山东省高等学校分类管理政策研究的理论基础

蒋馨岚

(济南大学 教育与心理科学学院，山东 济南250022)

高校扩招以来，我国高等教育进入快速发展时期，高等教育规模不断扩大，到2011年我国高等教育毛入学率已经达到26.5%，高等教育进入大众化阶段。在规模扩张的过程中，由于高等学校不是考虑如何在自己的层次和类别里办出水平、办出特色，都不顾实情向“高、尖、深”发展，想将自己办成综合性大学，从而导致办学中定位不清、职能错位、盲目升格等问题。造成这种状况的重要原因之一是我国缺乏科学合理的高等学校分类标准和相应的分类管理政策措施，没有形成基于明确分工定位和分类管理的评价体系，政府难以对高等学校进行分类管理。高等教育发展过程中的这些问题和挑战，要求我们对高等教育分类管理进行理论和实践研究，以此来实现高等学校的准确定位，保障政府在办学过程中对高等学校的分类管理的有效性，提高高等教育质量，办出特色以适应社会经济的发展。

一、高等学校分类管理政策研究的意义

高等学校的分类管理政策研究既是一个理论问题，也是一个实践问题;它既具有深刻的理论价值，也具有重大的实践意义。

(一)为政府和高等学校制定高等学校分类管理政策和准确定位提供理论依据

多样化是当今时代高等教育发展的根本特征和基本走向。纵观大学发展史我们可以发现，纯粹单一化的高等教育体系在高等教育发展史上很少见，它仅仅是世界高等教育发展史上的一种特殊形态，多样化才是高等教育体系发展的正常形态。“多样化高等教育系统稳定性的关键，也许在于不同类型的院校的作用和任务的合法性。”［1］(P401)所以，“多样化是当今高等教育中值得欢迎的趋势，应当全力支持”［2］。当今世界各国高等教育发展和改革普遍强调高等学校的“特色”或“个性”，正是顺应这一趋势的具体表现。作为世界高等教育体系之一的中国高等教育系统，其发展亦处于高等教育多样化形态之中，多样化高等教育发展趋势呼唤真正科学有效的分类体系和实行分类管理，这也是高等教育发展和改革的客观要求。研究我国高等学校的分类管理政策，可以从宏观和微观这两个层次来展开进行。因此构建一个合理的高等学校分类方案和分类管理体系对高等学校的分类发展具有重要的价值。

(二)有助于完善和丰富高等学校分类管理政策研究的基本理论和实践成果

高校扩招以来，由于注重规模效应，我国高等教育在层次结构和类型上存在诸多问题。从层次上看，政府希望通过“985工程”和“211工程”等举措来建设不同层次大学，以此来打造世界一流大学，但结果是不但未能造出我国的世界一流大学，却演变出了学校的身份、等级与层次，影响学校的地位和学生的高考选择，以及用人单位的择才标准;从类型上看，高等学校并没有形成本身的特色，相反都希望变成多科性大学或综合性大学，导致大学的同构现象严重。因此，建立层次和结构合理的高等学校类型体系是今后一个时期内高等教育发展的方向和趋势，这也符合高等教育众多利益相关者的利益，各高等学校应当准确定位，在各自的层次和领域追求特色和一流。本研究凸显我国高等学校分类管理政策体系的建构方法，其指向就在于为我国高等教育系统的优化提供一个相对适切的分析框架。

从理论上讲，对高等学校的分类管理进行政策研究可以为研究高等教育改革与发展提供一种新的视角，帮助人们更加清晰地认识各种不同类型的高等学校，也更加清楚地理解这些高等学校的不同内涵和外延，从而明确不同类型的高等学校各自的使命和任务。现有的研究鲜有对“高等学校分类管理何谓、如何进行高等学校分类管理”进行深入的研究分析，从而造成分类管理标准、方法、甚至分类管理结果的随意性，这正是当前我国高等学校的分类管理研究面临的困境所在。本研究从我国高等学校分类管理研究的政策假设入手，在分析和综合国外分类管理体系的基础上，总结高等学校分类管理研究的基本理论和方法，结合山东省高等学校分类管理现状的基础，提出构建方案。

(三)有助于发挥我国区域高等教育分类管理政策研究成果的宏观指导作用

在当前我国高等教育规模迅速发展的过程中，在高等学校分类管理上，高等学校盲目追求规模和注重办学层次的提升，而忽略了办学模式与人才培养模式的改革，高等学校缺乏特色，千校一面，导致人才培养的质量问题，这些问题的存在跟我国缺乏明确的高等学校分类管理体系相关。正是根据这些问题，我们通过分析高等教育分类管理的基本理论和山东省高等教育发展的实际特点来构建具有山东省特色的高等教育分类管理政策体系。通过透析山东省高等学校分类管理的理论和实践的困境，反思山东省高等学校分类管理政策的现状，构建适应山东省高等学校分类管理的政策体系，为山东省高等学校分类管理和分类发展提供现实的实践构想，更好地实现山东省高等学校的分类发展，从而最大限度地发挥政府对高校的宏观指导作用。

