快速城市化进程中失地农民安置问题研究*——以皖江城市带江北产业集中区为例

张士杰 杨昌辉

（1.合肥工业大学管理学院，合肥 230009；2.安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠 233030）

快速城市化进程中失地农民安置问题研究

——以皖江城市带江北产业集中区为例

张士杰杨昌辉

（1.合肥工业大学管理学院，合肥 230009；2.安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠 233030）

当前我国土地征用制度不完善使得地方政府对土地过度非农化，容易导致社会不公和矛盾激化。政府垄断征地行为中的农民产权主体利益受损是问题的直接原因，必须在充分尊重失地农民意愿的基础上实现安置对土地的“功能性替代”。以江北产业集中区为例，在对现有安置方式的优缺点进行对比分析的基础上，构建包括保障、补偿及安置等多种方式“三位一体”的综合安置体系，提出了保障失地农民生活水平和可持续发展的对策建议。

失地农民；保障；补偿；安置

随着社会主义市场经济的快速发展与城镇化的不断推进，农村集体土地被大量征用，失地农民这一特殊群体由此产生。土地被征用后的农民，既不同于传统意义上的城镇居民，也不同于传统意义上的农村村民，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的社会群体。据专家估计，1990—2003年的13年间失地农民的数量超过6500万人，而且每年以250～300万的人数递增，2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。伴随失地农民数量的逐年增长，货币赔偿、就业安置、拆迁补偿不到位或者不尽合理，引发了许多社会矛盾，成为影响社会稳定的重要因素。

在分析现有失地农民安置问题及成因的基础上，综合比较现有安置方式的优缺点，以集中区为例，设计包括保障、补偿及安置等多种方式的综合安置体系，并对上述体系进行可行性分析与优势评价，提出保障失地农民生活水平和可持续发展的对策建议。

一、城市化进程中农地征用制度的缺陷与原因分析

（一）城市化进程中农地征用制度的缺陷

从1990年代开始，我国土地资源进入市场，推进市场配置、要素配置，形成了《土地管理法》、《城市房地产管理法》等一系列相关法律法规。其中《土地管理法》第四十七条规定土地的征收按照原用途给予补偿，即土地转为他用的增值收益归征用者所有，这是现行土地政策的主要缺陷。这种“土地转用的增值收益归征用者所有”的制度设计往往会诱使地方政府有较强的过度征用土地的欲望，从而出现资源配置的效率损失。

随着市场经济的不断发展及用地规模的不断增长，土地资源配置的低效率，失地农民就业难、补偿低、社保不健全等诸多问题也随之而来，尤其表现在征用补偿权利上，始终忽视了农民的参与权利。在城市化进程中，征用农村土地的过程实质是国家、集体和农民为追求各自利益最大化而相互博弈的过程，其结果是政府获利最多，集体居中，农民最少。据有关部门调查表明，如果以被征用土地的出让价（即土地出让金）加税费为征地收益，农民只得其中的5%～10%，农村集体获得25%～30%，60%～70%为政府及各级部门所得。因此，在土地征用的过程中，作为土地的出让方，农民的经济权益没有得到应有的保障。2001年以来，国土资源部先后在全国19个城市进行征地制度改革试点。国土资源部的调查结果显示，56.3%的失地农民认为征地后生活有所降低或有很大降低。关于失地农民“受偿意愿”的实证研究表明，由于我国现行的征地补偿忽视农民的“受偿意愿”，强制征地与低价补偿导致社会矛盾与冲突大量发生的同时，也提高了征地过程中非市场性的交易成本，刺激了土地资源和巨量资本的错误配置，从而导致土地的城镇化快于人口的城镇化，1999—2007年城市建成区面积扩大了7.2%，但人口只相应增长了4%，而且失地农民城市化进程滞后，形成了大量“伪城市化”的农民。

（二）城市化进程中农地征用制度缺陷形成的原因

1.农地征用的政府垄断性与强制性

我国土地产权体系建立在公有制产权基础上的国有和集体二元产权制度之上。农地征用具有政府经营性质，其过程是将集体土地依法征为国有后在土地市场中通过招拍挂的方式出售，从而由农民经政府最终进入市场，实现土地价值的增值。

