政府管理的新模式：政府人本管理

胡厚翠

（合肥市行政学院，安徽巢湖238000）

十八大专题研究

政府管理的新模式：政府人本管理

胡厚翠

（合肥市行政学院，安徽巢湖238000）

党的十八大报告明确指出，科学发展观是我党必须长期坚持的指导思想，以人为本是深入贯彻落实科学发展观题中应有之义。该文主要关注十八大指引下的政府人本管理的主要成就及其当前政府人本管理缺失现状，就如何治理，如何在政府管理中更加深入地贯彻落实科学发展观提出可供参考的方法和路径，力求构筑科学发展观视阈下的政府人本管理新模式。

政府管理；人本管理；以人为本；治理

纵观国际社会主要的发展观理论，不难发现，我党提出的“科学发展观”理论已经包括传统发展观、简单生产与再生产的发展观、可持续的发展观和以人为中心的综合发展观理念中的“核”的因素，它既重视经济发展思想，也重视人与资源、环境、人的关系的思想，可持续的发展理念等，特别是在经济社会发展的同时，要考虑人的这样一个：“核”的思想。如十八大报告明确提出：“科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想一道，是党必须长期坚持的指导思想”；“全党必须更加自觉地把推动经济社会发展作为深入贯彻落实科学发展观的第一要义……；必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场……；必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求……；必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法……”，这里我们可以很清楚地看出，以人为本的人本管理是深入贯彻落实科学发展观题中应有之义。[1]

政府人本管理（政府以人为本）就是把人本管理的相关内容运用到政府领域里，与之相对应，它指的是一种把社会公众与政府内部成员在内的所有“利益相关者”作为管理活动的核心，围绕如何调动社会公众与政府内部成员在内的所有“利益相关者”的主动性、积极性、创造性和挖掘社会公众与政府内部成员在内的所有“利益相关者”的潜力，满足社会公众与政府内部成员在内的所有“利益相关者”的需要，努力实现人的全面、充分、自由发展和政府自身的发展为目标的管理模式。其中针对政府内部成员的管理称为内部管理，针对社会公众的管理称为外部管理，本文所关注的焦点是其外部管理。

一、充分认识在政府管理活动中推行人本管理的重要意义

（一）政府人本管理是实现党的宗旨的内在要求

1.执政兴国的内在要求。始终代表最广大人民群众的根本利益，正确处理好各种利益关系，把最广大人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好既是中国共产党根本宗旨的体现，又是立党的根本所在。国际经验已经证明，如苏共的解散和苏联解体，就是脱离群众的最好例证。我们的党员干部必须牢牢记住：只有扎根于人民群众当中，才能生存，离开群众就意味着灭亡。就目前我国一些党员干部存在的一些不良作风的实质而言，是在新的历史条件下，忽视了理论学习，放松了党性修养，忘记了党的宗旨，淡薄了群众观点，说到底是在代表谁、为了谁的根本问题上出现了偏差。

我们知道传统政府可以凭借公众对知识信息的不对称性而获得对公众的权威。在今天，知识经济特别是信息技术的发展，政府像过去那样通过知识信息的不对等性来获得权威，已经变得很难了。特别是信息技术诸如互联网技术发展的冲击，政府驾驭公众的权威不复存在，政府应如何重新获得权威呢?当前在执政条件和社会环境都发生深刻变化的情况下，各级领导干部只有从促进经济和社会发展、维护社会稳定的大局出发，身怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，更好地为广大人民群众服务；只有按照“科学发展观”的要求，率先垂范，身体力行，把以民为本的治国理念化为执政为民的实际行动，我们党的执政基础才会坚不可摧。

