关于交通协管员队伍管理的思考

王震刚

（天津公安警官职业学院，天津 300382）

道路交通环境的和谐与否，直接关系着人民群众的生命财产安全，关系着经济社会的健康发展，关系着全面建设小康社会的目标进程。随着我国当前城市化进程加快，机动车保有量持续上升，加上道路不断拓展延伸，交通管理点、线、面范围进一步扩大，交通管理任务越来越繁重，警力不足的矛盾日益突出，严重影响到道路交通安全工作。为了缓解这一问题，在警力编制有限的情况下，交通协管员队伍逐渐成为各城市公安交通管理部门的一支重要辅助力量。交通协管员作为城市交通管理的组成部分，在维护城市交通秩序、规范行人与非机动车辆的行驶等方面作出了积极贡献，同时，也为解决城镇劳动就业提供了很好的平台。但目前大多数城市聘请的交通协管员年纪偏大，文化水平较低，不熟悉交通安全法规，在处理一些交通违法行为时方法简单、态度粗暴，经常与对方发生口角和肢体纠纷，甚至出现以权谋私等不良现象。抓好这支队伍的建设与管理，对于提高交通管理水平，维护好公安交警队伍的整体形象，推进和谐社会建设，有着十分重要的现实意义。笔者试从定位的角度，分析造成负面现象的原因。

一、造成突出问题的原因分析

（一）身份定位问题

从九十年代中期开始交通协管员队伍陆续在各城市发展开来。“交通协管员”，顾名思义是协助管理交通的人，但是在2004年5月1日开始实施的，在道路交通管理方面最具权威的《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例中却只字未提。当前随着交通安全形势的日益复杂，交通警力不足的问题也日益突出。以北京为例说明，据北京交管局统计，在2005年其交通管理对象已经发展成为由1500万常住人口、370万驾驶员、240万辆机动车、1000余万辆自行车、1．9万公里道路构成的庞大群体。全市交通民警仅有6000余人，远远不能满足需要。例如亚运村队管界117平方公里，仅有民警99人；四环路以内进出口、平交口共有1897个，晚高峰有警力控制的只有500多个；远郊城镇以外道路，失管地区更多。在车辆发展方面，按照目前的增长速度测算，2008年全市机动车保有量很有可能超过350万辆，车路矛盾和警力不足的问题还会更加突出。因此，进一步扩大协管员队伍势在必行。这些数据充分说明在一定时期内下，交通协管员成为城市公安交通管理部门的一支重要辅助力量是必要的。但是，对于交通协管员身份没有一个权威的国家统一的定位，直接会造成一部分个人缺乏职业荣誉感、归属感及责任感，更会造成在队伍管理体制以及责权利等方面的连锁问题的发生。

（二）权限定位问题

交通协管员没有执法权，这是当前社会上许多人的共识。但是，交通协管员在道路上工作，必然会起作用，那么作用起多大、怎么起，这就关系到权限问题，这也是上一点的连锁问题。国家对于交通协管员的没有统一的身份定位，各地必然会在权限定位方面出现混乱。例如，《云南省聘任公安道路交通协管员暂行办法》（云政发［1991］89号）中规定专职协管员在受交通警察的委托时，可以使用带班交通警察的法律文书，对违章者进行当场处罚，但罚款不得超过50元。罚款数额超过50元或者需暂扣牌、证及车辆的，应当在四小时内交给带班交通警察或者值班领导处理。这是比较早的关于协管员权限的一个很有代表性的地方性规定，这表明一些地方交通管理部门开始逐步把自己的交通执法权也交给交通协管员。又如，让某地交通协管员对违法停车行为贴“罚单”。这实际上已经让交通协管员转变为不具有公职身份的“警察”。有人说，协管员对违法停车贴“罚单”的行为，是一种告知行为，而非具体执法行为。这种解释是不正确的。因为违法的驾驶员在看到罚单之后，不可能不乖乖地去接受处罚。如果这不是具体执法行为，那说明如果交警贴罚单，需要接受行政诉讼的监督，也就是说公民如果不服，可以提起行政诉讼，但如果那个罚单是交通协管员贴的，就不属于具体执法行为，就可以不受行政诉讼的监督。因为，根据行政诉讼法，公民不能对非具体行政行为提起行政诉讼，而且交通协管员还不是公职人员，更不可能提起行政诉讼。这就会使交通协管员的执法行为处于司法监督之外。其结果就是，驾驶员与交通协管员就会走向直接的冲突。交通协管员一旦掌握执法权之后，马上产生种种腐败行为，而且还与驾驶员发生了种种冲突。为了有针对性地处理交通协管员拥有强制执法权后出现的问题，北京市出台了《道路交通安全协管员管理办法》。该办法的核心是对交通协管员实行铁的纪律，如果值勤协管员随意粘贴、更改、撤销《违法停车处理告知单》等，将坚决追究责任并予以辞退。这一办法虽然提高了交通协管员的管理成本，但也并没有改变交通协管员权限过大的问题。

（三）人员定位问题

所谓人员定位，就是指哪些人符合什么条件才能够成为交通协管员的问题。现在各地在招聘单位、人员年龄、文化水平、身体素质等方面的规定均存在很大的差异。以招聘单位为例，有的是劳动部门，有的是交警部门，还有的是保安公司或其他招聘公司进行招聘，这就造成了对于交通协管员的人员构成没有一个统一的标准，在对他们的培训、使用、管理、考核等诸多方面埋下的隐患。

