规范地方政府融资平台的思路与制度设计

■杨飞虎

一、引言

为了抗击2008年以来席卷全球的国际金融危机，保持宏观经济持续稳定增长，我国地方政府融资平台及融资规模数量剧增，导致地方政府债务总额及财政风险骤然加大。中国人民银行在2011年发布的《2010年中国区域金融运行报告》指出，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，地方政府融资平台贷款总量不超过14.376万亿元。中国社科院金融所及中金公司则估算，截至2011年底，地方政府融资平台贷款达到10万亿元。2013年，平安证券估算地方政府融资平台债务可以分为两大块，一块是在银行体系内，估计余额大约是10万亿;另一块是在影子银行系统内，余额在3万亿～8万亿之间。因此，地方政府融资平台负债在13万亿～18万亿。原财政部部长项怀诚在2013年上半年指出，我国地方政府包括平台债务在内的总债务余额预计超过20万亿元。著名的国际评级机构惠誉国际，2013年将我国的长期本币信用评级从AA-降至A+，理由是担心地方政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定[1]。

我国地方政府融资平台行为代表政府意志，平台负债基本可纳入地方政府债务总额，其在应对外生性冲击、稳定国民经济平稳较快发展、优化投资环境、提供公共产品和基础设施、推进城镇化建设、保障和改善民生、创新投融资体制等方面，均做出了突出贡献。但是，融资平台的过度投融资行为，严重透支了地方政府财力，制约了中央政府的宏观调控能力。融资平台债务的堆积，将来可能会诱发地方政府债务危机的爆发，从而加剧我国区域乃至宏观经济的运行风险。因此，必须采取有效措施规范治理地方政府融资平台问题，以充分提升地方政府融资平台的作用。

二、文献回顾

为了控制地方政府融资平台风险，充分发挥其对区域乃至宏观经济的正向作用，众多学者对规范和治理地方政府融资平台问题进行了卓有成效的研究。巴曙松指出，过度负债的地方投融资平台所形成的风险，是多元化、多角度的，我国应当着手对地方政府投融资平台进行规范化、市场化、透明化改革[2]。张国平、牛建锋提出了完善投融资体制、创新投融资模式、加大政策支持力度、完善市场机制等建议，以规范发展地方投融资平台[3]。王元京、高振华提出了地方政府基本融资模式改革的建议:在融资目标上，要保持总量平衡与结果协调兼顾;在融资渠道上，要注重融资工具的创新与重组;建立多层次融资平台，把政府融资纳入社会监管体系[4]。毛建林指出，应从修正激励目标函数、完善约束监督机制、提高风险管理水平等方面，强化中央政府-地方政府委托代理链条中的激励机制与约束机制，以促进投融资平台的健康持续发展[5]。姚领、谢家智提出了一个全新的地方政府投融资平台发展理念:充分借助发达的筹融资体系、中介服务体系和多元的市场主体，构建主体形式更虚、功能更强、政府责任更小、投融资渠道更广、投融资效率更高、风险更低的新型平台[6]。唐洋军指出，解决地方政府投融资平台问题应从以下方面着手:规范地方政府负债行为;财政阳光化;盘活土地资源;有效利用债券市场渠道;向融资平台注资;加大银团贷款，分散单一贷款行的风险等[7]。张平等的研究指出，应通过建立控制和预警地方投融资平台债务存量、政府和银行联合规避风险、拓宽地方融资市场渠道以及增加地方财政收入的综合治理路径，以有效化解地方投融资平台的债务风险[8]。陈杉从明确角色定位、加强风险防范、推进信息公开、构建科学体系等方面，提出了规范发展地方政府融资平台的建议[9]。张秋冬基于法律的视角，指出应加强信息披露、淡化政府色彩、防范贷款风险、严格管理地方政府担保行为及完善权利质押制度等，以规范发展地方政府融资平台[10]。

上述学者的研究，探讨了地方政府融资平台市场定位及运行风险，从市场层面、制度层面、法律层面等多重维度研究了地方政府投融资的运行模式，以及规范发展地方政府融资平台的相关政策建议，这为我国治理和规范发展地方政府融资平台提供了重要的理论价值。

三、规范发展地方政府融资平台的必要性

我国地方政府融资平台，由于组建及运行极其不规范，导致巨大的风险积聚，从而威胁地方政府财政安全及宏观经济健康稳定运行。但是，在我国当前的具体国情下，完全摒弃“土地财政+政银合作+融资平台”的驱动地方经济发展的投融资模式是不现实的，而规范发展地方政府融资平台才是理性之举。

(一)新型工业化和新型城镇化道路需要地方政府提供长期的公共服务

新型工业化和新型城镇化道路，是我国经济长期持续稳定增长的动力之源，然而其有效实现离不开地方政府核心作用的发挥。中央政府与地区公众对地方政府的过高期望，与地方政府的财政能力形成鲜明对比。据估计，仅新型城镇化建设就需要投资40万亿元，而这主要由地方政府驱动。如果摒弃了土地财政和融资平台这两大融资模式，仅靠地方政府财政是无力提供建设资金的。如果土地财政模式走到尽头，融资平台的作用就极其凸显。由此可见，规范发展融资平台，对提高地方政府提供长期可持续公共产品的能力非常必要。

