中国行政体制改革的现代性探析

王 婷

中国行政体制改革的现代性探析

王 婷

以理性主义为特质的现代化进程构成了行政体制变迁的宏大叙事背景，并界定了其理论思维与实践走向。作为后发现代化国家，中国的行政体制改革是与世界范围内的行政体制现代化进程联系在一起的，但又具有自身独特的“发展态”特征。对于当前中国的行政体制改革而言，如何跳出外在的经济政治调试型的目标模式，从行政管理的自身特点出发来重构行政权力的配置逻辑与治理边界，完成行政体制改革自动力系统的构建，是加快建立中国特色社会主义行政体制的关键问题。

行政体制改革；权力；现代性；治理边界

王 婷，江苏省社会科学院政治学所助理研究员，南京农业大学公共管理学院博士生。（江苏南京 210013）

现代化理论的研究表明，行政体制既为现代化进程提供了坚实的体制保障，同时又被现代化进程所形塑。行政体制的现代化已成为各国现代化进程中所共同面临的重要问题。中国的行政体制改革是与世界范围内的行政体制现代化进程联系在一起的，但又具有自身独特的“发展态”特征。因此，只有在把握行政体制改革现代性逻辑的基础上，结合中国具体的现实语境，方能获得对中国行政体制改革的现代性进展与未来趋势的深层理解和把握。

一、西方行政体制改革的现代性逻辑

回顾两次行政现代化的嬗变史，可以发现，现代性的叙事文本始终与之发生着深层的耦合关系与共振效应，无论是19世纪末以政治与行政二分为逻辑起点的第一次行政现代化的开启，还是20世纪60年代推进的以变革科层制为主要内容的行政民主化进程，公共行政的发展轨迹始终植根于现代性的宏大叙事中。行政体制现代化作为行政现代化的根本标志，是一个由传统行政体系向现代行政体系转变、由权力混沌向权力自主转变、由封闭行政向开放行政转变的过程中发生的体制变迁。综而观之，这一过程围绕着行政体制的独立化、理性化、开放化和法治化四个维度向前推进，其目标是实现行政权力的文明化。

（一）行政功能设置的独立化

在一个很长的历史时期中，行政作为国家运行的基本内容是与国家统治联系在一起的，是统治阶级用以提高统治能力的工具。这种行政在性质上属于阶级的行政，在功能上则属于统治行政的范畴。近代社会，伴随着现代化所取得的史无前例的物质繁荣，国家自身也发生了分化，原有的政治与行政的混沌状态被打破，行政权力从政治权力中分化出来而相对独立，政府的职能由传统意义上的统治行政转变为现代意义上的对内自身管理和对外社会公共事务管理。[1](P16－18)因为在现代化初期，推动现代化进程必须有一个相对集权的、有效率的政府对分散的、有限的社会资源进行集中并高效使用，行政国家的产生正是世界现代化进程对“政府效率”强烈需要的结果。“如果说威尔逊等人提出的政治与行政二分问题还只是为之作了前期理论准备的话，那么韦伯所精心打造的官僚制则开启了公共行政现代化的大门，正是他解决了威尔逊等人的思想付诸实施所遭遇的技术性难题”[2](P36)，从而奠定了现代公共行政独立发展的道路。

（二）行政权力结构的理性化

现代公共行政诞生之初，便贯穿着科学、法制和理性的现代精神。自19世纪晚期国家一步步地侵入社会，尤其是二战以后，行政国家的形成标志着国家主义发展到了顶峰，政府职能更宽泛、社会多元分化、市场经济上下游产业紧密相联，都决定了政府管理的事务日趋复杂，传统的分散式管理难以为继，如何按照现代化的要求配置行政权力，实现综合管理或系统管理，成为现代行政体制深入发展面临的首要问题。为此，西方发起了一系列重塑政府的运动，通过横向和纵向两个层面推动权力资源的理性化配置。从新兴行政管理模式不难发现，它们大多是在理性官僚制基础上的一种修缮，或是走向现代理性精神的回归。在横向上，针对现代公共服务多样性与复杂性的特点，政府以大部制建设为切入口，通过构建协调机制进行整合性机构改革。如，英国进行了“协同政府”改革，加拿大开展了“同业协作政府”改革，澳大利亚和新西兰则启动了“整体性政府”改革，改革的宗旨主要是实现横向部门权力的分设与协调、分离与制约，通过跨组织的协同合作，为公众提供“无缝隙”的整合性公共产品。纵向上，根据受益范围原则、效率原则、能力原则、公平原则及国情适用原则分配各级政府的财权与事权。一般而言，中央政府承担的事权主要集中在国防、社会保护等方面，而公共秩序与安全、住房、社区建设、教育、医疗等则由地方政府承担。通过对行政系统内外权力边界的科学划分和理性重塑，西方发达国家政府总体上使权力的集中与分散处于动态平衡和有效调控的状态。

