袁 园.政府购买公共服务制度研究[D].武汉：中南民族大学,2012.

[14] 万 军.大力推进政府购买公共服务：公共治理变革之道[J].新视野,2009,(6)：67-68.