(二)地区经济持续稳定增长的需要

改革开放30年以来，我国各省市的经济增长率平均在10%以上，这对维持较高的投资回报率、保持较高的就业率、持续提升地区公众福利水平贡献巨大。因此，如果经济增长放缓或大起大落，地区公众的就业及福利水平将受到巨大威胁。在经济态势预期不清晰或经济衰退时，私人资本不会增加投资或减少投资，导致经济态势更加恶劣。因此，为了保持地区经济长期持续稳定增长，地方政府会借助投融资平台公司向社会提供公共产品以反向调控经济运行，维持私人资本的经济信心及合理回报预期。当然，规范运行的投融资平台，会使地方政府提供公共产品的行为更有效率。

(三)区域竞争的需要

当前，在我国市场化导向的经济社会改革中，区域政府之间的竞争，会越来越明显地改变区域经济生态系统。地方政府作为理性参与主体，同样追求效用最大化。在不同地区之间的竞争当中，相对弱势方边缘化态势会愈加明显，强势方将更容易吸纳各种资源加盟。此外，当朴素的、封闭的、乡土的传统思想观念，被功利的、包容的、开放的市场经济思潮颠覆后，我国公民逐渐具备对当地政府用脚投票的权利 (用手投票权利暂时还不完备)，当他们察觉某一区域拥有竞争优势时，会导致资金、技术、人才、资源纷纷流向优势区域。如果某一地方政府不愿意成为竞争中的失败者，他们必须积极规范发展融资平台，从而改善投资环境、提高区域竞争能力。

四、规范发展地方政府融资平台的思路

地方政府融资平台，在提供公共产品、提升居民福利水平、提高中央政府宏观调控绩效、促进地方经济社会的长期可持续发展方面，发挥着重要作用。因此，在多种因素制约下，不能因为地方政府融资平台在现实运营中存在问题就予以彻底否定，而应清醒和辩证地看待其在地方经济发展中所起的不可替代的作用。应该从战略的高度上，用一种前瞻性、战略性、全局性的思路去规范发展地方政府融资平台;研究思路应从转变地方政府职能出发，分析市场经济深化条件下地方政府职能的投融资实现过程，探讨地方政府投融资与地方经济长期持续健康增长的关系，总结出地方政府投融资的合理模式。要明晰地方政府融资平台的市场定位，切实做到政企分开，使融资平台成为真正意义上的法人治理结构完备的自由企业，经营领域应定位于经营性公共产品领域，为此必须重塑地方官员政绩考评体系。通过借鉴国内外地方政府投融资经验，构建和设计有效制度以规范发展我国政府投融资平台。

(一)转换地方政府职能

长期以来，在民营经济还没有充分壮大时，我国地方政府承担起了“增长型政府”和“建设型政府”的角色，而其借助的主要工具就是形形色色的投融资平台等国有公司。然而，在当前民营经济已充分发展，我国市场化改革已进入深水区时，政府应退出竞争性领域，做好市场经济的制度建设者、仲裁者、服务者的角色。地方政府融资平台要服务于地方政府职能的转变，应专门定位于外部性很强的地方基础性和公益性领域的项目投融资建设。

(二)做到政企分开

现实中，地方政府融资平台是地方政府意志的贯彻者和落实者，是地方政府东拼西凑形成的一个融资抵押品，并不是人格化的法人意义上的自由企业。规范发展地方政府融资平台，必须让其从一个虚拟的融资符号变成真正意义上的法人治理结构完备的自由企业。其经营领域应是地方政府界定的外部性很强的领域，但其具有完备的经营管理及投融资决策权力，地方政府仅需监管其公共服务的质量和服务绩效，不干涉其获取正当合法利益的一切举动及制度安排。

(三)经营领域应定位于经营性公共产品领域

地方政府必须坚定地承担纯公共产品的供给责任，并通过财政资金实现，即使让融资平台公司参与也必须在合法招投标基础上，满足融资平台公司合理合法的利益诉求。但对于经营性公共产品领域，由于多具有自然垄断的性质，不确定因素较强，私人资本无力或不愿介入，因此，融资平台公司必须承担该领域的投资、建设、管理、使用的责任，地方政府应不干涉其追求合理利润回报的诉求，但应严格监管其提供公共产品的质量和提供服务的绩效。

(四)重塑地方官员政绩考评体系

在当前的财政分权体制下，由于激烈的地方政府竞争和政治锦标赛的现实官场生态，地方官员必须借助于融资平台公司进行过度投融资行为，以创造政绩。必须改变当前这种扭曲的投融资政绩观，因此，地方官员政绩考评必须考虑当地的公众评价，政绩评价应考虑到培育和提升当地特色和核心竞争能力，促进经济、社会及生态环境有机协调并实现可持续发展。