（三）行政组织系统的开放化

以理性主义为特质的现代性构成了行政体制变迁的宏大叙事背景，并界定了其理论思维与实践走向，然而，“公共行政理论这一现代主义的方言是有局限的，因为它的构成即是矛盾，这些矛盾体现在对于其发展至关重要的每一方面”[3](P47)。价值理性与工具理性之间形成的现代性悖论，使得行政体制的现代化进程始终伴随着民主政治与理性官僚的背离。早在现代公共行政兴起之时，韦伯就曾做出悲观的预设。20世纪晚近以来陆续兴起的新公共行政运动、民主行政运动以及后现代公共行政运动等，将对官僚制行政体制的批评汇集为对理性模式的重构。而在现实实践中，以英国公民宪章运动为代表的体制改革不仅为社会公众提供了评估公共服务的标准和程序，还推动了行政体制由封闭系统发展成开放系统。日趋扩大的行政参与使得行政体制的开放性不断加强，从而满足现代社会的多元利益需求，而开放的行政体制系统要求各个利益方面都能参与行政决策和行政监督，通过多方协调来确定行政系统的目标，以达到最好的利益综合。

（四）行政体制运行的法治化

行政体制的现代性在于它的规则性，而且这种规则具有普遍性，它能够使行政体制涉及的各种利益关系之间实现必要的张力与动态平衡，以此规范行政体制的运作，使其充分发挥作用。实践表明，无论是单一制国家还是联邦制国家，均通过法律法规对国家权力结构做出明确规定，以法律形式规范政府的责任、利益、义务等，从而保证政府具有一个相对稳定和清晰的权力边界，赋予政府独立的权力主体地位。从表面上看，这是一个政府权力的分配问题，但实际上是对政府权力关系的现代性变革，推动权力关系由政治关系向法律关系转向，通过刚性的法律规范实现行政体制改革的程序化，保障改革成果，提升改革的合法性，以确保行政体制的良性运行。可见，行政法治化是行政体制现代化的根本路径。

二、中国语境下的行政体制改革：历史考察与现实反思

行政体制改革作为一个鲜活的、流动的理论范畴与实践关系，在不同的历史时期会随着现代性的主题、使命以及具体时代条件的不同而呈现出多元的面相。改革开放以来，中国现代化的推进所带来的“整体社会语境”的转变，为行政体制改革提供了新的历史境遇，也面临着前所未有的挑战。对行政体制的现代性路径做出解答，首先必须对现代化进程中的中国语境予以回答。

（一）中国行政体制改革的实践：历史的视角

中国行政体制的现代化是与世界范围内的行政体制现代化进程联系在一起的，然而作为后发现代化国家，中国的政治生态极为复杂，新旧体制交替并存，行政体制改革的任务、方式以及效果均显著地具有“发展态”的特征。回顾以往的历次改革，都是为了解决行政体制中不适应经济社会发展需要的问题，而问题指向的不同使每一次改革的侧重点和功效均有所区别。

为了适应党和国家工作重心向经济建设转移的需要，1982年启动了改革开放后第一次行政改革。这次改革以精简机构为目标，以改革干部人事制度为重点，主要解决政府机构规模过大、职能交叉等问题，通过这次改革，国务院组成机构得到大幅精简。然而，由于当时国家的计划经济体制还未发生根本性变革，专业经济管理部门的数量依然庞大。