二、高等学校分类管理政策研究的分析框架

在对高等学校分类管理政策研究的理论意义进行分析的基础上，我们将从理论模式上对山东省高等学校分类管理政策研究进行框架建构。因为，我们需要建构起山东省高等学校分类管理政策研究的理论模式，并在分类管理政策研究理论模式下来检验指导山东高等学校分类管理政策研究的有效性。山东省高等学校分类管理政策研究，属于高等教育政策研究的范畴，高等教育政策研究应包括高等教育政策内容分析、高等教育政策过程(高等教育政策决策、执行与评价)分析、高等教育政策价值分析和高等教育政策环境分析。［3］(P1－6)其中，高等教育政策研究的内容分析最具基础性的作用，它是高等教育政策研究过程、价值、环境分析的前提和基础，也是整个高等教育政策研究的逻辑起点。我们的分类管理政策研究的理论模式建构主要从分类管理政策研究的内容分析、价值分析和过程方法分析等几个方面进行。

(一)高等学校分类管理政策研究的内容分析

政策研究的内容分析是政策研究的最基本和最重要的组成部分。高等学校分类管理政策研究的内容分析就是在对高等学校分类管理政策中出现的问题进行全面的考察和理性分析的基础上，明确高等学校分类管理政策概念的内涵和外延，形成高等学校分类管理政策的内容体系。内容结构体系的建构，其目的就是要回答在山东省高等学校分类管理政策研究体系中“制定什么政策”，也就是回答“做什么”这一类的问题。具体来说，要回答“高等学校分类管理政策研究包含哪些内容”、“哪些方面应该是高等学校分类管理政策研究关注的重点”等问题。

那么，如何来构建高等学校分类管理的内容体系呢?一般来说，构建政策内容分析的标准和体系框架有两种方式。其一是借用现有理论和分析项目系统，如有学者将教育政策内容界定为教育体制政策、教育人员政策、教育经费政策和教育质量政策等四大政策，［4］(P77－81)我们可以以此为分析框架对高等学校分类管理的政策内容进行分析;其二是通过自行设计来进行建构，即依据高等学校分类管理政策研究目的，使用调查与文献分析的方法，来确定所要研究的分析条目。这两种方式在研究中也不是绝对分开的，有时候是同时采取两种方式进行。本研究将这两种方式结合起来，首先借用已有的理论框架，即选择孙绵涛教授提出的国家宏观教育政策内容体系——教育体制政策、教师政策、教育经费政策和教育质量政策等四大政策内容理论框架。依据这一理论，这四大政策内容是一个国家教育改革与发展所必须的基本教育政策，而且也符合事实与价值逻辑，更是中外历史经验所证明了的。［5］(P78－81)其次，通过政策文献分析和梳理，对山东省高等学校分类管理政策制定专家进行咨询和对全省高等学校实行问卷调查等多种方式和途径的研究，建设山东省高等学校分类管理政策内容体系的自我构建分析框架。

在这两种分析方式中，我们发现，无论是高等学校分类管理政策文本本身所呈现的内容，还是专家咨询和调查研究所反映的内容，都呈现了明显的共同点，即财政政策、教学政策、学科政策、科研政策是山东省高等学校分类管理政策体系中要解决的关键性问题和内容，它基本涵盖了山东省高等学校分类管理政策范围内的全部内容。正是基于这一基础，本研究确立了以财政政策、教学政策、学科政策、科研政策四大要素作为山东省高等学校分类管理政策研究体系的内容分析的理论框架。在这一框架之下，分别研究各个具体内容的政策标准和体系框架。

(二)高等学校分类管理政策研究的价值分析

教育政策的价值分析是基于对教育政策实践活动的主体、客体以及二者之间的关系的一种主观评判，是围绕教育政策的价值选择、价值目标及价值冲突等方面对教育政策进行的分析。它反映了价值体系结构的各个利益主体自身的价值诉求和理性信念。高等学校分类管理政策研究的价值分析主要是高等教育价值体系结构中各种价值主体所秉承的价值观和利益表达，主要表现为各价值主体的价值诉求。

