高等学校分类管理面临的政策障碍和对策研究——以山东省为例

张 婷

(济南大学教育与心理科学学院，山东 济南 250022)

根据《山东省中长期教育改革和发展规划纲要(2011-2020年)》的要求，山东省2015年、2020年高等教育的毛入学率分别是40%和50%。面对日益庞大的高等教育多元化态势，合理的分类管理与调控就显得尤为重要。然而，如何对高等学校系统进行分类指导，是一个世界性的难题。“大众高等教育系统的中心特征是分化，学术系统已变成为专业化客户服务的多样化的学术机构，它们有不同的目的，多样化的资助渠道，和非常多样化的质量和成就水平。学术系统日益庞大，数以百千计的机构服务于一个多样化的学生人群。分化和大众化是20世纪末和21世纪初高等教育发展的主要特征。许多国家在设法处理、理解和控制这种新的、复杂的学术实体带来的挑战。然而很少人能弄清楚这种序列混乱的学术机构——从最杰出的研究型大学到只服务于地方客户的职业学院。”[1]美国比较教育家阿尔特巴赫(Philip G. Altbach)的这段话，精到地描述了高教系统此种前所未有的繁荣又略显混乱的状态。综观时下山东省高等教育的理论和实践领域，美国高等教育彼时遭遇的挑战与我们此刻的困惑竟如此相似。因此，实施高校分类管理不仅是高等教育大众化发展的趋势使然，也是当下高等教育向普及化发展的责任和使命。

一、构建山东省高等学校分类管理体系的政策目标

长期以来，我国高等教育采用的是高度集中的政府直接管理模式，从高校的设立、布局、基建，到招生、专业设置、课程设置、毕业分配等细节性问题都要受计划的严格控制，大一统的管理模式曾为社会发展、人才培养做出了巨大贡献。但是，随着我国高等教育从规模向内涵发展的转变，这种单一、高度同质化的管理模式，日益呈现出其滞后和被动的一面。无法根据学校类型和层次对高校实行差异化管理，最终导致了高校定位不明、盲目攀比、竞相升格的现象。在高校分类管理中，如何处理管理中的权力分配与资源配置？如何引导不同类型高校的科学定位？如何搭建高等学校与社会需求之间的共生系统？如何解决高校间的同质化竞争？诸如此类问题的解决“不能只靠强制性的行政命令，需要的是正确的政策引导”[2](P2)。

构建山东省高等学校分类管理体系目的在于搭建引导性的政策框架，在政策层面梳理和明晰政府与高校、高校与社会、高校与高校之间的关系，引导高校在科学定位的基础上确定各自的发展目标，开展合理有序的竞争，实现层次分类和类别分类的有效融合，即同功能、同层次高校间的竞争以及不同功能高校间的合作。①结合世界高等教育分类管理的研究成果，在“是否重点”、“学科门类”、“隶属关系”、“办学体制”等高校多元分类标准中，本文更倾向选择最具有表现力的分类标准——高校教育职能(功能)，作为分类体系的基本模式。此种分类的目的在于实现层次分类和类别分类的有效融合，实现同功能、同层次高校间的竞争以及不同功能高校间的合作。层次清晰、使命分殊、目标有别的高等学校体系，方能优化山东区域性高等教育的发展活力和特色，提高高校的可持续发展动力和服务能力。

具体而言，构建山东省高等学校分类管理体系的政策目标有三：第一，既保证宏观范围内各个高校遵循政策的规划指导，各司其职，各安其位，同时又为微观领域的各高校提供发展的自我决策空间，实现规划指导和自我决策的相互制衡。第二，既有利于维护山东省高校在功能分化过程中的秩序，又为分化主体提供释放活力和能量的机会，力求实现每所院校在自身领域内的最优化发展。第三，高等学校分类管理体系的构建不仅仅是为了分类，为了明确各个层次和类别的高校承担的不同使命和职责，同时也为更好地实现各个层次系统间的有序衔接和密切配合，搭建山东省的高校共生系统。