随着经济体制改革的进一步推进，1988年至20世纪末，中国的行政体制改革进入以转变政府职能为核心的经济调试型阶段，以适应由计划经济向市场经济转型的需要。1988年的行政体制改革跳出了精简机构的单一向度，首次提出转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主。1993年，为适应市场经济体制发展的要求，中国全面推进政府职能的转变，加大对计划、投资、财政、金融管理体制的改革力度，将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。1998年的改革在转变职能方面迈出更大步伐，实行党政机关与所办经济实体及直接管理企业脱钩，同时大幅裁并国务院组成部门，撤销工业专业经济管理部门，在客观上打破了计划经济体制框架下以计划委员会为主导的部际关系结构，开始形成以宏观调控部门为主导的部际关系格局。[4]

21世纪以来，中共中央陆续提出科学发展观、构建社会主义和谐社会等战略，为行政体制改革提供了新的思路。随着中央对行政体制改革意义和内容的认识进一步深化，改革开始重视综合性与协调性，并朝着回应社会变革、促进全面发展的方向推进。2003年，为适应加入WTO的新要求，行政体制改革主要围绕金融监管、流通管理、国有资产管理、人口与计划生育、食品安全等领域，着力解决经济社会发展的突出问题。2008年，党的十七届二中全会通过了 《关于深化行政管理体制改革的意见》，对我国行政体制改革的指导思想、基本原则和总体目标做出全面部署，将大部制改革提上日程。2013年启动的新一轮行政体制改革，把机构改革和职能转变有机结合起来，把行政审批制度改革作为突破口和抓手，在加快政府职能转变、探索实行职能有机统一的大部门体制、强化政府的宏观管理等方面迈出了重要步伐。

（二）中国行政体制改革的总体评估

纵观改革开放以来数次大规模的行政体制改革，可以发现，中国的行政体制改革顺应经济社会发展的需求，经历了从精简机构到转变职能再到系统性体制创新的历程，实现了由外延型改革向内涵型改革的深入推进。总体上看，适应社会主义市场经济发展要求的公共行政体制已初具雏形，但目前仍然存在一些问题与矛盾。

第一，市场配置资源的基础性作用显著增强，但政府职能转变还未完全到位。通过不断简政放权，充分发挥市场竞争机制和经济杠杆作用，适应市场经济发展的宏观调控体系初步形成。但是，政府职能越位、错位、缺位的现象依然存在，主要表现在，政企关系、政社关系、党政关系权限不明，政府对微观经济领域干预过多、行政审批事项过于烦琐，政府在公共服务、社会管理等重要领域尚有缺位。

第二，政府组织结构不断优化，但部门专权现象仍很突出。机构改革始终是中国历次行政体制改革的核心内容之一。目前大部制改革业已启动，适应市场经济要求的政府机构体系初步形成，但机构改革与职能转变两者是相辅相成的关系，由于行政职能转变不彻底，部门权力边界缺乏科学设定，部门之间职能交叉、权责不清、内耗过多，导致部门之间产生各自为政的专权现象。

第三，行政层级改革取得明显进展，但规范化的权力配置体制依然没有确立。中央政府通过行政性分权和经济性分权相结合的方式，提高地方政府公共服务能力，尤其是通过省直管县试点，逐步优化行政层级，使地方积极性得到充分发挥。但是，由于规范化的权力配置体制尚未确立，在职责同构的体制背景下，必然导致中央与地方权限不清、职责范围不明，结果造成权力收放的随意性和政策的不稳定性。

第四，依法行政全面推进，但法律调整与政策调整的权威冲突持续存在。改革开放以来，国家对依法行政工作高度重视，制定和实施了 《全面推进依法行政实施纲要》，使法治政府建设取得重要进展。但是在社会转型期，中国行政体制改革存在着政策和法律两种规范形式，两者之间的冲突仍然时有出现，尤其是权力配置方式的行政化造成行政权力划分缺乏相应的法律法规基础、权力配置缺乏科学性和规范性，依法行政尚未实现向行政法治的转型，从而引发权力界限模糊、集权分权不规范及权力失衡等问题。

