地方自治与清末民初山东的政局走向

林吉玲，董建霞

(1.济南大学 历史与文化产业学院，山东济南250022;2.济南市社科院 文史哲所，山东 济南250099)

一、山东推行地方自治的背景

清朝末年兴起的地方自治运动，是清末宪政活动的重要组成部分，是近代中国宪政革新事业的重要内容。晚清时期的内外环境推动了地方自治的启动。地方势力的兴起与他们摆脱朝廷控制能力的逐渐增强，为清末地方自治运动的兴起提供了可能;能够对政府施加影响力的新的社会力量——绅商的出现，成为推行自治的重要组织者和领导者;西方地方自治思想的输入，奠定了地方自治运动的思想基础。

1906年9月1日，清政府宣布“预备仿行立宪”。1907年清政府发布上谕，在部分省份先行试办地方自治。自1909年始，又陆续颁布了《城镇乡自治章程》、《城镇乡自治选举章程》、《府县自治章程》、《府县自治选举章程》等有关地方自治的法律性文件，规定了地方自治的机构设置、职责权限和选举方法等。地方自治在全国各地城乡普遍开展起来。

山东地方自治运动的兴起是当时各种社会力量合力作用的结果。就大环境而言，推行地方自治是山东巡抚执行清政府政策的结果。同时，山东推行地方自治也与清末民初山东政治、经济、阶级关系等方面的变化密切相关。

第一，山东巡抚施政方针的变化是山东地方自治得以推行的重要因素之一。义和团运动后，清政府所任命的历任山东巡抚(1899.12－1911.12)为:袁世凯、张人骏、周馥、胡廷干、杨士骧、吴廷彬、袁树勋、孙宝琦。与之前历任山东巡抚相比较而言，多思想开明、识时务，善于接受新鲜事物，能够认真贯彻清末政府的改革方针，把制度改革作为推动政治、经济和文化发展的施政重点，所采取的系列措施，顺应了历史发展的潮流，使山东社会，尤其是济南城市在清末十年发生了较大的变化。

第二，资产阶级的兴起和势力的壮大，资产阶级化的新兴士绅对地方事务的参与意识大大加强，并出现了反映其经济利益和政治意识的组织——商会、咨议局。

山东近代化起步于洋务运动时期。清末新政改革、1904年胶济铁路的通车及济南自开商埠，使济南由原来的政治中心城市逐步发展成为华北主要经济中心之一，山东乃至全国各地的绅商、政治精英被吸引到省会济南。1905年“山东济南商务总会”成立，济南民族资产阶级从此有了自己的政治组织。1908年，济南工商界与学界联合发起成立了旨在推动立宪的组织——“咨议局研究会”。济南商会随着地方资产阶级力量的逐渐壮大而在复杂多变的社会环境中渐趋成熟，广泛的社会联系加上经济和政治上的优势，使得商会在地方事务中享有很高的威望和权利，并因此成为新式民间社团事实上的领袖团体之一。如清末最后十年间，随着帝国主义对中国侵略渗透的加深，中国人民与帝国主义的矛盾日益尖锐，接连爆发抵制美货、收回利权等一系列大规模的反帝爱国运动。在这些全国性的反帝爱国运动中，济南商会积极组织和领导工商业者投入斗争的行列，表现出较高的反帝爱国政治热情。虽然由于种种原因均未达到预期的斗争目标，但它记录了济南新兴民族资产阶级国家民族意识增强和政治觉醒的成长历程。

二、山东地方自治的历史考察

晚清地方自治活动大致可分为两个阶段，在1909年以前是由绅商自发倡办或由官府督导试办的;1909年以后则是在清政府统筹规划之下全面推进的。山东于1907年秋奉命办理地方自治，1908年开始筹办，1909年全面展开并取得了一定成效。

(一)省级自治的倡办

省级自治仅仅是选举省级代议机关，清末为省咨议局。民初有临时省议会，1913年有省议会。

山东咨议局筹办处于1908年11月12日在济南成立。由官绅共同组成，并延聘娴熟法政的人员办理事务。咨议局筹办处培训人员，使其熟悉咨议局章程，并分派各府州宣讲，各州县选派士绅赴所属府州听讲，然后各回本州县办理调查选举等事宜。1909年3月，各州县选举事务所大部分成立，负责选民及初选复选事宜。10月，山东省咨议局正式成立。