从理论上来看，高等学校分类管理政策问题是一个各价值主体相互博弈的过程。各价值主体之间，甚至同一价值主体内部，分类管理的价值取向都存在很大的差异。具体表现在高等学校分类管理的价值体系的各价值主体既有带有共性的一般价值追求，又有基于各价值主体特殊价值诉求的价值选择。各分类管理价值主体所追求的一般价值诉求就是通过分类管理政策来实现高等学校质量的提高和高等教育的健康发展，充分发挥高等教育在社会政治经济发展中的作用，让大学的目标和理想都可能得到实现;各价值主体的特殊价值诉求是指除了一般的共同价值诉求外，各个高等教育分类管理体系的价值主体都致力于追求个体理性最大化，本着各自的立场考虑各自的利益而存在的特殊的价值选择。因此，在高等学校分类管理价值系体系中，我们需要将一般的价值诉求跟各个价值主体的特殊价值诉求结合起来，既实现高等学校在社会经济发展中作用，发挥高等学校本身所肩负的除了人才培养、科学研究和服务社会的职能，还需要遵循高等学校的特殊价值，即不同高等学校的本质价值，捍卫不同高等学校本身特有的大学精神之责。当前，我国不同类型高等教育价值实现由于历史的原因和计划经济体制的影响，行政化思维和工作方式主导着高等学校的分类管理，在行政权力的干预下，学术权力对高校分类管理发挥的作用有限，在一定程度上阻碍了对高等学校进行分类管理。因此，我们在高等学校分类管理体系中需要克服分类管理价值主体的主观价值倾向，根据高等教育机构分类管理体系和标准，对山东省的各类高等教育机构进行系统分析和评估，让各价值主体回归价值本位。

(三)高等学校分类管理政策研究的过程方法分析

过程方法分析是高等学校分类管理政策研究的重要内容之一，它包括政策过程和政策分析方法两方面内容。我国学者曹喆提出，教育政策过程的结构模式包括了教育政策问题、教育政策议程、教育政策规划、教育政策决定、教育政策实施、教育政策评价和教育政策终结;［6］美国学者Vadi D.Haddad介绍了一个分析教育政策概念框架，该框架包括了政策规划的七个步骤:对现状的分析、政策选项的产生、对政策选项的评估、做出决策、对政策实施的规划、政策效果的评价以及随后的一个政策周期;［7］(P101)台湾学者张芳全在教育政策的历程模型中把政策过程分为:认定问题、决定设计议程、形成政策的计划、政策合法化、执行政策、评估政策等六个方面。［8］(P54)据此，我们认为山东省高等学校的政策研究的过程分析也应包括这几个环节，即发现分类管理政策的问题、确定政策分析目标、执行政策、试验实证和评估政策效果等几个方面。

在分析方法方面，我们以高等教育理论、系统理论、教育政策学、教育法学、组织行为学等多学科理论为研究基础，通过大量的文献研究，查阅政策文本资料为本研究之用;通过问卷调查，收集数据，并对数据进行质的研究和量的分析等，在此基础上通过分析、归纳和概括，从而形成高等学校分类管理政策研究体系模式。研究过程中方法选择既有实证研究过程，也有思辨过程。研究的目的是为政策制定者提供理论参考，帮助实践者与研究者理顺体系结构及所包含的因素，了解决策程序，选择决策模式。根据方法设计，我们在进行山东省高等学校分类管理政策研究的时候，具体要运用的方法主要有文献研究法、比较研究法、调查研究和访谈研究等方法。

高等学校分类管理政策研究，不仅要有政策分析过程和分析方法，而且还要有规范的分析程序和步骤。一般来说，规范的政策研究可以分三步进行。第一步是对已呈现的山东省高等学校分类管理政策文本中的政策规范进行全面、系统考察，并整理、归类政策文本中的政策内容;第二步是在对政策文本分析基础上通过现实调查并进一步提炼最核心的政策内容，从而构建并论证高等教育政策内容分析的标准和依据。在山东省高等学校分类管理政策实践中存在着许多有待解决的问题，但最为集中的问题，恐怕就是财政、教学、学科和科研等四个方面。因此，我们就可以将这四个核心要素作为高等学校分类管理政策研究的基本内容;第三步是用已确立的分析标准和分析过程方法对高等教育政策文本中的政策规范进行深入分析。

［1］(荷兰)弗兰斯·F·范富格特.国际高等教育政策比较研究［M］.王承绪，译.杭州:浙江教育出版社，2001.

［2］联合国教科文组织.关于高等教育的变革与发展的政策性文件［C］//赵中建.全球教育发展的研究热点:90年代来自联合国教科文组织的报告.北京:教育科学出版社，2003.

［3］康翠萍.一种分析范式:中国高等教育政策研究［M］.北京:人民出版社，2010.

［4］孙绵涛.教育政策学［M］.武汉:武汉工业大学出版社，1997.

［5］孙绵涛.教育政策论［M］.武汉:华中师范大学出版社，2002.

［6］曹喆.政策分析的三个维度［J］.理论探讨，1993，(3).

［7］Dan E Inbar.教育政策基础［M］.北京:教育科学出版社，2003.

［8］张芳全.教育政策［M］.台湾:师大书苑有限公司，1995.