我国服务型警务建设的理念定位与实现路径

孙国良，殷文洁

(铁道警察学院，河南郑州 450053）

我国服务型警务建设的理念定位与实现路径

孙国良，殷文洁

(铁道警察学院，河南郑州 450053）

服务型警务是服务型政府建设的重要内容，是当前为应对复杂的社会变化而提出的警务改革新模式，服务型警务的建设关系到我国警务改革的方向和公安事业的未来发展。建设服务型警务要从理念上明确公安工作的“服务”属性、“引导”职能、“公平”和“效率”相统一的价值取向以及法治行政、民主行政和责任行政等价值实现方式。服务型警务的建设路径主要有变革组织结构、合理界定职能、加强队伍建设、健全监督机制和制定科学的绩效考评机制。

服务型警务;警务改革;公安行政管理模式

当前，随着我国城市化进程的加快，由利益矛盾而引发的社会冲突不断加剧，社会治安问题日益严重，如多发的群体性事件、突发的公共安全事件、多样的暴力犯罪活动等，这给我国传统的警务模式提出了严峻的挑战。而我国传统警务模式自身也呈现出了效率低下、反应迟缓和管理被动等特点，已远远不能适应现代社会发展的需要。为了解决这一问题，我国在建设服务型政府的背景下提出建设服务型警务的设想，希望从管理理念和管理方法上对传统的警务模式进行根本性的变革，提高公安机关的管理效能。服务型警务是在公民本位、社会本位理念指导下，以提高公安工作的整体效能和服务水平为中心，以全面建设小康和社会主义和谐社会为目标，以提供公共安全服务为内容的公安行政管理方式［1］。如何建设好服务型警务，本文尝试从服务型警务建设的理念和实现路径两个方面进行探讨。

一、服务型警务建设的理念定位

理念是主体在反思包括自身在内的现实社会的基础上形成的，关于事物性质、定位、价值取向及价值实现方式的综合性观念［2］。正确的理念会促进社会发展，而错误的理念会阻碍社会的发展。服务型警务建设的理念是建设服务型警务的蓝图，关系到服务型警务建设的方向和质量。因此，要想厘清我国服务型警务建设的思路，就必须在观念上明确服务型警务的性质与定位、价值取向及价值实现的方式。

(一)服务型警务的性质与定位

服务型警务是当前我国警务改革的一种实践模式，其中“服务”一词指出了警务改革应具备的本质属性，这主要区别于传统公安机关“统治型”和“管理型”的警务模式。在“统治型”的警务模式中，权力的运行向度是自上而下的，强调权力行使对象对上级的绝对服从，人治化的管理特征表现得尤为突出，这在我国计划经济时期的警务实践中多有体现;在“管理型”的警务模式中，权力的运作方向仍是自上而下的，公安机关对权力的行使虽然是以为民服务为宗旨，但对效率的过分追求在一定程度上掩盖了公安机关执法过程中服务公众的本质属性。服务型警务正是在革除传统警务模式的弊端和适应民主行政、法治行政需要的前提下产生的。服务型警务强调权力的行使要以满足社会公众的需求为目的，以公平、公正为准则，积极主动地提供公共服务，合理地行使公共权力，这与传统警务模式有着质的区分。服务型警务的“服务”属性决定了该模式不是对传统警务模式的简单修正或补充完善，而是对传统警务模式的根本性变革和超越。

服务型警务的定位主要是指职能定位。从对服务型警务的性质分析来看，提供公共安全服务是服务型警务的基本职能。但当前的警务环境日益复杂和充满不确定性，单纯地依靠公安机关提供公共安全服务已远不能满足社会公共利益的需要，例如反恐和犯罪预防，这些都要求公安机关之外的社会组织或公众参与到现代警务活动之中。那么，公安机关的职能也就不能仅限于传统的单纯提供公共安全服务的角色定位上，而是要引导社会组织或公众共同参与到社会管理之中，从而产生共同治理的效果。所以，引导是建设服务型警务的主要内容。

(二)服务型警务建设的价值取向

在我国服务型政府建设的理论探讨和实践中，有学者主张借鉴西方新公共管理运动的经验，认为私营部门的管理技术和方法是改革官僚机构弊端的良药。但从英国的行政改革实践来看，过分地注重技术和追求效率的价值取向会使政府呈现部门化、碎片化的管理特征，无法有效整合资源，难以应对复杂多变的社会环境。从改进效率本身来看，在政府管理中重视技术的更新和运用并非不合理，但政府作为社会公共利益的代表，其权力的行使要以实现公共利益为目标，过分地追求效率可能会忽视社会的公共需求。这从当前我国城市化进程中部分地方政府为追求政绩而不顾社会民众的公共诉求的例子中即可看出。要想从根本上改变传统管理主义倾向的警务模式，就必须在价值取向上作出正确的定位。服务型警务建设要求公安机关能够在公民本位、社会本位的理念指导下，公平、公正、高效地提供公共安全服务。该内涵包含了两方面的意思:一是服务要体现以人为本，以社会公共利益的实现为目标;二是服务要将社会公平、公正的价值取向与效率的价值取向相融合，在社会公平、公正的前提下提高服务效率。所以，在服务型警务的价值取向定位上，应坚持公平公正与效率相统一，只有这样才能使服务型警务建设不偏离正确的目标和方向。