（三）中国行政体制改革的悖论：外动力与自动力之辨

中国在计划经济时代实行的是一体化的管理体制，党政不分、政企不分、政事不分，在这种情况下很难建立现代政府制度。改革开放之后，中国在由传统农业社会向现代工业社会转变的现代化进程中，逐渐开始了党、政、企、事等组织功能的分离过程。然而，由于后发现代化模式下实施的赶超战略和非均衡发展的实践，以及转型社会中各种传统的、现代的与后现代因素杂糅交织形成的社会生态，导致了行政管理体制改革的艰巨性与复杂性。换言之，在复杂的政治生态背景下，中国的行政体制改革目标具有综合性特征，它既是经济体制改革深入推进的必然要求，又是开启政治体制改革的必要先导。经济体制改革和政治体制改革的现实情况影响甚至直接决定了行政体制改革推进的程度，这也造成了中国行政体制改革的适应性特征。从实践中可以发现，以往各个阶段行政体制改革的内容主要受改革目标的制约，而改革目标的设定则取决于当时经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求。换句话说，中国行政体制改革的这种适应性特征很大程度上导致行政体制改革几乎缺乏“自动力机制”[5](P11)，从而直接或间接地造成目前行政体制改革的种种问题。

现代化理论的研究表明，由于现代化起步落后于外部的发达国家，后发国家往往遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导的特点非常鲜明，行政系统必须根据行政管理规律的内在要求来引导和推动社会的现代化发展。正像奥斯本所说：“我们不能被动地经历改革，我们要创造变革。”[6](P313)对于当前中国的行政体制改革而言，如何跳出外在的经济政治调试型的目标模式，从中国行政体制的自身特点出发来重构行政权力的配置逻辑，厘清行政权力的治理边界，完成行政体制改革自动力系统的构建，是加快建立中国特色社会主义行政体制的关键问题。

三、行政体制改革的突破口：界定行政权力的合理边界

由于中国的行政体制改革与政治体制、经济体制、社会体制诸项改革之间存在着高度统合的关系，处于中国社会整体改革的逻辑结合部，因此在行政体制改革的现代化进程中，就产生行政体制改革的边界问题，即行政体制改革如何实现与其他体制改革的协同发展。行政体制改革本质上是对行政权力进行重新配置的过程，在更深层的意义上，它是一个利益关系变动的过程。“利益关系变动引起的改革阻力大小决定了改革应采取的制度变迁方式以及在制度变迁过程中某一时段改革所能达到的速度、深度和广度。”[7](P11)因此，行政权力的重新界定与规范运行正是行政体制改革的难点与核心所在。

（一）行政权力的横向治理边界

行政权力的横向边界包括行政系统自身的权力界定以及行政系统内部各部门之间的权力界定，涉及行政系统的规模、权力分工、不同职能机构的比例、各类机构之间的关系等。由于中国的现代行政体制建构并未完成，政府制度化与法治化压力巨大，尤其是政府公共权力与市场资源配置的边界模糊，造成大量政府权能流失和严重的转型期腐败问题[8](P34－35)，厘清行政权力的横向治理边界成为中国行政现代化进程中所面临的重要课题。

在政府同一层级的各个部门之间，如何实现权力配置的均衡化和部门的合理规模，同样需要在未来的实践中探索。在不同时代、不同国家，由于行政生态环境不同，政府权力配置结构具有很大的差异性。对处于转型期的中国而言，在现行的行政体系内普遍存在部门之间职能交叉、权力分割、协调成本高昂的问题，有些部门已将公共职能演变为部门私有利益，对部门既有利益的保护导致政府机构的碎片化、异质化。因此，在部门管理体制上，应以深化大部制改革为载体，以推进经济调控、市场监管、社会管理与公共服务四大职能为核心，确立大部门权力配置的合理限度，加强大部门体制内部的分工、制约与外部的参与、监督，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的大部门运行机制。

