中外合作办学行政监管体系构建初探

李明瑶 黎 新

(吉林广播电视大学,吉林长春 130022;吉林财经大学,吉林长春 130022)

我国教育国际化趋势日渐明显,中外合作办学事业在我国政府的积极倡导和鼓励下,如星火燎原之势发展壮大,办学机构迅速增多。据教育部一项不完全统计,全国中外合作办学机构和项目从2002年至2006年初,从原先的600余所规模①翻了一番,已达1300个左右②,合作办学的性质也由 “是对中国教育事业的补充”转变为 “是中国教育事业的组成部分”③。然而,伴随中外合作办学迅猛发展的同时,一系列相关问题也随之产生。本文试图对我国中外合作办学的行政监管体系构建,做一个探索性的研究。

一、中外合作办学行政监管的理论范畴

1、中外合作办学行政监管的定义

中外合作办学行政监管,是指中外合作办学主管机关运用行政对中外合作办学提供的教育服务和对中外合作办学机构等教育服务主体权力及其行为,依法实施的监督和管理活动。其含义包括：(1)我国的教育行政监管机关是中外合作办学行政监管的主体,其实质是国家行政权力在教育服务领域的运用和实施。(2)中外合作办学的设立、相关教育活动以及参与教育服务活动的主体,是中外合作办学行政监管的实施对象。(3)其的目的在于保护合作办学机构和受教育者的合法权益,维护正常的教育服务秩序。

2、中外合作办学行政监管的法制基础

中外合作办学作为我国教育服务领域的一个新生事物,有其特殊性。其本身所具有的教育公益性和内在风险性决定了政府必须对其实施监管。主要包含了监管自身的合法性及监管行为的合法性两个方面的法律含义。也就是说,监管是由法律直接赋予或授权实施的,其监管程序和内容都具有实质的正当性,必须依法进行。

行政监管是建立在法律基础之上的一种制度安排,是为了保护公共和社会免受跨境教育服务所可能产生的损害而产生和存在的。其所具有的相应社会责任和对优质教育资源的特许独占性,决定了政府对其实施行政监管成为一种必然。

3、中外合作办学行政监管的必要性

首先,中外合作办学体制基础的独特性需要监督。教育安全是国家总体安全的重要组成部分,我国高等教育在国际竞争中尚处于初级阶段的地位,高等教育领域意识形态斗争将出现前所未有的复杂性,维护教育主权的任务十分艰巨。

其次,中外合作办学主体的 “有限理性”④需要监督。主要表现为,在法规政策的执行过程中,中外合作办学主体素质和能力的有限、信息的有限和不对称,而信息的不对称又与中外合作办学政策环境的不确定性有着必然的联系。

第三,发展阶段的不成熟离不开行之有效的监督。主要体现在我国现代教育制度尚未建立及法人治理结构尚不完善两个方面。为了实现中外合作办学的平稳发展和有序竞争,强有力的行政监管就显得十分重要。

4、中外合作办学行政监管的原则及功能

中外合作办学行政监管能否实现预期的目标,将受到政治、经济、行政等诸方面体制的综合因素影响,所以必须遵循一定的原则。主要内容包括：(1)法制保障原则。(2)行政监管主体监督权的依法独立行使原则。(3)公开、公正、公平的原则。

其监管的功能主要有：(1)对中外合作办学法规政策制定和执行的改进与完善功能。(2)预防和弥补中外合作办学过程中出现失效、低效的功能。(3)确保中外合作办学宏观和微观目标得以实现的功能。

二、中外合作办学行政监管体系的现状分析

1、监管理念的确立。我国七、八十年代,随着改革开放的不断深入,有着“不出国的留学”美誉的中外合作办学机构和项目不断增多,相关问题也随之显现。1993年,原国家教委发布了《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》,通知对中外合作办学采取积极态度。至此,我国确立了 “积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的中外合作办学监管理念。

2、监管机构的设立。国家在教育部设立国际合作与交流司,统一履行全国教育外事工作的职责;地方则按照区域平衡、有效监管的原则,在各省、自治区、直辖市的教育行政部门设立国际合作与交流处,负责各区域的教育外事工作。为适应我国加入世界贸易组织新形势的要求,2003年12月,教育部又专门成立教育涉外监管处。其隶属于国际合作与交流司,按国家授权履行教育涉外监管职责。

3、法规政策逐步形成。目前的中外合作办学政策法规,是以1982年《宪法》为基础,先后颁布了 《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》 (1993年6月30日)、《中外合作办学暂行规定》(1995年1月 26日)、《中华人民共和国中外合作办学条例》(2003年 3月 1日)、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(2004年6月2日)和 《中外合作办学评估方案 (试行)》(2009年7月 15日)等重要政策法规。《办学条例》及 《实施办法》的出台,标志着我国中外合作办学法制化阶段的到来。

4、行政监管体系研究现状。纵观中外合作办学近十年来的研究情况,绝大多数研究者多是从教育管理的角度去看待中外合作办学,研究的是教育过程问题,少有从政府管理者的角度去看问题。而入世之后,对我国冲击最大的首先是政府管理。教育的全球化和国际竞争力面临新的、更大的挑战,尤其是高等教育,要落实好科学发展观,实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》中的即定目标,进一步研究中外合作办学行政监管体系的构建,加强中外合作办学管理者的执政能力,就显得尤为重要。

三、中外合作办学行政监管体系中存在的问题

现阶段,中外合作办学尚未建立完整的监管机制,法规的有关条款也未对监管问题作具体规定,尤其是在质量保证、财务审计、外籍教师的任用标准等方面更是缺乏完整的监管制度。存在的主要问题有：