由于地方政府对其所辖的农村集体具有一定程度的管理权，在与农村集体的经济博弈中处于绝对有利地位，通过垄断土地交易价格可以实现其城市经营利益的最大化，从而形成了农地征用的政府性垄断，导致土地的出让价格并非市场配置资源的运行结果，土地依赖性最强的农民意愿并没有体现，其主体利益受损。对比完善的市场经济机制，我国农地征用补偿费用所依照的是《土地管理法》设定的依据农地农业生产产值计算的非市场价格，并不是由土地市场化的供需双方所共同决定的。农地征用在一定程度上具有强制性，农民产权主体没有选择的自主性，更不可能获取尽可能多的经济利益。

基于上述分析，在全国土地市场垄断竞争及分税制的背景下，地方政府依靠其对土地资源的绝对支配权，出于对政绩的强烈追求而出让土地，这也是现阶段我国工业化最有效的引资方式。在非市场化低价征地补偿条件下，政府利用低成本土地要素的投入带动经济发展。这种内在动力是造成农民产权主体受损、农地征用前后巨大价格差的直接原因。

2.城市化进程中失地农民安置的功能性替代

对于土地征用补偿的理论依据，学者们先后从既得权、恩惠、公用征收、社会职务、特别牺牲以及农地价值与功能等多个方面进行了阐述。我国征地补偿属于不完全补偿，且补偿范围和标准也比世界其他国家偏小偏低。2012年的《中华人民共和国土地管理法修正案草案》中删除了现行法律中“按土地原有用途补偿，以及土地补偿费和安置补助费总和不得超过前三年平均年产值30倍”的内容，提出了“无上限补偿”的原则，然而最大的困难在于如何确定补偿标准。从农民意愿的角度，征地补偿的比例应大幅提高。但土地农转非之后的自然增值，来源于整个社会的经济发展，从而体现此增值的地价增长，应当归社会所有而不应当归原农地所有者所有，也不应当归农转非之后的土地使用者所有，失地农民补偿比例的提高也受此限制。

因为农地征用具有政府垄断性与强制性，农村集体土地市场存在着政府失灵，而政府作为公共利益的代表，必须承担起对失地农民的政府责任。而这种责任应体现在农地征用时充分尊重农民的意愿，满足土地对农民的功能性依赖。要让农民放弃土地经营权，就要保证农民得到的补偿不低于耕种土地收益，而耕种土地收益除了包括现有法规规定土地自身的产出之外，还应包括土地为农民提供的失业、养老保障等方面的利益。因此，在失地征用的过程中，失地安置必须实现对土地的“功能性替代”。土地征用的启动、公告、征收方式、补偿方式、补偿标准等所有环节的确定都应该体现农民对土地的功能性依赖；此外，所有的补偿都应确定一个相对为多数人接受的标准，这样也可以在一定程度上避免土地的盲目征用。

二、城市化进程中失地农民安置体系设计与分析

（一）城市化进程中现有失地农民安置方式比较

在多年征地安置的实践中，我国对失地农民的安置方式由建国初期的以招工安置、置地安置为主逐渐发展为1990年代以来以货币安置为主，辅以社会保障安置的方式。近年来，各级政府纷纷开始尝试一些新的安置方式，如入股安置、留地安置、社会保障安置等，取得了一定的社会效果。现有的各种安置方式在安置效率、执行难度、政策公平性、失地农民的权益保障以及其生产生活的可持续方面均有差别，如表1所示。

目前失地农民安置的效果不佳，主要是因为征地制度及不同征地安置方式存在一系列问题。集中区目前人口为12.5万人，未来要建成200万人口的城市，必将带来大规模的征地拆迁，拆迁安置面临的矛盾和问题将更加突出。因此，通过对现有安置方式的比较分析，有助于寻求一条更加合理有效的安置途径。

（二）“三位一体”的综合安置体系设计

比较各种安置方式的优劣，现有的各种安置方式其实具有不同功能，如社保安置具有保障功能，货币安置具有补偿功能，就业安置具有安置功能。一个科学合理的安置体系应当在既能保障失地农民当前的基本生活，又能保障其可持续发展的同时，兼顾政府的财力负担。因此，对失地农民的安置应根据土地满足农民的不同功能，按照“先保障、后补偿、再安置”的原则，即首先对失地农民进行法律、居住及社保等方面的保障，使农民没有后顾之忧，愿意出让土地；其次对失地农