（二）行政权力的纵向治理边界

从纵向的组织层级视角来审视世界各国的行政权力层次，尽管各国不同组织层次上的“单位”在称谓上有所差异，但行政权力的纵向边界是比较明晰的，大体上可以分为高层中央政府权力、中层地方政府权力和基层权力。中国的行政权力基本上也是按照这三个层次来设计与运行的，行政权力贯穿于行政系统的各个层级，但是各纵向层级之间目前尚未形成一个清晰的权力治理边界，尤其是事权、财权、人权等各项权力边界界定含糊不清，存在着权力的高度同质化问题。首先，中央与地方政府事权边界模糊，职责同构现象突出。目前除了少数外交、国防等职能专属中央政府外，中央与地方政府承担的事务几乎完全一致。“各级政府的事权相互严重重叠，缺乏独立性，致使上级政府可以越权行使下级政府的职权，无法实现依法行使职权的基本要求。”[9](P85)由于行政权力纵向治理边界模糊，造成各级政府责任不清、权力不明，彼此之间往往相互扯皮，导致行政效率低下。其次，中央与地方政府财权配置缺乏科学性。1994年国家通过分税制改革对中央与地方政府的收入分配关系进行调整，但是由于缺乏相应的配套制度，在职责同构的体制框架下，事权与财权的不匹配问题严重，事权重心下移，财权重心上移，各级政府支出责任划分模糊。全国很多地区的地方财政收入难以满足开支所需，地方债务形势严峻。因此，实现中央与地方权力配置的科学化与合理化，并在此基础上推动地方政府职能与中央政府的宏观发展目标趋于一致，将涉及财政体制、行政结构、行政区划等相关体制的配套改革，这是一个艰巨与复杂的现实任务。值得庆幸的是，中央已经意识到这个问题，并在十八届三中全会上对中央与地方在财权与事权的划分上提出了更为科学合理的方案，为下一步改革指明了正确的方向。

（三）行政权力边界的界定规则

行政系统内部关于权力边界的界定规则，是指行政系统内部各行为主体之间关于如何分配权力以及权力分配关系变动方式、程序等的一种规范化约定。改革开放以来，在历次行政体制改革中，我国行政权力界定规则的调整，主要表现为行政性分权，即依据政策而不是法律进行权力配置。诚然，由于行政体制改革的艰巨性与复杂性，灵活多变的政策调控在应对复杂多变的改革形势中有一定的优势，然而，随着改革的深入推进，这种行政性分权模式的弊端逐渐显现出来。由于行政权力的调整主要是依据政府政策文件进行，缺乏刚性的法律约束，往往导致权力收放的随意性和不稳定性，频繁的收权、放权，既影响和削弱了公民对政府体制改革的信任与信心，也产生了与政府宏观调控初衷相反的后果。因此，行政权力界定规则变革的意义不在于使各部门、各层级之间的权力分配固定化，而在于使权力分配的变动能规范化，借助于法律和法治来规范国家和政府的宏观调控行为和活动，厘定行政调节与干预的权力边界，从而将传统的金字塔式行政权力结构改造为现代的以法律为连接纽带的平面式行政权力结构。因此，某种程度上说，行政系统内权力界定规则的变革比行政权力分配格局的变革更具有根本性意义，行政法治化是行政体制现代化的根本路径。

具体来说，在行政权力边界设定中推行行政法治规则主要涉及行政体制改革权本身的法治化与行政体制改革内容的法治化。首先，行政改革权属于国家权力范畴，其设定与运行都必须遵循法治化原则。在权力设定上，应由国家权力机关通过宪法和法律的形式设定，不能授予国家行政机关决定。在权力运行上，应当超越当前政策型的行政改革模式，建立决策、执行、监督三位一体的法治化运行机制，即实现行政改革权运行程序的法治化。其次，行政体制改革内容的法治化。可将需要法律规范和调整的由行政体制改革所引起的权力关系变动领域，抽象地转化为宏观调控法律所规范的不同方面，如我国行政体制改革权力配置的模式、程序、途径等在实施中的监督以及权力分配后各级机构的职能权限与法律责任，从而将行政体制改革中的权力关系由政治关系转变为法律关系，在厘清横向与纵向权力边界的基础上，推动行政体制的现代化进程。

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【责任编辑：龚剑飞】

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