清政府颁布的《咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》规定了咨议局的宗旨、选举人与被选举人的资格、咨议局的组织权限和活动原则等。《咨议局章程》虽然规定咨议局议员由各州县选举产生，但对选举人和被选举人的资格作出了性别、年龄、财产、学历、职业等各方面的限制。按照规定，至1909年2月，山东选民初选合格人数116 351人，后经审核添补，共得合格选民119 321人。［1］(P434)以当时山东省人口 3 400 万计算，选民总数不足全省人口三百分之一;以20岁以上人口占全部人口的3/5计，则不足成年人口的一百八十分之一，不足成年男子的百分之一，而实际参与选举的选民数更少。［2］

选举人审定合格后，咨议局筹办处按照定章分配各府议员额数。至1909年6月27日，山东107个州县以及青州、德州两驻防，共选出议员103人。［1］(P436)8 月 25 日，选出的议员们齐聚省城，研讨议案问题。10月14日，山东咨议局举行正式成立大会，选举议长、副议长及常驻议员等，组成咨议局的核心机构。具体任职情况是:议长杨敏泗，副议长王景禧、于普源，办事处书记张汉章。常驻议员朱承恩、金毓珍、孙丕承、杨振清、张壬弼、姚际元、张灿之、李广居、吕上智、郭连科、李瞻泰、梁协中、张允符、赵阳山、窦培增、李荫棠、张光第、王玉鲲。①《山东咨议局选举纪事》，《顺天时报》，宣统元年十月二十八日。另有书记、局长、书役等多人。

山东咨议局成立后，主要开展了两项活动。一是提出议案，二是参加请愿活动。

咨议局议员集思广益，提出议案，将议决案交由督抚执行，其执行情况，督抚须于下一届咨议局会议时提出报告。山东省第一届咨议局提出68件议案，其中关于政治者44件，关于经济者21件，关于社会者3件。第二届咨议局提出54件议案，涉及学务、财政、宪政、路矿、农工商、巡警、外务等。［1］(P437)诸多的议案对本省的行政、财政、立法等领域的积弊现象提出批评和建议。如为了保护主权，提交了《保存山东利权二则案》;针对各州县佐贰武官违法舞弊法，提交了弹劾官吏议案;还有办理宪政议案，提出了开办各级地方审判厅、筹办巡警、实行地方自治、改革自治研究所、普设宣讲所、筹措自治经费等措施。再如咨议局通过调查后，对地方官任意增加苛捐杂税、额外勒索乡民的情况向抚部院提交了《剔除税契积弊案》，内称:“各处州县向来征收钱粮，一律均有底子钱串票，每张虽四文、六文及二十四文之异，究无一周县无此陋规。此外，行税尤为陋规之大宗。每牙贴一张，除贴费课银外，所有州县私费及胥吏、门丁、房费种种勒索恒十倍、二十倍于正额……集税浮收，人心不安。及其他诬捏偷漏，讼狱烦兴，言之可谓发指。”①《山东官报》，宣统二年十月五日。这些议案经咨议局通过施行，大部分与省推行的新政相应和，对山东现代化建设起到一定的助推作用。