2.人民群众自身发展的内在要求。改革开放之前，我国政府是“全能”政府，政府控制了国家的全部政治、经济和社会事物，也控制了每一个人的全部生活。每个人的就业、消费、休息、迁移、思想、阅读、交往、表达等，全都处于政府严厉控制之下。政府的控制力渗透到每家每户，直至每个人的心灵深处。个人的权利遭到了政府的剥夺，政府的干预几乎涵盖了个人日常生活的所有方面。穿什么衣服、留什么样的发型、读什么书、说什么话、种什么花、养什么鱼等，这些生活琐事也受到政府权力的干预。改革开放以来，个人权利得到了解放和发展，表现为在思想上、经济上、文化上等都有所变化。加上我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，从原则上讲，人民群众是社会的主人，人民群众是历史发展的主体。因而，他们比以往更加关注政治和自身的权利，如广东乌坎事件（公众要求基层民主权利）、多名长江大学教授下跪，请求关闭污染企业（公众要求环境保护，身体健康权利）等都是例证。

（二）政府人本管理是履行政府职能的内在要求

1.履行政府经济职能的内在要求。政府在履行经济职能的过程中，要依靠经济方面的人才发展，同时在经济政策的制定和执行中，也要依靠社会公众的作用。当然在全球化背景下，社会产品己经相当丰富，人们的消费也已经由数量型消费转向质量型消费，由低层次消费转向高层次消费。在这样的情况下，谁能提供符合市场需求的产品和服务，谁能提供质量更高的产品和服务，谁就能占领市场。这就要求我们的政府要以人本管理为核心，通过政策制定引导、规范和鼓励企业生产高质量的产品。

2.履行政府文化职能的内在要求。政府在履行文化职能的过程中，我们要明确文化的特殊功能，要思索“文化殖民主义”的渗透作用，要思考为什么国人喜欢所谓的“西方大片”。今后我们如何倡导和鼓励生产以满足人民日益增长的文化需要的文化产品的行为，扭转不重口碑重票房的局面，当前特别要加强农村的文化基础设施的建设等，这是构筑国家安全防线，增强文化竞争力，提升政府人本管理水平的内在要求。

3.履行政府社会管理职能的内在要求。当前社会形势复杂多变，就像国家行政学院龚维斌教授所说，呈现出五大特征变化趋势：资源配置从扩散向重新聚集转变；社会结构从简单化向复杂化转变；需求结构从低级化向高级化转变；社会问题从生存性向公平性转变；社会矛盾从个体性向群体性转变。当前信访总量仍在高位运行，群体性事件突出。社会矛盾呈现为：强势阶层与弱势阶层的关系；强势阶层之间的关系；失意精英阶层与弱势阶层的关系。这些问题的解决均需要政府人本管理加以解决，不可激化社会矛盾。

（三）政府人本管理是提升政府能力的内在要求

1.促进行政体制改革的内在要求。我国政府在其管理过程中，根据其社会需要，经常要进行其自身的体制改革，这是不可避免的。每一次的机构改革都面临着人员的艰难分流。其实在人员分流的过程中，特别需要政府的人本管理。如撤市改区，其中就涉及到方方面面的问题，公众对政府的不理解，甚至抱怨，甚至发生群体性事件，这些都需要政府管理以人为本，真正地解决社会公众的实际问题。

2.提高公共政策能力的内在要求。政府在管理的过程中，会制定一定的公共政策，其政策的合理性、公平性如何体现，这必须要以人为本。如武汉“禁麻”事件就处理得很好，1997年，采取的是强制式的行政管理方式，即上街强行收缴麻木；2000年，实施了一个“百日交通秩序整顿”行动：全天候大力收缴无证麻木，做到“见一收一”；2003年初，在“依法整治、有情操作、回收车辆、帮助择业”方针指示下，决定用“赎买”的方式解决“麻木”问题。这就充分说明，公共政策的合理公平与否取决于政府管理有没有真正以人为本。关于这一点，现在很多地方都在学习借鉴成功经验，如淮南市推广的“参与式预算”管理等。

3.提高反腐能力的内在要求。纵观西方和古代中国，我们不难发现这样一个规律，西方偏向于以权力来制约权力，它们倡导所谓的“三权分立”思想就是例证；中国古代偏向于强调以道德来制约权力，古代帝王都强调自身的修身养性之说。但这些在制约权力上都存在一定的欠缺。今天我们重新来思索这个问题，不难发现以民主来制约权力，即发挥社会力量来制约权力，效果会更好。如谢志强的“开房门”、韩峰的“日记门”、廖维忠的“名鞋哥”、周久耕的“香烟门”、杨达才的“微笑门”—“名表门”、“手镯门”、“眼镜门”、“腰带门”等，这些都是政府管理以人为本的例证。[2]