二、现有高等学校分类管理政策的障碍表征

(一)现有分类管理政策的核心问题亟需调整

高校分类管理是教育管理体制改革在高等教育领域中的延伸和体现。改革开放30年来，“历次政策调整都显现了政策重心从高到低，逐步扩大地方各级政府对本地教育活动管理权限，是其共同特点。通过教育管理分权，基本形成了在国务院领导下，地方分级管理的教育管理体制，逐步解决了各级各类教育‘谁来管’的问题”[3]。分权带来了权力的下移，但权力下移的结果，只是初步明晰了管理的责任主体即“谁管”的问题，对于责任主体“怎么管”、“如何管”却依然存在诸多盲点。“如何管”的缺位直接显现为现有分类管理政策的低效和力不从心。主要体现在：一是办学模式趋同，即使是重点院校，虽拥有了从专科到博士的完整培养序列，但重点不突出、特色不明显；二是各高校间的职能不清、分工不明，没有厘清各自在高等教育系统中的职责和定位；三是脱离学校实际，盲目攀比，跟风上硕士点、争博士点、拼升格，等等。由此引发的负面效应也逐渐显现，如人才培养趋同、重复设置课程、高校间衔接不合理、资源分配过于随意性、教育资源浪费，等等。如何才能更好地发挥高教管理的引导功能？“从根本上说，政策制定者对于任何政策问题的分析判断，其目标都是寻求一种解决问题的途径和方法。”[3]从“谁管”到“如何管”的核心政策调整是当前实现管好高等教育、管出高等教育效率的首要途径和方法。

(二)现有分类管理政策的依据规范性不强

首先，依据过于主观性和经验性。现有分类管理政策不都是以文本的形式出现的，在一定程度上存在着凭借主观认识和以往经验实施分类管理的现象，各高校的办学历史、办学水平、名誉声望的差别往往成为了分类依据。以省级精品课程的申报为例，2010年度各高等学校申报省级精品课程的数额如下：部属院校4至6门，省属本科院校(含独立学院)2至3门，全国示范性高职院校3至5门，其他专科院校(含职业技术学院、成人高等学校等)1至2门。出现在这里的高校申报省级精品课程的数额依据何在？缺少过硬的指标作为申报限额的依据。2011年“山东省高等学校精品课程建设实施方案”中，虽然首次出现了“省教育厅根据不同高校的办学类型和办学水平确定精品课程申报限额”的表述，但对于不同办学类型和办学水平的理解，依然倾向于对各高校办学历史的不精确认识。

其次，依据多于单一性。现有的政策依据侧重学科专业排名，比如2009、2010年只是将所有高校课程分为本科课程和高职高专课程两大类，虽明确了按照不同评审指标体系分别评审的原则，但这两大类的课程分类显然无法满足高校系统多层次、多类型、多功能的发展状况。2011年“山东省高等学校精品课程建设实施方案”中新出现了“自主申报”，这是分类管理思想在课程建设中的体现，但对“自主申报学校”的限定却十分的笼统，只是指出“部分课程建设基础好、能力强、水平高的学校”，并没有具体指标要求。

(三)现有分类管理政策的执行力度受到质疑

现有分类管理政策执行力度不强主要源于政策运行机制不畅。毋庸置疑，以上涉及到的高等教育管理目标、功能的调整，以及分类管理政策依据的主观、笼统和单一，都会给现有政策的运行带来一系列负面效应，比如高校对政策理解容易出现偏差、各种类型和层次的高校之间职能不清、政策执行的随意性较大等，这些都是政策运行混乱、效率低下的原因所在。同时，分类管理因其最终会涉及到利益的分配，在提供给高等教育系统更多自主权的同时，还可能会因为利益引发一些新的矛盾。比如全省范围内高等教育的整体布局与区域发展之间，政府管理部门的统一调控与学校自身利益之间，不同层级、类型的高校资源分配之间都可能存在冲突。由此导致不同利益主体间的博弈便在所难免，处于维护自身利益的考虑，导致政府的政策执行不到位，自然就成为一种普遍现象。