民进行补偿，主要是对农民土地当期收益与住房等补偿金去除保障环节中的农民应承担的部分进行货币补偿；最后是安置，采用以就业安置为主、其他安置方式为辅的多种安置方式，进而建立包括保障、补偿及安置等多种功能的融合多种方式的“三位一体”综合安置体系，依据失地农民的不同意愿，灵活采用各种保障、补偿及安置方式的不同组合，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。下文以江北产业集中区为例，具体说明体系的内容。

表1 现有安置方式比较

1.先保障。（1）法律保障。制定《江北产业集中区失地农民安置管理与实施办法》，保护失地农民的合法权益不受侵害，赋予农民集体土地后期收益权，保障安置费用的分配和管理。（2）居住保障。规划在集中区内河周围按照城市社区的要求建立失地农民安置社区，在征地前即完成社区建设，如不需要住房可采取货币化补偿的方式。采用优惠奖励的措施减少征地拆迁中的阻力，鼓励按时搬迁，以保证征地拆迁的顺利进行。（3）社保保障。根据被征地农民的不同年龄段，实行分类保障。按照一定比例，从政府将土地市场化后获得的出让金中提取失地农民社会保障风险准备金，并引入市场机制，由专门的基金管理机构运营。

2.后补偿。在解决了失地农民的基本生活保障后，对补偿标准与补偿分配作以下调整：从城市居民的角度，制定失地农民补偿标准，提高分配比例。将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、房屋等地上附着物补偿费减去失地农民保障资金的出资部分，确定符合城市居民要求的征地补偿标准，同时相应调整补偿资金的分配比例。

3.再安置。（1）就业安置。集中区在初期将着力承接与发展引进容易、带动力强的产业，创造大量的就业机会，这为失地农民的就业安置提供了有利条件。建立“失地农民”登记制度，实施再就业培训“阳光工程”，保证失地农民能够顺利就业。（2）入股安置。以自愿为原则，以家庭为单位，将失地农民的土地使用权作为股份，交由政府统一管理，每年按土地比例分红，不愿意采取入股安置的采用货币化补偿方式。首先，集体经济组织牵头，成立土地股份合作社，确定内部组织；其次，清产核资，界定股东，量化股权，制定利润分配方案；再次，与政府签订合作协议，从征地开始即支付红利，具体金额可参照当地土地流转价格；最后，进行股权管理和分红。（3）观念安置。利用各种途径广泛宣传设立集中区的重大意义，使集中区人民充分认识到这是一个千载难逢的历史性机遇，加强失地农民的身份认同感，自然产生强烈的幸运感、幸福感、自豪感和使命感，自觉形成人人期盼集中区快速发展、个个争取为集中区建设贡献力量的良好局面，主动适应城市生活，真正实现城镇化。（4）发展安置。整合公共服务资源，将失地农民与城市居民同等对待，构建城市居民与失地农民均能接受的功能完备的公共服务体系。

（三）“三位一体”的失地农民安置体系特点

按照安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知（皖政〔2009〕132号），集中区的征地补偿标准参照和县II（姥桥镇、白桥镇、沈巷镇）的补偿标准，即农用地为30800元，建筑用地和非农用地为15400元。如果采用货币安置的方式，不能解决农民的长远生活，而且随着集中区工业化进程的推进，将产生大量的工作岗位，有利于集中区人口的集聚。因此，为了实现快速城市化，同时保障失地农民的长远生活，实现土地对失地农民的 “功能性替代”。“三位一体”的综合安置体系具有以下特点：（1）尊重失地农民的意愿。上述安置体系包括社保、居住保障，满足土地的社保功能与居住功能，充分考虑被征地农民的意愿，使得农民愿意土地被征收。（2）保障失地农民生活水平持续提高。以就业安置为主，辅以入股安置，替代土地的社保功能与就业功能，以集体土地使用权入股的方式，并且通过培训尽快就业，使失地农民得到可持续的生活保障，从而保证农民利益不受侵害。（3）有利于加快城市化进程。以观念安置与发展安置相结合的方式，促使农民成为真正的城市居民，有利于加快集中区的二、三产业发展，加快经济结构优化与城市化进程。

三、城市化进程中失地农民安置的对策建议

通过比较现有各种失地农民安置方式，按照“先保障、后补偿、再安置”的原则，建立以就业安置为主、其他安置方式为辅的“三位一体”综合安置体系。在论证综合安置体系的可行性与优势评价后，应该从法律和政策的制定、征地补偿和利益分享机制的构建、失地农民的培训与就业工程的实施以及失地农民社会保障制度的建立等方面，弥补现有农地征用制度的缺陷和不足：