二、政府管理的现状及其人本缺失

通过对政府人本管理的相关学习，我们不难发现其实政府人本管理的本质特征表现为三句话：“政府人本管理是以人性假设为基础的管理；政府人本管理是以行为激励为核心的管理；政府人本管理是以人的全面发展为目标的管理。”根据其本质特征，政府人本管理的主要成就在十八大报告中有明确表述：如，“经济平稳较快发展，人民生活水平显著提高；民主法制建设迈出新步伐；文化建设迈上新台阶；社会建设取得新进步。”当然，我国政府管理在其现实生活中，还存在以下几个问题有待完善。

（一）经济权利发展方面的缺失

自1978年以来，我国就一直是以经济建设为中心。政府在履行其经济职能的过程中发挥着重要作用。政府管理特别关注GDP的发展。从人本意义上讲，经济发展只有给人带来幸福才具有意义，政府运行不能脱离这个目标。但是，从以人为本的实践状况看，这个问题远远没有得到解决。可以这样说，我国在经济发展上仍存在着明显的“利益为本”色彩。主要表现为：一是各地打着发展经济的大旗，搞了许多形象工程、面子工程、政绩工程，损害了公众原本准备发展经济的权利。据新华网消息：我国662个城市、2万多个建制镇中，约有1/5的城镇建设存在“形象工程”。这些形象工程、面子工程等造成的恶果，只有我们的社会公众来承受，本来可以享受到经济的腾飞，结果是要承担由此造成的种种损失。二是各地在发展经济的同时，由于遵循传统发展理念（核心是物质财富的增长，物质财富增长建立在牺牲资源与污染环境的基础上），由此带来了一系列问题，如环境污染问题，人的健康问题（“水俣病”、“骨痛病”）等。这些都是由于经济发展带来的问题，最终却表现为人本管理的缺失。

（二）政治权利发展方面的缺失

众所周知，当今在管理活动中，要强调民主决策、民主管理、民主监督；要保障人民群众的民主权利，充分发挥人民群众的主人翁作用；要加强民主管理，实行依法行政；要在决策上注重民意，在用人上尊重民心，在管理上吸纳民智，在生产上要依靠民力，在监督上发扬民主。而在现实中，却存在着政府在决策过程中，越来越多地听取利益相关人的意见。“和我的利益相关就有发言权”，否则就没有发言权。如在南京紫金山观景台的建与拆的案例就有很好的说明。在建设观景台规划专家咨询会上，一些专家提出了反对意见，其中最强烈的是南京市建设委员会顾问，东南大学建筑系教授黄伟康。他指出，建成后将是一处败笔。如果施工，会造成不可弥补的破坏。黄教授的反对意见没有被采纳。会后，他也没再被邀请参加该项目的有关咨询。如果不避免这样的事件发生的话，社会公众的政治权利是形同虚设的。[3]

（三）文化权利发展方面的缺失

在文化事业方面，政府的文化管理职能没有充分发挥，教育体制和教育机制方面的协调都不够有效。当今最为突出的表现就是农村存在最大的问题，由于受计划生育的影响，加上农村家庭生活水平的提高，农村的孩子纷纷来到城市上学，这本身是一件好事，但是由此而引发的一系列问题却不容忽视。如农村的学校由于人数的变少存在着撤并学校的现象，这些留在农村就学的孩子的教育质量问题能得到保障吗？那些流走的孩子在城市就学的相关权利能得到保障吗？最为关键的是这些到城市的孩子的父母，他们的生活，就业情况怎么样呢？还有当今热论的所谓“异地高考”问题得到解决了吗？这些问题的存在都说明文化权利在城乡之间是存在着严重不均等性的，要求政府在管理过程中要特别予以关注。

