论检察监督权在我国的形成与发展

辛宇罡

（天津公安警官职业学院，天津 300382）

一、检察监督权的概念

在了解检察监督制度的形成之前，应首先明确检察监督权的内涵。检察监督作为我国法制中常用的专门术语，具有特定的含义。《宪法》中多处使用“监督”一词，如第3条的“受人民监督”、第62条的“监督宪法的实施”、第67条的“监督国务院、中央军班委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”等，但仅在第129条规定检察机关的性质时，使用了检察监督一词。因此表明，检察监督特指检察机关依法进行的监督。

检察监督权的概念是建立在检察监督模式的基础之上的，因此，首先需要弄清中国的检察监督模式。就检察机关的检察监督模式而言，主要有两种：（1）苏联检察机关的检察监督模式；（2）中国检察机关的检察监督模式。苏联的检察监督包括一般监督和司法监督。一般监督是指为了保障国家法制统一，由苏联总检察长和他领导下的各级检察长，代表国家对政府机关、社会组织及其公务人员和公民的行为是否合法进行监督，主要手段是提出“抗议书”或提请有权机关撤销的“提请书”。司法监督是指对公安机关的侦查，逮捕和司法机关的审判、判决执行是否适当，以及有无违背法律情况实行监督。在这种监督模式中，检察机关作为司法机关，享有广泛的检察监督权，不仅包括追诉权和司法监督，而且，还包括对最高权力机关颁布的全部法律施行情况的监督，对准确执行法律的最高监督。苏联解体，经过剧烈的社会变革和司法改革，俄罗斯检察机关的法律监督机关的性质保持了原来的传统，其检察制度具有的监督性质区别于西方的检察制度。

我国的检察监督模式不同于苏联的检察监督模式。从宪法的规定来看，中国检察机关并非全面监督国家法律实施的机关，不享有“一般监督”的权力，这是与苏联和现俄罗斯等国检察权的重要区别。对予“一般监督”权，1954年《宪法》中曾规定下来，第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”但实际上，检察机关从未真正全面行使过这种权限。1978年修改《宪法》时恢复了“文化大革命”中被撤销的检察机关，立法继承了1954年《宪法》中有关最高人民检察院“一般监督”权的规定。随着审检并立体制的确立，1982年《宪法》确认了检察机关的性质是国家的检察监督机关，取消了关于一般监督的职能。这样，“一方面以其专门的属性区别于权力机关或其他部门的局部性、辅助性的监督活动；另一方面以其法律性区别于行政机关的行政监督。”

据此，可以把我国检察机关的检察监督限定为：检察监督是指运用国家权力，依照法定程序，检察、督促和纠正法律实施过程中严重违法的情况以维护国家法制的统一和法律正确实施的一项专门工作。亦可表述为，检察监督特指人民检察院通过运用法律赋予的侦查监督权、职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权以及执行监督权等，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为，以保障国家法律，在全国范围内统一正确实施的专门工作。包括三个含义：检察监督的根本任务是维护国家法制的统一和正确实施；检察监督是国家权力的运行方式；检察监督要依法进行，其程序和内容均由法律限定。

二、检察监督权在我国的形成

在西方，有关检察监督权的行使者的规定，最早出现在公元前古希腊的城邦国家斯巴达，其名称为监察官。监察官在本质上是少数实施专政的执政官，其任务是监察国王的违法行为及普通公民的违法情况。从一般意义上讲，监察官具有一定意义上的检察监督的职权。大陆法系检察制度起源于中世纪的法国，1808年的拿破仑治罪法典正式建立了现代检察制度。

我国的检察制度，是根据列宁的法律监督思想，借鉴苏联检察制度建立起来的。俄国十月社会主义革命胜利后，前苏联的检察监督权将一般监督权和司法监督权两者结合在一起。其检察机关不仅是国家的公诉机关，更重要的是国家的检察监督机关，监督国家所有以法律为主的内容，成为唯一被确定以监督法律为专门职能的国家机关。列宁为了保障检察权的行使，让其直接接受党中央的领导，使检察权在党中央的密切监督之下充分实行，各级检察机关只服从党中央的领导。检察监督权从一般的国家权力中分离出来成为除立法权、行政权、司法权之外的第四种国家权力。为了从组织上保证检察监督权的独立行使，防止和克服地方主义的影响，列宁反对双重领导的原则，主张检察机关应当实行垂直领导的原则。列宁的上述法律监督思想和前苏联的司法实践，对我国检察制度的建立和发展产生了深刻的影响，我国的检察院组织法就是运用列宁的这一指导思想，并结合中国实际情况制定的，新中国成立初期的检察机关领导体制和工作职责，基本模仿苏联的检察制度，规定检察机关行使一般监督权。经过1951－1956年的实践，逐步发现一般监督不适合我国的社会实际。1956年经中央决定，检察机关不搞一般监督。1959年以后，针对社会上存在的一些基层干部随意打人，贪污腐化严重等现象，检察机关开始在全国范围内，开展以侦查国家工作人员严重违法犯罪为重点的检察监督工作。1979年《人民检察院组织法》第一次以法律形式明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”对检察机关性质的这一定位被1982年《宪法》所采纳。