(四)现有分类管理政策的决策主体过于单一

教育决策往往在很大程度上左右着高校分类体系的指标确定和指标权重，对分类标准将产生最直接的影响。因此，一个合理的高等教育分类管理政策需要建立在科学的决策基础之上，否则将无法有效指导高校科学、理性发展。目前高等教育分类政策是由教育行政机构来完成的，政府成为单一的教育决策制定者，决策主体过于单一必然减弱政策的科学性。长期以来，我国高校只是行政体系在高等教育系统的延伸，高校缺乏有效参与教育决策的机会。现阶段提高教育决策科学性、客观性和可行性的思路是在保持政府主导的前提下，适当增加高校及社会其他组织的多元参与，包括专家、学者、社会知名人士等，其中也可以包括部分国外权威人士，大家共同参与教育政策的制定。同时，客观对待民间开展的高校评估，理性地认识高校评估和高校分类的关系，通过多元化的社会评价机制提高分类管理决策的科学性和可执行力。

三、构建山东省高等学校分类管理政策应遵循的价值原则

纵观国内外高等学校分类管理的各种理论和实践，高等学校分类体系是否科学、分类管理政策是否可行，往往取决于人们对高校分类的意义、价值的认识。价值观念对分类管理政策的影响和作用是潜在的、持久的，同时也为分类管理政策的有效实施提供精神资源的支撑。根据山东省社会经济和高等教育发展状况，在充分考虑政府与高校、高校与高校、高校与学生各利益主体的利益追求的基础上，构建山东省高等学校分类管理政策体系应遵循特色化、效益化、内生化、动态化、引导性等价值原则。

(一)特色化原则

潘懋元先生早在本世纪初就曾呼吁:“高等教育大众化的发展前提是多样化，多样化的高等教育应有各自的培养目标和规格，从而也应有多样化的教育质量标准。”[4]大众化阶段的高校系统之所以呈现出多样性，原因在于：一是社会、民众对高等教育需求的多样性；二是办学主体及办学形式的多样性；三是受教育者教育选择权的多样性。总之，高等教育不再是奢侈品，而是满足人们个性发展和追求高质量生活的一种方式，市场也需要高等教育培养出更多不同层次、类型、规格的专业人才。对高等学校采用“特色化”的分类管理取向，就是对高等学校多样性、差异性的认可、尊重和适应。这种认可、尊重和适应首先体现在高等学校间，突出不同类型、不同学校办学定位的特色化；其次，在高校内部，特色化则表现为许多相关教育要素的多样性，如目标特色化、制度特色化、模式方法特色化、评价标准特色化，等等。总之，突出办学特色是目前高等学校分类管理的核心，山东省高等教育开始进入一个以特色为标志的发展时代。

(二)效益化原则

效益化即为效益优化，“最主要的判断标准就是：教育生产保持最佳的‘投入——产出’比例”[5]，这是任何教育政策都要面对的严肃问题。前些年，山东省高校生均拨款一直处于较低水平，公办普通本科生一般在3 400元左右，经费的严重不足由此可见一斑。2011年我省加大了教育投入，公办本科高校生均达到9 500元，而且2012年我省计划实现公办普通本科高校生均拨款1.2万元的目标，2011年山东省还建立了高校债务化解奖补激励机制，多渠道筹集资金。我们在欣喜的同时，也应清醒地认识到山东高教规模发展与资源严重不足的矛盾依旧存在。截止到2011年，全省高校银行贷款仍有139.7亿元，负债率93%。与此同时，许多不断扩大规模的高等学校仍然没有明确自己的办学定位，导致办学模式、办学特色、人才培养模式，甚至在课程设置、教学方式等方面的高度同质化，不仅造成高等教育的低水平重复，更加剧了教育资源的浪费。由此可见，通过分类管理构建合理的高等学校结构，不仅有利于实现山东省高教系统的秩序重组，也是当下解决教育资源紧缺，实现高等教育效益化的有效措施之一。