举行请愿活动，要求速开国会以达到参政目的，是咨议局成立后进行的重要活动。山东咨议局先后进行了三次国会请愿活动。第一次由著名立宪派人士张謇为首的江苏咨议局发起，各省咨议局代表于1909年12月到上海集议，周树标、朱承恩二人代表山东咨议局参加了这次集会。会议一致要求清政府缩短预备立宪的时间，主张在两年内召开国会。1910年1月，各省代表赴北京请愿，山东代表与旅京同乡联合进行，但至1月30日，被清政府拒绝。第二次请愿自1910年1月下旬至6月下旬。山东咨议局成立了“请愿速开国会同志会”，并请各地议员在当地演说。至1910年5月，山东省签名请愿者达6万人，咨议局又推举于普源、丁世峄进京活动。6月20日，请愿活动再次遭到清廷拒绝。第三次是请愿代表继续运动，并组成了“各省咨议局联合会”，其中有山东咨议局议员朱承恩、周树标、蒋鸿斌。11月，在全国请愿活动的推动下，山东发起了全省绅士联名请愿活动，请愿书中提出了速开国会的四点理由:一是速开国会则宪政之由筹备而成立，方能渐臻完备;二是速开国会则经费有确当之负担，方能不虞竭蹶也;三是非速开国会责任心之萃聚者，恐至涣散也;四是非速开国会则势之臲者将至于衰弱也。在请愿书上签字的各界知名人士有教育会会长石金声和副会长王讷，商会总理汪懋琨、商会协理孟继笙，农会协理马荫荣，咨议局议长杨毓泗、副议长于普源、王景禧等。杨毓泗等请巡抚孙宝琦向清政府代奏请愿书。身为地方大吏的孙宝琦意识到事态的严重，基于“非提前建立责任内阁，开设国会，握定主脑，不足以臻统一而策治安”②《山东官报》，宣统二年十一月三日。的认识，很快把士绅的请愿书上奏皇帝。在全国各地的大力呼吁下，清廷决定将预备立宪的年限缩短为3年，并决定1912年召开国会，并预备组织内阁。尽管清政府随后成立的内阁令立宪派资产阶级大失所望，但立宪派所进行的系列请愿活动加速了清政府新政改革的进程是不容置疑的。山东咨议局议员对宪政运动的参与，不仅增加了他们自身对宪政的认识，同时对山东的宪政也增加了推动力量。

山东酝酿独立时，咨议局被取消。1912年4月设临时省议会，并选张映竹为议长，刘冠三、王讷为副议长。选举人资格也有居住年限、不动产数、某种学校毕业等限制。其主要活动以力争都督民选最为瞩目，但没有成效。1913年2月26日，山东省议会正式开幕，未及一年即被袁世凯通令取消。山东省级自治仅限于咨议局、省议会这样的民意机构之成立。

(二)府州县及城镇乡级地方自治的开展

清末民初的地方自治，主要在府州县及城镇乡展开，府州县的自治称上级自治，城镇乡的自治称下级自治。城镇乡的自治先实行，府州县自治后实行。为了推动自治的开展与培训自治人才，首先成立省自治筹办处，筹办处1909年2月于省城设立山东省自治研究所，规定每县选取两名学员，学习一年，最初有学员200余人。曲卓新、丁世峄等在所内授课，间或聘请外界人士演说，讲述地方自治的意义、功效，以及他省筹办地方自治的的方法等。7月，济南府自治分所成立，学员由济南府各县选送，为期8个月。其它各府分所亦于1910年2月前成立，由省自治研究所毕业者任讲员。各州县自治研究所也于4月10日前设立。如曲阜自治研究所由省自治研究所毕业的颜赐均、孔繁征主持，按照四隅十六社，每处送学员两人，一年肄业。③孙永汉等修《曲阜县志》，卷四，第25页，济南:同志印刷所，1921。高密地方自治研究所成立后，划全县为11区，每区保送学员4至2人，8月毕业，所有调查户口、调查选民及关于自治选举事项皆有学员担任。④余有林等修《高密县志》，卷十一，第21页，青岛:胶东书社，1935。

本研究采用matK、psbA-trnH、psbK-psbI和rbcL 4个DNA候选条形码序列，对蜘蛛抱蛋属19种104批样品进行PCR扩增，并对扩增成功率、测序效率、种内与种间变异水平和鉴定成功率等指标进行综合评价，拟获得该属植物物种鉴定的最佳DNA条形码序列，以期为该属物种的分子分类学研究奠定基础。

依照民政部颁行的《城镇乡地方自治章程》，山东划分了100个城区，3个镇区，并开始调查各区户数及人口，进行选举。山东城镇地方自治的办理，以历城、临清、济宁、胶州、潍县、黄县、宁海州各城及长山的周村、福山的烟台为最早，其议事会、董事会均于1910年9月前成立。其余的城镇区的议事会、董事会则于1911年4月前成立。如平度城区1910年选议员22人，正副议长各一人;设总董1人，董事1人，名誉董事4人。至于乡区自治，只有历城乡区的议事会、董事会在1910年12月选举完毕，其余乡区因筹备不足，或推迟办理，或根本未及办理。城镇自治的范围包括学务、卫生、道路工程、农工商务、慈善、公共营业等，除地方行政之外，涵盖了地方事务的方方面面。