(三)服务型警务建设的价值实现方式

如何才能实现服务型警务建设的价值，这取决于服务型警务建设的价值实现方式。结合我国服务型政府建设的理论总结和实践经验，笔者认为服务型警务建设的价值实现方式主要有三个方面:第一，依法行政。法律是公共意志的体现，它具有公平、正义取向的价值理性，也有具有明确性、可操作性和起强制规约作用的工具理性，法律可以有效引导和约束行政权力的行使，从而使其不被滥用。公安机关要想使警务活动的效果体现出公平、公正和效率，就必须坚持在法律的框架内行使职能，这是服务型警务价值实现方式的基本保障。第二，民主行政。民主行政的目标是实现公共利益，基本途径是社会公众的广泛参与，这种参与不仅体现在民众向政府进行自我诉求的表达上，而且也体现在民众对政府决策过程的参与和对行政过程的监督上，这是纠正违法行政行为和实现公共利益的重要方式。服务型警务建设要想实现公平、公正和效率价值取向的统一，就必须让社会民众参与到日常的决策和执法活动中，接受民众的监督，及时纠偏，确保警务活动沿着正确的方向进行。需要指出的是，社会公众的广泛参与并非像有些学者认为的会降低警务效能，相反，公众的意见和建议及外在的监督作用会使警务活动的主体更加积极主动地追求效率，提高效能。第三，责任行政。责任包括客观责任和主观责任。“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、信仰的认同。履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映”［3］。一方面，责任主要是警务人员的主观伦理责任，因为这种责任“一经行为主体认同，就会产生强烈的责任感，就会成为自己的内心信仰和自觉行动”［4］。另一方面，客观责任的落实主要依靠行政个体之外的监督，这种监督往往具有被动性和难以监督到位的特点。所以，责任行政能否真正实现在于行政个体的主观伦理责任是否得到落实。服务型警务要求警务人员能够积极主动提供服务，并且保证公平、公正和效率的价值取向，这仅仅依靠客观责任的落实是远远不够的，需要通过对警务人员主观伦理责任的教育，让其从内心认可为人民服务的理念，自觉主动地为民众提供高品质的公共安全服务。

二、服务型警务建设的路径

路径是服务型警务建设的根本方法和策略的总和，它决定了服务型警务建设的成效。服务型警务优于传统警务模式的地方在于，它要从根本上解决传统警务工作低效、责任推诿、执法过程中的越位和缺位等问题，它涉及当前我国警务模式的组织变革、职责界定、队伍建设、机制创新和配套制度的完善。鉴于此，我们将服务型警务建设的路径归结为以下几个方面。

(一)内部变革

1.组织结构扁平化。这是相对传统官僚组织的金字塔形态而言的，是指组织层级结构在基本特征不变的情况下，减少组织的中间层次，使基层的行政组织具有更多决策、信息处理权，自主进行横向协调与合作，自主共享知识和信息［5］。目前，我国公安机关的组织形态主要呈现为金字塔式的形状，信息在上下部门间的传递要经过多个层级，信息传递缓慢和信息失真的现象普遍存在，这会影响公安机关的工作效能。而通过减少中间层级促使组织结构扁平化，不仅可以有效解决信息传递迟缓和失真等问题，而且也可以放权给基层公安机关，让基层公安机关在自主性的前提下提供优质的公共安全服务。现代信息和网络技术的发展，也为组织结构的扁平化提供了现实条件，使其具备可行性。当前我国的服务型警务改革已经开始了组织结构扁平化的实践尝试，如吉林辽源撤销公安分局、派出所而设立警察署，河南省撤销公安分局做强派出所等做法，这些实践都为服务型警务建设提供了有益的经验借鉴。