（一）制定失地农民安置的法律和政策，做好法律保障与观念安置

通过完善法律、法规的制定来解决农民征地过程中补偿标准偏低导致农民利益受损的问题。征地补偿标准是农地征用制度改革的核心内容之一，因此，首先应该尽快出台相关的法律文件规定，失地农民安置的具体实施办法，以便依法规范征地，做好法律保障。保护被征地农民的知情权、参与权、上诉权等合法权益。实现“征供”协商制度，对于无法达成“征供”协议的，可以通过司法机关和政府有关部门等第三方的协调或仲裁等方式解决。其次，认真调查研究，总结征地制度改革中的各种模式，开展试点示范，宣传推广典型经验，逐步使征地走上规范化、法制化轨道。最后，加大政策宣传，做好观念安置。同时，应该充分发挥市场机制在土地配置过程中的基础性作用，改变目前政府在农地征用中的强制性和垄断性。

（二）建立完善的失地农民社会保障制度，做好社保保障

失地农民的社会保障体系应该包括最低生活、医疗、养老、失业、住房和就业等方面保障，否则就无法实现与城镇社会保障制度一体化。为此，应该做好以下几个方面：首先，基于失地农民大多理财能力较差，在提高土地补偿金的同时，进一步引导农民拿出部分土地补偿金，按年龄段分别投保医疗保险、失业保险、养老保险等，并将其纳入城镇最低社会保障的覆盖范围，解决他们的基本生活问题。其次，明确规定征地主体须建立按一定比例从土地收益中提取专户储存的失地农民社会保障资金，由专门机构进行资金的管理，构建多元化的社会保障储备机制，这样也可以让失地农民分享到土地转让带来的价值增值，保证他们拥有一个稳定的收入来源。再次，按照实际安置成本，建立由国家和地方政府分别从土地收益中按一定比例提取的失地农民风险基金，充分体现社会保障的公益性。

（三）构建合理的征地补偿和利益分享机制，做好货币补偿与入股安置

在当前社会就业压力较大、农民普遍缺乏高水平劳动技能和社会保障不健全的情况下，土地作为农民的最后一道保障线，一旦失去便意味着其失去生存与生活的基本保障。因此，必须构建一种合理的补偿与利益分享机制。首先，统一征地中以城市最低生活保障标准为基础，逐步完善并确定所征用土地的片区综合价格，提高失地农民与农村集体在土地出让金中的分成比例，逐步提高土地征用补偿标准。其次，引入市场机制，合理确定土地入股分红价格，价格的制定应参考周边地区土地流转的价格，建立相应的监督机构，保障土地分红的顺利发放。

（四）实施失地农民培训与就业工程，做好就业安置

通过职业技能培训不但可以提高农民就业、创业的机会和成功率，而且还能培养农民的自信心和社会责任感，为更多的失地农民树立榜样，成为带动失地农民发家致富的带头人。要实现这一目标，需要从以下几个方面着手：首先，实施培训与就业创业优惠政策，建立失地农民培训基金，开展针对集中区未来主导产业需求的培训计划，大力激励引入企业就地雇佣集中区的失地农民，在税收、工商等方面给予相应奖励。其次，建立专项的失地农民创业基金，对选择自主创业的失地农民，可提供专项小额贷款，并在税收、工商等方面给予政策扶持。最后，把失地农民的培训与城乡结合部农民的培训相结合，使农民逐步脱离对土地的功能性依赖，为城市快速发展、城市化进程的加快推进打下坚实基础。

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（责任编辑 明 笃）

F292

：A

：1001－862X（2013）04－0022－005

安徽省江北产业集中区管委会招标课题“安徽省江北产业集中区产业发展规划”；教育部人文社会科学研究一般项目“城市群发展中的区域创新能力的形成机制与相关政策研究”（11YJC630248）；安徽省哲学社会科学规划项目“安徽承接产业梯度转移若干重大问题研究”（AHSKW07-08D02）

张士杰（1979—），男，安徽怀远人，博士，合肥工业大学管理科学与工程博士后流动站在站博士后，安徽财经大学经济学院副教授，研究方向：经济发展与区域管理；杨昌辉（1974—），女，安徽怀宁人，博士，合肥工业大学管理学院副教授，研究方向：区域管理与公司治理。