晚清山东下级自治全部成立，上级自治成立了70个州县。［3］如东平州1911年选议员27人，正副议长各一人，参事员6人。①张志熙等修，《东平县志》，卷十，第34－35页，天成印书局，1936。长清县1911年选议员28人，正副议长各一人，由议员选出参事员5人。②李起元修，《长清县志》，卷十二，第28页，1935年铅印本。议事会的主要职权是议决自治事件及预算、决算、岁出、岁入等事项，参事会为常设执行机构，一般由知府、知州或知县兼任会长。

清末的地方自治是一种官绅合治的类型，因为选举权受财产、学历等方面的限制，一般人民尚无参政的机会。但是地方自治的推行，使自治观念传入城镇乡区，提高了人们参政议政的意识。同时，各地也自发创立了一些与自治相关的机构，如济南有竟存学会、山东总学会，青岛有保矿会、慈善会等，自治的理念已悄然影响着人们的思想及心理，也为山东的辛亥革命作了深入的社会动员。

(三)咨议局与辛亥山东独立

咨议局是山东省成立的第一个近代意义上的民意机构，实质性的权力十分有限。但由于历史局限，人员的内部构成及政治取向也不尽相同。山东咨议局内部也形成了两个派系，即东府(登莱青)派和西府(济东、泰武、曹兖济)派。西府派议员较守旧，与官僚派接近，有议长杨毓泗、副议长于普源、王景禧等。咨议局内西府派62名议员组成了多数派，时称“六二党”;东府派以丁世峄、周树标、曲卓新等为首。东部登莱青三府得风气之先，这些议员大部分在日本受过教育，他们思想较为活跃。由于受到“六二党”的排挤和压制，又不满旧势力的专横，遂在思想上倾向于革命派，代表了进步的新兴资产者，在当时人数并不占多数，属于所谓“清流”。曲诗文起义事件之后，1910年10月，丁世峄等进步议员愤然辞职，“六二党”人彻底把持了咨议局，使之完全沦为官府的政治附庸。

武昌起义后，以咨议局为代表的各省立宪派纷纷响应革命。11月6日，在济南的各界人士集会咨议局。许多代表认为，此时的山东咨议局已完全被“六二党”把持，成为孙宝琦操纵下的“新政”清谈馆，必将一事无成，遂酝酿推翻咨议局。7日，各界代表再次集会于咨议局。代表们争相发言，认为武昌起义后，各地会纷纷响应，山东地处扼要，必须立即采取措施以应变故，而“现在的咨议局，非但不能造福地方，而且勾结官府，是最大的障碍”［4］(P25)。受“六二党”排斥的东府派议员在推翻咨议局这一点上是与革命派一致的，所以当场一致决议取缔咨议局，立即成立山东全省各界联合会，作为全省立法和监督行政的最高机关。大会推举夏继泉为会长，联合会的领导权大部分落在立宪派手中。联合会成立后，激进的东府派议员与革命派联合，最终促成了山东独立的实现。

山东虽然宣布独立了，却暗藏着许多的危机，部分军界、官绅、原咨议局中被推倒的“六二党”都伺机取消独立。11月24日，山东独立仅仅维持了12天便宣告结束。“六二党”顽固派竟弹冠相庆，攻击独立斗争为“趁势作乱”，并将咨议局恢复起来。激进的立宪派也发生了分化，有的转而依附政府，有的心灰意冷，脱离政坛，但有少部分仍继续奋斗，为推行不流血的革命而努力。

三、晚清山东地方自治评析

中国现代化的启动虽然始于洋务运动，但真正的有效实施始自清末新政。现代地方自治的理念从西方传入中国后，几经传播，到清末由一种思潮演化为实践。清末地方自治是预备立宪的基础和重要内容，它的实施是清廷与资产阶级立宪派的共同需要，是中国政治现代化历程中有益的初步尝试。清末地方自治虽有诸多局限性与不足，但它却引领了近代的政治革新，在中国政治体制变革的历史上占有重要地位。对晚清山东地方自治的评析也应作如是观。