我国检察机关在国家机构中的地位是由宪法和法律确立的，由此也确立它与其他国家机关的关系。根据宪法规定，我国的国家机构包括全国人民代表大会等机构。各种国家机关以各级人民代表大会为首，形成我国的国家组织系统和权力结构的基本形式。

根据宪法和人民检察院组织法规定，及从我国国家机构的基本结构形式来看，可以看出检察机关的法定地位。人民检察院由本级国家权力机关产生，并对本级国家权力机关负责，表明人民检察院的检察监督是对宪法和法律负责，对国家权力机关负责。检察监督的性质决定了人民检察院在国家机关中的地位，它依法接受国家权力机关的监督，而不附属于其他国家机关。

三、检察监督权的在我国的发展

在不断总结我国的司法实践经验的基础上，经历了五十多年的不断发展，形成了具有鲜明中国特色的检察监督制度：

（一）确定检察机关是专门的检察监督机关，而不是最高监督机关。按照我国的国家体制，最高监督的权力属于最高国家权力机关，即全国人民代表大会和它的常务委员会，检察机关的检察监督职权受命于最高国家权力机关，受它的监督，检察机关本身并不拥有最高监督权。根据宪法和法律规定，全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法的实施，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的，同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。在整个国家监督系统中，国家最高权力机关的监督才是最高层次的监督。但必须明确，检察机关的检察监督是国家监督系统中的一个重要层次，它既要受国家权力机关的领导和监督，又有权对其他部门的监督活动是否合法实行监督。就其法律属性来说，它不同于各个行政部门的行政监督，不限于对某一部门法的监督，而是对所有法律的实施实行监督，而且是具有最大强制力的监督，直到追究违法者的刑事责任。因此，确定它为专门的检察监督机关是较为恰当的。

（二）检察制度实行民主集中制原则和检察长与检察委员会相结合的领导体制。民主集中制是无产阶级政党和社会主义国家实行的组织原则。检察机关设立检察委员会是实行民主集中制原则的组织形式。概括起来说，就是检察机关与行政机关的性质不同，行使检察监督职权需要有较高的政策法律水平，在办理重大案件和决定重大问题时，通过检察委员会的集体讨论，能有效地保证执行法律的正确。正因为如此，我国宪法和法律，一向把检察权赋予检察机关，而不是赋予检察长个人，并且设立检察委员会作为进行检察决策和实行集体领导的机构，有检察长和检察委员会对重要案件作出集体商讨和决定。

（三）把检察职务犯罪作为对国家机关和国家工作人员，实行检察监督的重点，而不直接实行对一般行政行为的监督。根据列宁关于法律监督思想创建的社会主义检察制度，都是把对国家机关和国家工作人员的监督放在重要的地位。但由于各国的国情不同，其监督方式各具特点。前苏联的检察机关实行一般监督，即对政府各部及其所属机关、组织、公职人员和公民遵行法律情况实行监督，重点检察上述机关和组织发布的文件是否符合宪法和法律。我国在1950年代的立法上，也曾经赋予检察机关一般监督的职权。但经过试行，不少人认为，这种监督方式不符合我国的传统习惯，不易为人们所理解和接受；而某些干部的违法乱纪行为，却是人们所关心的问题，要求检察机关转向同干部的严重违法乱纪行为作斗争。因而，在现行宪法和人民检察院组织法中作了改变，把原属一般监督范围的对国务院所属各部、委的命令、指示和规章，以及地方性法规和决议是否合法的监督，由国家权力机关负责，而把检察机关监督的重点，放在检察职务犯罪方面，形成对干部的司法弹劾制度。

我国检察机关把检察职务犯罪作为检察监督的重点，不应排斥对其他违法行为实行监督。检察机关在检察职务犯罪中涉及到民事、行政等违法行为，也会揭露出国家机关的违宪和其他违法行为，检察机关的检察监督就不应只限于对刑事法律的监督。当前在检察实践中，对有关单位出现的、可能影响社会治安稳定的问题，采用制发“检察建议”的形式，其中，有些内容就属于原来的一般监督范围，而且涉及的问题比一般监督更加广泛，兼有行政监督和一般监督的性质。这就有力地说明，完全排斥一般监督并不可取，它不符合我国的实际情况，应以检察职务犯罪为重点，同时兼顾对行政违法行为和其他违法行为的监督。