（四）社会权利发展方面的缺失

社会管理的目的是实现、维护和发展好公民的社会权利，即个体在社会中享有的基本的生存和发展权。社会权利包括很多，社会保障、人类尊严、全民人权、工作权、社会安全、免于饥饿、受教育以及参加文化生活的权利等。社会权利发展方面的缺失主要表现为：一是目前在一些管理活动中存在着非人道现象，这损害了“中国模式”的声誉，如血汗工厂的存在，网络“自杀群”的存在，违法拆迁、暴力城管、“游街示众”等。二是社会救济和社会保障等体现社会公正的公共事业不完善，社会保障面较窄，社会保障水平太低。不同社会人员保障的待遇不一样。三是当前政府职能转变中社会组织的承接作用仍显不足。本来应该由社会组织承担的责任义务结果政府都去承担了。四是政府在社会管理中定位不当，存在明显的“利益为本”思想。如哈尔滨倒桥事故，存在着以罚代管，直接或曲折地影响了人民群众利益，影响着以人为本的真正效能。

三、政府管理体制中人本缺失的治理思路

（一）要树立以人为本的政府管理理念

政府管理体制改革中，一切都要围绕“以人为本”这个中心来进行。城市建设要“以人为本”，让市民们生活在一个清洁、美丽、富裕、和谐的环境中；农村发展要“以人为本”，努力提高农民生活质量和社会地位，转移大量剩余劳动力,让农民朋友真正富起来；科教文化要“以人为本”，要以为国家培养思想道德和专业文化知识双优的高素质人才为宗旨，调动人们的思想，活跃到各项事业的建设中，尊重个性发挥，开创更大的百家争鸣的局面；财税金融分配要“以人为本”，既要保障社会发展的资金需求，又要兼顾人民群众实际生活的承受能力；政治改革要“以人为本”，大力提倡政治文明，强调民主形式，使人民能把自己国家主人翁的权利与地位真正落到实处。

（二）要建立公共服务型的政府管理目标

建立服务型政府是巩固社会主义政权的内在要求，我国是社会主义国家，“一切权力属于人民”，人民是国家的主人，是国家权力的源泉。这就决定了维护和实现人民利益，为人民服务是政府最根本的职能。马克思主义经典作家对政府的“服务”职能均有过充分地论述，如马克思的“公仆论”、毛泽东的“全心全意为人民服务”、邓小平的“管理就是服务”、江泽民提出的“三个代表”重要思想等，都已为我们所熟悉。胡锦涛提出的“科学发展观”的思想，进一步深化了这一主题。这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民谋利益、为人民服务。政府管理要做到：一是政府要诚信；二是政府要透明；三是政府要廉价；四是政府要有责任；五是政府要依法行政。[4]

（三）要构建政府人本管理的新模式

1.在政府职能上，由经济增长型向经济社会和谐型转变。党的十八大报告指出：“全党必须更加自觉地把推动经济社会发展作为深入贯彻落实科学发展观的第一要义。”在政府职能上，要做到单纯关注经济向社会和谐转变，如经济职能上：全面深化经济体制改革；实施创新驱动发展战略；推进经济结构战略性调整；推动城乡发展一体化；全面提高开放型经济水平。在生态文明建设上，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，努力建设美丽中国。民主政治职能上：支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；健全社会主义协商民主制度；完善基层民主制度；全面推进依法治国；深化行政体制改革；建立健全权力运行制约和监督体系；巩固和发展最广泛的爱国统一战线。文化职能上：加强社会主义核心价值体系建设；全面提高公民道德素质；丰富人民精神文化生活；增强文化整体实力和竞争力。社会职能上：努力办好人民满意的教育；推动实现更高质量的就业；千方百计增加居民收入；统筹推进城乡社会保障体系建设；提高人民健康水平；加强和创新社会管理。[1]

2.在政府决策方式上，由封闭式的集中决策向开放式的民主参与决策模式转变。计划经济时期，由于采取了集中统一的计划经济模式，也要求通过政府的权威来推进各项计划的执行。但是当前，这种决策模式必须转向开放式和民主参与式的决策模式，即：从封闭型的行政体制向公开透明的行政体制转变。一是减少决策失误提高政府人本管理有效性；二是挖掘公众潜力促进公众全面发展；三是疏导公众思想形成团队精神。