五、规范发展地方政府融资平台的制度设计

我国现实国情决定地方政府融资平台的主基调应该是在发展中求规范，在规范中求发展，应从下述方面探讨促进地方政府融资平台规范发展的制度设计。

(一)完善我国地方政府融资平台绩效评价及管理体系

地方政府融资平台是提供经营性公共产品的企业，对其的绩效评价既要考察经济绩效并进行成本收益分析，也要考察生态绩效、社会绩效、可持续发展绩效。在上述四方面的绩效考核中，经济绩效是第一追求目标，社会效益则是企业必须承担的社会公共责任。应考虑完善地方政府融资平台管理体系，这主要涉及对地方政府的规制。规制地方政府投融资行为的最有效手段，是要让地方公众有能力决定地方官员的政治前途，地方政府只能通过经济手段来引导平台公司运营。

(二)组建全国性的政策金融机构以承接全国地方政府融资平台债务

应该承认，融资平台所投向的公共产品领域绝大多数资产优良，不乏能产生稳定性收益的公共项目。但是，其中也不乏纯公共投资项目、“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”、“腐败工程”等项目。因此，单就某个地方政府而言，确实风险巨大，但如果把地方政府借助融资平台所投资的全部项目都放进一个项目筐，由于优势项目可以弥补少数问题项目的风险，从总体而言组合后的项目总体风险却可以控制。因此，成立全国性政策金融机构以承接地方政府融资平台全部的资产负债，宏观风险由国家予以控制和化解。这样，地方政府就可以摆脱巨额隐形债务的压力，融资平台公司才能真正重新构建法人治理结构完备的企业制度。

(三)构建和谐共赢的公私合作伙伴关系机制

规范运作的融资平台公司必须通过股权或债权的方式，引进私人资本(包括内资或外资)，充分利用私人资本管理经验和对市场的敏感度来提高经营效益。同样，私人资本参与融资平台公司的程度越深就越能完善其企业制度，越能抵御政府干预之手扭曲融资平台公司的正常经营。融资平台公司有稳定的经营预期及合理的投资回报，社会公众的闲余资金也可以通过产业投资基金及证券化资产进入融资平台公司，可形成融资平台公司、社会法人资本、社会公众资本良性互动的社会公共产品供给机制。

(四)完善政府投融资责任追究制度

当前，地方政府过度性投融资可以说是一种非理性态势下的理性行为，主要原因是我国对地方政府过度投融资行为及其后果缺乏追责机制。因此，必须构建和完善对地方政府投融资责任的追究制度，明确规定责任追究的启动程序及责任追究的条件、内容、方式、方法等，必须规定地方政府投融资考评指标体系，科学合理地设定硬性考评指标，规定红线，如超过或不达标，地方政府主要官员和直接责任官员将无条件免职或降级使用。至于在投融资过程中出现的违反程序及腐败等违法行为，明确终身追责制度，杜绝少数官员的侥幸心理和投机行为。

(五)构建和完善地方政府融资平台全过程动态监管制度

当前，我国地方政府借助融资平台进行融资及公共投资项目运作，必须建立严格透明的操作程序和全过程、多层次、内外有机结合的监管体系。我国应制定系统的法律法规，对地方政府公共投资项目的全过程监管进行规制，明确具体监管的机构，避免监管缺位。要加强社会中介机构对地方政府公共投资项目的外部监管，如鼓励和引导贷款银行、监理咨询公司、保险公司、行业协会等加强对政府投资项目进行监管。引入辖区公众民主监督机制，使地方政府融资平台行为及公共投资项目真正成为“阳光下的行动”。

(六)规范和完善地方政府投融资行为的市场化机制

地方政府融资及公共投资行为应具有合理性和长期性，不能因为有风险就完全否定和摒弃，应合理疏通，加强监管，完善制度化、阳光化、可持续化的地方政府举债机制。根据发达国家经验，完善政策性银行体系，适时允许地方政府发行债券是良好的应对之策。因此，以国家开发银行为主体，构建主要服务于地方政府融资的区域性公共银行体系，并完善地方政府发行地方债券的制度，建立和完善地方政府财政信誉评级市场，让市场力量来约束地方政府投资和信贷的冲动。

[1]董云峰.惠誉下调中国评级背后：15万亿地方债堪忧[N].第一财经日报，2013-04-16.

[2]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009，(9).

[3]张国平，牛建锋.地方投融资平台建设中的问题与对策[J].中国财政，2009，(21).

[4]王元京，高振华.我国地方政府基本融资模式的反思与改革建议[J].宏观经济管理，2010，(4).

[5]毛建林.地方政府投融资平台：体制根源、风险机理与规范发展——基于委托代理理论的一个分析框架[J].西南金融，2011，(4).

[6]姚领，谢家智.地方政府投融资平台发展困境与出路：一种新理念[J].中共宁波市委党校学报，2011，(2).

[7]唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展:国外模式与中国之道[J].上海金融，2011，(3).

[8]张平，张丽恒.”十二五”时期我国地方投融资平台债务的治理路径[J].当代财经，2011，(8).

[9]陈杉.地方政府投融资平台规范发展的政策建议[J].财政研究，2011，(5).

[11]张秋冬.地方政府投融资平台的运作机理、存在问题及法律治理[J].上海金融，2012，(1).