（四）在刑事检察监督中检察机关与公安机关、人民法院实行分工负责、互相配合、互相制约的原则。这是中国的独创。刑事案件的侦查，历来由公安机关负责，建立检察机关以后，公安、检察、法院三个机关有明确的分工，各自担负不同的职责。刑事案件的侦查，依照法律规定的管辖分工，大部分主要由公安机关负责进行，检察机关不负具体指挥之责。但公安机关逮捕犯罪嫌疑人和侦查终结提出起诉，必须移送检察机关批准和决定。在刑事诉讼中，侦查和起诉从程序上分离，审查起诉作为独立的诉讼阶段，由检察机关对案件事实的认定和适用法律，进行全面审查，决定起诉或者不起诉。这样，检察机关对犯罪的追诉和对侦查的监督，都体现了检察监督的职能。由于审查起诉程序是在侦查程序之后又一个独立的程序，在侦查程序中检察机关不具体指挥侦查，进入审查起诉程序后，就可以避免受先入为主的影响，有利于客观公正地进行审查、发现和纠正错误。检察机关与法院之间，实行诉审分离原则。依照法律规定，检察机关行使公诉权，法院行使审判权。在审判程序中，检察机关不仅以公诉人的身份提起控诉，而且，对审判活动是否合法实行监督，两者都体现检察监督的职能。这种在公安、检察、法院三个国家机关之问实行合理分工，既互相配合、又互相制约，不仅避免了权力的过分集中，而且保证了准确有效地执行法律。检察机关在刑事诉讼中，已不再是一般地执行控诉职能，而是通过诉讼活动的形式，全面、统一地发挥检察监督的职能和作用。

（五）大陆检察监督制度与台湾检察监督制度比较。我国的台湾地区长期受德国和日本的影响，采取了大陆法系职权主义审判模式。新中国成立后，国民党政府不复存在。国民党逃往台湾之后，当局基本上沿用了原国民党政府的司法体制。1980年7月，台湾当局进行了一次司法行政隶属权的重新划分，首次实现了行政关系上的审检分隶。1928年“五权分立”后，“最高法院”即隶属于司法院，但高等以下各级法院和整个检察系统却共同隶属于司法行政部。“司法行政部”虽然曾经两度改隶于“司法院”，但自1942年以后隶属于“行政院”。显然，这是将审判系统腰折为两截，其中一部分归“司法院”领导，而另一部分连同检察系统归属于行政权力之下。

1980年改革之后，台湾当局将高等以下各级法院改属于“司法院”，与“高等法院”的隶属关系取得一致；“行政院”的司法行政部改称为“法务部”，仍为检察系统的行政领导。自此，审判和检察分别隶属于司法、行政两院。与此同时，台湾当局对检察机关的检察监督制度也作了删改，主要包括：（1）旧民事诉讼法和民事条例中规定的如婚姻事件、亲子关系、死亡宣告等民事案件，检察官皆须参与，现行民事诉讼法将此项予以删除，理由是国家减少对私人间事件的干预。（2）增加检察官监督法人的职责。1982年“民法”第36条规定：检察官因法人之目的或其行为有违反法律、公共秩序或善良风俗者，有请求法院解散之职。（3）增加了检察官监督律师的职能。1984年“律师法”规定，地方法院首席检察官，有直接监督律师公益之权；地方法院首席检察官应莅临律师工会会员大会，并得莅其他会议及检阅议事记录；地方法院及上级法院首席检察官于律师工会违反法令或律师工会章程者，得为警告或撤销其决议之处分；律师应付惩戒者，由高等法院或其分院或地方法院各该首席检察官依职权送请“律师惩戒委员会”处理。根据有关法律规定，台湾当局的检察机关也有对监所（监狱、看守所、保安处分场所等）的监督权。台湾当局的司法建设在不断改善，其中的检察制度在体系、职能、活动方式和原则等诸多方面的规定，也愈加明确和完备，为台湾的社会治安和经济发展起到了保障和促进的作用。和大陆不同，台湾地区在其“宪法”上并未就检察监督设有规定，仅在法院组织法第五章中设“检察机关”的专章，并于第58条至第66条规定有关检察署之配置、组织，检察官之职权、人事、职等及检察总长、检察长之指挥介入、移转等司法行政监督等事项。大陆地区则于《中华人民共和国宪法》第三章第七节第129条至第135条，规定人民检察院之性质、任务、组织系统、人事任免、行使职权之程序及与人民法院、公安机关之关系等事项。另又制定《人民检察院组织法》及《人民检察院检察委员会组织条例》，就检察机关之组织、人事、功能、行使职权之原则、领导体制等事项，作明确之规定。相比于大陆的规定，台湾的立法显得比较单薄。

［1］孙谦主编.中国检察制度论纲［M］.北京：人民出版社，2004.

［2］朱孝清.“法律监督”制度辨析［J］.人民检察，2000，（05）.

［3］王桂五主编.中华人民共和国检察制度研究［M］.北京：法律出版社，1991.