2.职责界定合理化。提出对公安机关的职责进行界定的观点，是基于对当前公安机关在执法过程中会时常出现越位或缺位等问题的考虑。面对日益繁杂的执法事项，公安机关由于其职能的过度延伸而表现出疲于应对的态势，原本服务公众的举措却收到适得其反的效果。1996年，“110”接处警会议提出了“有警必接、有险必救、有难必帮、有求必应”的“四有四必”原则，而在实践过程中公安机关的职能无限扩大，工作负担日益沉重，出现了执法过程中的越位和缺位等问题。服务型警务是在“有限政府”的前提下建设的，公安机关的职能应在法定的权限下行使，在自身的能力范围内逐步拓展。

3.队伍建设正规化。目前我国警务改革面临的一个主要问题就是基层警力紧缺，有学者提出通过增加基层警力或下放警力至基层来解决，但随着社会复杂性和不确定性程度增加，通过增加警力并非解决问题的根本之策。建设服务型警务，提高公安机关为人民服务的水平，关键在于提高警察的素质，这就要求以正规化建设为核心，加强公安队伍建设。公安队伍正规划建设，不仅要求公安机关在组织机构、勤务机制、管理方式和勤务保障等方面实现标准化、程序化、法制化和科学化，而且要求各级公安机关加强对基础警务理论和专业技能的学习，通过对警务人员的职业伦理和公共伦理知识的教育提高其自身素养，增强全面和正确履行职能的能力，努力提高公共安全服务和社会管理的水平。

(二)外部变革

1.健全监督机制。责任实现程度是衡量服务型警务建设好坏的重要指标，虽然通过教育和培训可以实现警务人员的主观伦理责任，提高他们工作的积极性和履行责任的主动性，但这种实现责任的方式并不总是有效的，时常会有警务人员逃避法律和职位赋予他们的责任，出现不履行责任的现象，这与我们建设服务型警务的理念是相悖的。因此，建立健全监督机制非常必要。公安机关确保责任实现的监督方式主要分为内部监督和外部监督，内部监督是公安系统内部的纪检、监察和督察，外部监督涉及新闻媒体、社会组织、公众等力量对警务活动过程的监督。当前我国公安机关确保责任实现的监督方式主要是内部监督，不过从具体实践来看，取得的效果并不理想，许多监督都流于形式。所以，我们要建立长效的监督机制，就需要让社会公众充分参与到警务活动的全过程之中，通过事前、事中和事后的监督确保警务人员的责任落实。具体的措施有:加大警务公开力度，以电子警务建设为重点，让社会公众最大限度地了解警务信息;拓展公民参与监督的渠道，包括公安决策制定环节的评定、执行过程的监督和执行结果的评估;完善问责制度，在不断完善同体问责制度的同时，发挥异体问责的作用，让公安行政机关之外的监督主体充分参与到问责的过程之中。

2.建立科学的绩效考核机制。绩效考核是评价公安工作服务质量的最直接和最有效的方法，通过科学的绩效考核不仅可以找到警务服务活动中存在的问题，而且还决定着警务工作的方向。在服务型警务建设中建立科学的绩效考核机制，必须做到以下四点:第一，绩效考评体系要围绕实现公共利益的目标来设计。绩效考核可以为警务人员的奖惩提供依据，但考核的目的并不是为了奖惩本身，而是要最终实现警务人员为人民服务的目标。第二，绩效考评要以公众的满意度和安全感为主要的评价标准。公安工作的服务对象就是社会公众，公众的主观感受和心理承受度更能客观反映公安工作的服务成效。同时，要将警察维护社会治安的控制力指标作为重要的参考指标。它包括警力配备率、快速处警能力、破案率、警务经费保障等。第三，科学的绩效考评体系应体现出差异性。因为不同的岗位与警种的职责和任务也不尽相同，统一的考核指标对不同的岗位或警种来说并不公平，制定的绩效考核体系应根据实际情况体现出差异性。第四，绩效考核不是简单的成本—收益核算。公安工作所提供的服务并非所有都能够用数量来衡量的，科学的绩效考评体系必须将定性考核与定量考核相结合，通过综合分析来确定公安工作服务的成效。

［1］詹伟，朱云云.试论我国服务型公安行政模式的构建——兼谈英国当代警务改革对我国的启示［J］.中国人民公安大学学报(社会科学版)，2006，(3).

［2］谢斌.论我国服务型政府建设的理念体系［J］.西北大学学报(哲学社会科学版)，2012，(3).

［3］［美］特里库伯.行政伦理学:实现行政责任的途径［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.74.

［4］程东峰.责任论——关于当代中国责任理论与实践的思考［M］.北京:中国林业出版社，1995.14.

［5］丁煌.行政学原理［M］.武汉:武汉大学出版社，2007.154.

责任编辑:魏瑞霞

D631

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1009－3192(2013)05－0104－03

2013－08－05

孙国良，男，铁道警察学院公安管理系助教;殷文洁，女，铁道警察学院治安系助教。