第一，山东地方自治推动了民众政治参与的热情，打破了传统的政治权力结构模式。

山东地方自治活动中，下级自治全部推行，特别是城区和乡镇都举办了选举，这大大激发了公民参政议政的意识，拓宽了广大民众政治参与的渠道。虽然对一般民众来说，机会是非常有限的，但它毕竟是中国政治变革的先声。相对于中国传统的君权社会，无疑是迈出了历史的一步。对于参与地方自治的主体——士绅而言，更是积极的投入到这场活动中。士绅是传统社会的精英，他们凭借科举功名、身居要职等获得威望，对地方社会有着重要影响。一般来说，地方士绅比较倾向维护传统的体制和意识形态，从而维护他们的显赫地位和既得利益。义和团运动之后，由于社会结构的变化，士绅阶层也发生了分化。部分士绅因应时局，或致力于兴办新学，或投资实业，或出国留学、游历等，其思想观念也因之逐渐发生了变化。可以说，士绅阶层逐渐从传统社会精英向现代社会精英转变。在预备立宪之前，士绅们虽然在地方上有着巨大影响，但他们是分散的，各自为政的，而地方自治给他们登上政治舞台提供了机会。他们通过参与咨议局或地方选举等形式，对地方和中央的政务、舆论产生非常重大的影响。

咨议局的设立及其活动，使原有的政治权力结构发了变化。咨议局拥有一定立法权和监督行政、财政权，是有相对独立性的政治机构，也有相当完备的民主议事程序，成为资产阶级立宪派和地方士绅为维护和争取自己的政治、经济权益同官方斗争的合法阵地。如咨议局提出的议案，交由督抚执行，其执行情况，督抚必须在下一届咨议局会议上作出报告，这是前所未有之事。山东第二届咨议局会议上，督抚就对第一届的议案执行情形作了报告。这不能不说是对传统权力结构的挑战。

第二，地方自治实施中的制约性因素。

通过对清末山东地方自治的考察，不难发现从推行地方自治的领导者——清政府，到参与地方自治实施的资产阶级化的地方士绅和握有实权的地方督抚，各有动机和目的。特别是清政府并不是为了赋予人民群众参政议政的权利，而是将其作为挽救垂危统治的一项自救措施。这使得地方自治运动演变成了一种权力分配之争，这注定了清末地方自治的悲剧结果。清末地方自治实践结果也昭示出中国近代宪政革命的困境。

清末宪政思想启蒙、宪政人才的缺失也制约着地方自治的纵深推进。在预备立宪之前，中国还没有真正意义上的社会改革和文化启蒙。山东地区更是如此，地方自治所需的人才，多是由自治研究所临时培训而来的。广大乡民只不过是听过几次演讲。因此，被调查人中因选举资格有财产一项，乡民以为是抽捐，就极力放弃选举权，从而使得各州县的选举人与实际合格人数有很大差距。尤其是长期生活在传统宗法社会的广大农民，对地方自治、公共事务等懵然无知，何谈对政府行为的制衡。可以看出，这场蕴含政治现代化的变革缺乏地方社会的强烈呼应，没有产生广泛的社会效应。

立宪运动中各派权力之争的结果也规定和影响着辛亥革命的深度和广度，最终成为导致山东独立迅速失败的重要因素之一。武昌起义胜利后，立宪派认为“潮流所趋，莫可如何”，遂抛弃清廷，走向革命。但他们不是都有“主权在民”的理想。特别是山东咨议局内的“六二党”，更是反对革命派的行动，总是想依附政府维护自身的利益，于是与地方官僚联合起来推翻了山东独立。

山东地方自治中，清政府、地方督抚、立宪派都从自身的利益出发，想借立宪消弭革命，但因各自利益所系，彼此围绕权力又展开了竞争。同时，由于民众认识的不足、财政困难等因素，使地方自治的成效难期。

［1］张玉法.中国现代化的区域研究——山东省［M］.台北:中央研究院近代史研究所，1982.

［2］张玉法.清末民初的山东地方自治［J］.中央研究院近代史研究所集刊，1977，(6).

［3］侯宜杰.晚清地方自治的尝试［N］.南方周末，2011－11－23.

［4］夏莲居.山东独立前后［C］//中国人民政治协商会议山东省委员会文史资料研究委员会.文史资料选辑(第十二辑).济南:山东人民出版社，1981.