1、规则亟需完善。《中外合作办学条例》实施已近十年,但许多关键的配套法规政策尚未出台,具体的操作规则也很缺乏。

2、监督约束机制缺乏。即对监管机构自身的监管,尚无统一、有效的监督机制。

3、执法处罚方式不清。《办学条例》中关于监管的方法、指标、执法手段等内容没有做出明确具体的规定,致使法规政策在执行过程中,监督检查力度明显不够。

4、社会评价体系亟待建立。《中外合作办学评估方案(试行)》公布三年多来,虽明确了对外国教育提供者的教育质量的评估认定标准,但如中外合作办学项目的毕业学生就业率、学生工作单位对毕业学生评价、毕业学生对中外合作办学项目培养质量的评价等主要环节,并无明确统一的实施细则,未能有效地推进社会评价体系的建立。

5、监管人员结构不适应现阶段中外合作办学行政监管要求。在监管人员的配备上,比较突出的问题是专事合作办学监管的专职人员和懂现代教育管理和法律的复合型人才较少,相反,既制定教育政策又进行监管的政监合一人员以及具有传统教育管理思想的管理人员较多,致使真正掌握现代涉外教育监管理论的人才和专家队伍没有真正建立起来。

四、构建中外合作办学行政监管体系的措施选择

笔者认为,构建并进一步完善中外合作办学行政监管体系,可以从以下五个方面考虑：

1、制定中外合作办学行政监管体系的近期与中远期改革目标

(1)近期目标：构建中外合作办学行政监管体系基本完成,中外合作办学进入规范化发展阶段。争取用三到五年的时间,全面落实《中华人民共和国中外合作办学条例》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》中关于扩大教育开放的文件精神,加强管理与引导,办好若干具有示范作用的中外合作办学机构和办学项目,积极引进国外优质教育资源。

(2)中远期目标：基本完善中外合作办学行政监管体系,中外合作办学事业得到稳步推进。再用三到五年时间,到2020年前后,完成好国家教育十二五发展规划中扩大教育开放的目标任务,建立更加科学、合理的中外合作办学行政监管体系,使中外合作办学实现可持续发展。

2、转变中外合作办学行政监管理念

实现四个方面的逐步转变：(1)从单一的行政管理到依法监管的转变。(2)从他律监管向他律与自律监管相结合的转变。(3)从无限监管到有限监管的转变。(4)从分级监管向集中垂直监管转变。

3、建立高效公正的中外合作办学行政监管机构

一是合理界定中外合作办学行政监管的范围。二是建立强有力的中外合作办学行政监管机构,避免与政府其他部门间的职能重叠。三是明晰监管规则。四是形成有实效的监督制约体系。五是实现监管人员配备的专业化和专家化。

4、建立科学有效的社会评价体系

可以从三个方面着手实践：一是组织独立于管理者和被管理者之外的第三方机构,定期对中外合作办学机构和项目进行整体评估,并将评估结果及时向社会公布;二是成立专门的维权机构,结合教育部“两个平台” 和“两个机制”建设⑤,跟踪解决中外合作办学过程中出现的权益问题;三是倡导社会责任感强的主流媒体,对中外合作办学中,办学影响大、办学效益好的机构和项目,进行持续关注、报道,树立示范典型,以积极正面的视角,引导公众舆论对中外合作办学的重新认识,促进其良性发展。

5、制定适应发展的中外合作办学法规和政策

首先,在中外合作办学教育政策制定上,实行 “松紧得当”的政策。一方面,涉及意识形态领域的跨境教育,要违法必究,从严把关;另一方面,应加大引进那些包括前沿学科、先进技术等国内急需或空白教育资源,简化审批过程,吸引境外知名学校,教育和科研机构以及企业,合作设立教育教学、实训、研究机构或项目⑥,实现共赢。

其次,要加强法规和政策的延续性和可操作性。通过对中外合作办学机构和项目的评估、评价,及时总结中外合作办学过程中出现的问题,有针对性地制定出台相应法规政策及配套实施细则,让中外合作办学过程中的各项行为得到有力规范,做到有据可依,将管理者的主观随意性降至最低。

第三,政策法规的制定要充分考虑区域经济特点,因地制宜地设立中外合作办学高校试点,为国家发展战略提供智力支持和人才储备。高等教育是中外合作办学中的重要环节,高等学校在国家社会、经济发展中的重要作用也显而易见。例如国家在振兴东北老工业基地战略中,可以考虑结合其所拥有装备制造业、石油化工业、冶金工业、高新技术产业、农产品加工业等一批优势产业和举足轻重的骨干企业的区域特点,在有条件的高校设立所需中外合作专业,以更加开放、宽松的政策为引导,以高校的师资、科研实力为依托,为东北老工业基地的转型和发展,引进先进技术,培养与W TO接轨的国际化人才。在取得成功经验的基础上,逐步扩大推广范围,使产业需求与普通家庭对于优质教育资源的需要结合起来,这无疑将是一个多方共赢的结果。

注 释：

①邬大光、林莉著.危机与转机：W TO视野中的中国高等教育[M].厦门大学出版社,2004.

②中国教育报,2006-02-05[N].

③中华人民共和国中外合作办学条例[A],教育法法规条例汇编,教育科学出版社,2004年版[C].

④赫伯特◦西蒙著,管理行为 [M].机械工业出版社,2007.

⑤中外合作办学评估方案(试行),2009-7-15.

⑥国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年),2010年7月29日

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