（四）权益定位问题

随着交通协管员队伍不断发展，作用也日益显著，已经成为参与道路交通管理工作的一支重要力量。但不能忽略的是，在保障其自身权益方面还存在很多问题。交通协管员是政府雇用的交通管理者之一，和交警一样站在马路上值勤，那就和交警一样承担着安全上的风险。因为与交警在执法权限上有着本质的不同，所以不能要求协管员和交警一样享受公务员的待遇，但是政府应该保障其基本的医疗、养老、意外伤害等重大社会保险的权利，降低他们履行职责时所可能遇到的安全风险，还应该保障他们休息的权利和得到基本生活费用的权利。事实上，在这方面并不乐观。继江西上饶交通协管员猝死、北京交通协管员被刺死之后，据淄博广播网2007年5月27日报道，“沂源县一个姓伊的听众给《市民声音》打来电话说，自己从去年4月开始在沂源作交通协管员，但既没有养老保险也没有医疗保险，甚至连劳动合同也没有，而且每个月只有250元钱，后来通过调查确有其事”。这些尽管是少数案例，但可以暴露出一些部门没有对交通协管员应享有的权益进行科学的定位，表现为社会通常以边缘化的态度和眼光看待交通协管员，在协助民警执法过程中普遍受到轻视，在工作中极易受到人格、甚至身体的伤害。另外，由于交通协管员在薪金收入、福利待遇方面相对于身边的民警差距较大，但工作强度有过之而不及，再加上个别正式民警进取心不强、工作懒散，却享受相对较高的待遇，这都使交通协管员在经历了直接对比后心理上产生落差，从而影响工作态度，甚至以权谋私。

二、加强交通协管员队伍管理的对策

上文围绕交通协管员身份、权限、人员及权益等几个方面的定位问题分析了当前交通协管员队伍建设存在的突出问题和相关原因。笔者针对这些问题，提出以下几点对策：

（一）完善法律及相关制度

交通协管员的出现有一定的必然性，必须通过具有权威性法律条款及相关制度来进行确认。通过权威的确认，可以明确交通协管员的社会角色，提高社会威信，增强职业荣誉感和责任感。通过相关制度的完善可以促进交通协管员队伍规范化建设，对各城市交通协管员的从业资质、招聘办法、管理体制、职责任务、教育培训、装备保障包括服装式样、标志等进行了全面地规范和指导。

（二）严格界定交通协管员权限

根据现行道路交通安全法律规范的有关规定，公安机关交通管理部门及其交通警察处于道路交通安全行政法律关系中不可缺少的执法主体地位，这也就决定了交通协管员的辅助地位，在实践工作中表现为服务性和宣传性而无强制性。例如，在当前很多地方将非机动车和行人的遵章守法率作为考评交通协管员的一项重要指标，于是就出现了一些负责任的交通协管员与群众因为不遵守自己指挥而发生的一些冲突，但《中华人民共和国道路交通安全法》第25条明确规定交通信号的组成不包括交通协管员的指挥。因此，可以将交通协管员的权限概括为协助交通警察做一些服务性和宣传性工作。这样的权限定位，有利于减轻交通协管员的工作压力，有利于化解管理者与被管理者之间的矛盾，有利于公安机关“执法为民”宗旨的实现，有利于推进和谐社会的进程。

（三）以下岗、失业的“4050”人员作为交通协管员重要来源

目前，我国的就业形势依然复杂，温家宝同志曾经在政府工作报告中强调要坚持把扩大就业放在经济社会发展的突出位置。要实施有利于促进就业的财政、税收和金融政策，积极支持自主创业和自谋职业。重点做好下岗失业和关闭破产企业人员再就业工作，积极帮助“零就业家庭”和就业困难人员就业，加强高校毕业生就业指导和服务，推进退役军人安置改革，发展和谐劳动关系，保障劳动者合法权益。现在很多城市将交通协管员定位为公益性岗位，主要吸收“4050”人员，对解决再就业问题取得了良好的效果，也得到了有关部门的肯定。“4050”人员处于“上有老、下有小”的地位，家庭生活压力大，由于年龄的关系，学习新技能又比较困难，因此，这部分人的就业问题较之于年轻人的困难最大，解决好他们的就业问题关系到整个社会的稳定。在前文中，笔者将交通协管员的工作定位于服务性和宣传性，这就降低了工作强度与压力，并且由于其具有吃苦耐劳、工作负责、追求稳定的特点，那么这些也正是符合了交通协管员岗位的实际要求。因此，笔者倾向于以下岗、失业的“4050”人员作为交通协管员重要来源，这样既能够增加维护道路交通秩序的力量又能缓解城市再就业问题，还便于交通管理部门有针对性进行培训、使用、管理、考核。

（四）完善用工制度，坚持人性化管理，保障正当权益

聘用交通协管员的各地劳动保障部门和公安交通管理部门应结合实际，严格依照国家的法律法规，在理顺劳动关系基础上，进一步完善交通协管员的用工制度，依法参加社会保险，缴纳社会保险金，切实保障广大协管员因丧失劳动或因失业、患病等原因失去收入来源时，其获得物质帮助的权利。另外，要坚持人性化管理，关心交通协管员生活，特别是在因正常工作而受到无辜侵害时更要及时地予以爱护和肯定。在平时的工作中要创造良好的工作的氛围与环境，想方设法为他们排忧解难，探索一些行之有效的新方法、新路子，改善交通协管员的物质文化、精神文化生活，充分调动交通协管员的工作积极性，使其增强职业荣誉感、归属感和责任感。

综上所述，在当前复杂的道路交通安全形势面前，交通协管员队伍已成为道路交通管理中不可缺少的辅助力量，抓好这支队伍的建设，对于维护道路交通秩序，保障交通安全，提高通行效率 ，推进和谐社会建设都有着非常重要的现实意义。

［1］毛寿龙．交通协管员与公共管理的基本原则［J］．中国改革（综合版），2005，（09）．

［2］姚洁敏，钟伟．4050人群再就业问题分析［J］．中小企业管理与科技，2010，（13）．