3.在政府利益表达方式上，由利益政治型向利益中立型转变。学者冯繁的《当代中国政治利益表达的方式及其特征》中谈到影响“利益表达”有效性的两个变量——组织性、结构性。如当前有关价格变动的听证会都是由政府部门决定听证事项，参与者的范围、身份、人数等也通常事先确定，甚至在会上表达的内容也被预先圈定。这种组织程度很高的听证会类似于新闻发布会。加上相关法规并没有强制性规定，要求政策制定者必须采纳参会者的意见表达，这种结构性不足导致听证结果对公共政策的形成几乎没有什么影响。所以说，当前在社会主义市场经济条件下，政府应站在市场各种经济利益之上，来做效率和公平之间的平衡，而不是将自己也作为利益的一方放在其中，甚至去与民争利。

4.在政府管理方式上，由行政管理型向情感管理型的转变。胡锦涛总书记多次强调领导干部要情为民系、权为民用、利为民谋，情感管理就是要管理者以真挚的情感增进管理者与公众之间情感联系和思想沟通，满足公众的需求，谋求人民群众的根本利益。但是当前仍有几种错误观点：其一，什么也不当！对群众的期盼、疾苦、呼喊，视而不见，听而不闻，不理不睬，与他们毫不相干；其二，当肥肉！群众手里有点地，就打主意，怎么以低价把它们“整理”或“征用”出来，然后高价转让，或用以彰显政绩、提升形象；其三，当傻子！本该用在群众身上的专款，克扣有之，挪用有之，冒领有之，甚至贪污也有之；其四，当对手！随意损害群众利益，粗暴对待群众诉求，激化和群众的矛盾，然后编造“罪名”关押、抓捕当事人，甚至关进精神病院。[5]2011年，胡锦涛“七一”讲话：“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。”[6]

中共中央总书记习近平会见中外记者时说，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[7]综上所述，如果我们在政府管理活动中继续推行人本管理，克服管理过程中的种种人本缺失，真正地深入贯彻落实科学发展观，坚信习书记所说的我们的公众对美好生活的向往将成为现实！

[1]财新网.十八大报告[EB/OL].(2012-11-10)〔2012-11-08〕http：//china.caixin.com/2012-11-08/100458021_4.html

[2]周金华.政府人本管理论[D].长沙：湘潭大学，2003.

[3]韩康，史美兰.中国政府管理案例[M].北京：国家行政学院出版社，2006.

[4]孟宪平.政府管理中的人本缺失及其治理[J].郑州航空工业管理学院学报，2008（2）.

[5]周文彰.效果是硬道理[M].北京：中国建筑工业出版社，2011.

[6]中广网.胡锦涛在建党90年大会上做重要讲话[EB/OL] (2012-11-01)〔2011-07-25〕.http：//www.cnr.cn/2011zthd/xxgcqijh/zxbd/ 201107/t20110725_508280460_2.html

[7]新华网.中共中央总书记习近平讲话[EB/OL].(2012-11-17)〔2012-11-15〕.http：//news.shangdu.com/shizheng/20121115/683_57332 89.shtml

（责任编辑：吕增艳）

New Pattern of Government Management:Humanistic Management of Government HU Hou-cui

(Hefei School of Administration,Chaohu,Anhui 238000,China)

The reports of the 18th national congress of the party explicitly pointed out that the scientific concept of development is the guiding thought of our party must insist for a long time.People-oriented is main idea thoroughly applying the scientific concept of development.This paper focusing on the main achievements and missing status of the government humanistic management under the guidance of the 18th national congress.The method and path for reference is put forward about how to management, how to more in-depth implementation of the scientific concept of development,and strive to build a government new humanistic management model.

government management;humanistic management;people-oriented;manage

D630.1

A

1008—7974(2013)01—0001—05

2012—11—20

胡厚翠（1977-），女，安徽巢湖人，副教授。研究方向：公务员公共服务能力建设；政府管理。