(三)内生化原则

众所周知，管理活动具有自然属性和社会属性两重特征。“一方面，在管理活动中包含着某些在人类共同活动中产生的、反映了生产力发展和社会协作内在要求的普遍性和共同性，这就是管理的自然属性；另一方面，管理活动中又包含着某些反映了一定生产关系和社会政治制度、并和一定的文化传统相联系的阶级性和历史继承性，这就是管理的社会属性。”[6](P62)高校分类管理政策同样具有这两种属性，在制定山东省高校分类管理政策时，属于自然属性的国内外分类管理经验可以直接借鉴；同时也要考虑其社会属性，即这种政策必须与政治经济体制、文化传统、教育的历史沿革和公众心理特征相适应，这一教育政策的本土化、乡土化过程就是公共政策的内生化，如果离开分类管理政策内生化这一系列基础，高校分类管理政策即使制定出来，也很难实施，很难取得预期的效果。

(四)动态化原则

“分类的科学性和客观性并不完全取决于前期的理论研究，分类本身必须依据于高等教育实践, 因此随着实践的变化，它也需要在实践中逐步修订。因此，分类的科学性和客观性并不是静止的，它是一个动态的不断完善的过程。”[7]美国加州的高等教育分类体系被学术界公认为是一个成功的范例。美国加州从1960年制定了第一个《加利福尼亚高等教育总体规划》后，进行了四次修订。目前世界上有关高等院校分类方案中最早也是最为著名的分类法——美国卡内基教学促进基金会(CFAT)的“高等教育机构分类”,迄今已推出了不同年份的6个版本。数次修订充分说明了定期、系统的规划对于维持一个稳定有序、充满活力、适应性强的高教系统的绝对必要性。同时，为突显政策引导的动态性，还必须建立相对稳定的准入、准出机制，改变僵化的政策管理模式。

(五)引导性原则

已有高校分类管理政策虽具有“引导性”的功能，但这种引导更多导致了高校的趋同。一是向上“趋同”，高等教育竞争使高校取得了向上发展的一致性, 一些学校不顾自身条件，争办研究型大学、盲目“上层次”。另一方面是向下“趋同”，办学层次原处于高位的学校除了要把自己办成尖子大学外，也在不断扩大规模，向大型的综合性大学发展。构建山东省高校的分类管理体系对引导性的理解则有所不同。首先，分类管理政策要肯定各个高校“上层次发展”内驱力的合理性。“因为这既符合人之常情，也符合高等学校学术积累的规律(但应当指出的是这种积累的过程是漫长的)。只有承认了这个前提，才有可能制定出有效的政策切实地进行疏导工作”[8]，才能引导高校自身能量的释放。离开对发展的追求，高校将失去前进的动力。其次，对于发展的引导由上层次转向重特色、重质量的内涵发展。

总之，构建山东省高等学校分类管理体系，目的在于改变山东高校层次分类优先和单一学术性标准的分类视野，搭建“类别分类、层内竞争、层间合作”的高校共生体系。“类别分类”旨在突出高校的特质，表现为不同类别的高校具有不同定位，履行不同社会职责，招收不同程度的学生，培养不同类型的人才；“层内竞争”旨在鼓励同一系统内院校间的创先争优，以获得最优化的发展动力；“层间合作”表现为不同层次高校的联系和合作，实现高校系统的最优化教育职能。通过分类体系的优化，进一步促进山东省高校的合理布局与定位，促进各高校科学发展，为全面提高山东省高等教育水平奠定坚实的政策基础。

参考文献：

[1]Philip G.Altbach.Differentiation Requires Definition:The Need for Classification in Complex Academic Systems[J].International Higher Education,2002， winter(2).

[2]陈厚丰.中国高等学校分类与定位问题研究[M].长沙：湖南大学出版社,2004.

[3]杨润勇.新背景下我国教育管理体制政策调整问题研究[J].教育研究,2011，(3).

[4]潘懋元.高等教育大众化的教育质量观[J].江苏高教,2000，(1).

[5]劳凯声,刘复兴.论教育政策的价值基础[J].北京师范大学学报(人文社会科学版)，2000，(6).

[6]冒荣,刘义恒.高等学校管理学[M].南京：南京大学出版社,1997.

[7]赵婷婷,汪乐乐.高等学校为什么要分类以及怎样分类？——加州高等教育规划分类体系与卡内基高等教育机构分类的比较[J].北京大学教育评论,2008，(10).

[8]马陆亭.为什么要进行高等学校分类[J].中国高等教育,2010，(20).