轨道交通类建设项目环境监理存在的问题及对策分析

张镀光，张宇，丁少波

(1.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012;2.轻工业环境保护研究所，北京 100089)

轨道交通作为城市基础设施，具有高效、节能、环保、准时、运量大等特点，已逐步成为城市公共交通的骨干。目前我国各大城市已进入轨道交通大规模建设时期，预计2015 年，全国建成和在建线路共158 条，线路总长约4 189 km［1］。截止至2012 年12 月31 日，中国内地共有17 个轨道交通运营城市，运营总里程近2 008 km，依次为:北京442 km、上海435 km、广州222 km、深圳176 km、重庆131 km、天津131 km、南京85 km、大连63 km、武汉57 km、沈阳49.8 km、长春48.3 km、杭州48 km、成都41.5 km、苏州25.7 km、西安20.5 km、昆明18 km、佛山14.8 km。但轨道交通在有效提高城市居民出行效率的同时，也因施工和运营给工程沿线的环境敏感目标造成了一定影响。其中工程线位变更、降噪减振措施不完善、风亭冷却塔设置不合理、公众环保投诉等成为最突出的问题。因此，施工期环境监理作为完善建设项目全过程管理的必要环节，可以有效降低、避免以上问题，落实工程环境保护各项措施。

1 环境影响特点

1.1 设计阶段

轨道交通的环境影响评价工作一般在工程规划或可研阶段编制，但在该阶段，工程的具体线位、车站具体点位、出入口、风亭、冷却塔、主变电站的位置仅是初步确定，常会由于规划调整、征地拆迁等问题导致线路设计出现变更［2］，直接导致环境敏感目标、影响范围、环保措施的变化。另外，轨道交通项目涉及的环保措施，如减振、降噪措施等均是依据工程设计进行施工，若设计中不能参考环境影响报告书及其批复文件的要求有效落实，将给工程环保验收和开通运营带来难以弥补的损失。

1.2 施工阶段

与一般建设项目相比，轨道交通类项目多位于城市中心区，居民、学校、医院、文物等环境敏感目标较集中，其施工期的环境影响程度较重。环境影响主要表现为占地和动迁各类管线、房屋、绿地对沿线区域城市环境格局产生的影响，以及各类施工行为对工程沿线环境敏感目标产生的影响。如封闭施工及施工占地带来的区域声环境、大气环境的影响;车站挖掘、大型构件吊装、建筑材料及残土运输、混凝土拌和、站台基础施工等带来的噪声、振动影响;开挖和钻孔产生的泥浆废水、车辆设备冲洗废水、施工人员的生活污水等若处置不当带来对当地水环境的影响;施工机械废气、粉尘、扬尘对周围区域内居民生活质量的影响等［3］。另外，不同的施工方法也会带来不同的环境影响，如盾构法施工过程中可能引起地面沉降，施工过程产生的化学浆、石油类等污染物可能进入地层土壤中污染地下水水质［4］。

1.3 运行阶段

轨道交通类项目试运行后的环境影响主要表现为列车运行对沿线集中居民区、医院、学校带来的声环境影响及环境振动影响;风亭排风对周围环境空气质量的影响;停车场、车辆段废水对外环境的影响;变电所对周围居民区电磁环境的影响等。尤其噪声和振动影响，以及带来的公众环保投诉问题，已经成为工程竣工环境保护验收的制约因素。

2 存在的问题

2.1 环境监理开展状况堪忧

轨道交通项目属市政建设工程，工程开工、运行的时间受制于城市的建设规划，开展专项环境监理工作不仅会增加预算投资，甚至根据环境保护要求需要调整工程设计，影响工程进度，因此，建设单位对开展环境监理的积极性和主动性均不够。目前，轨道交通行业建设项目环境监理工作推行并不是十分有力，已运行或正处于施工期的轨道交通项目大多数未开展实质性的环境监理工作，还仅限于在工程申请试生产前或竣工环保验收前由工程监理单位或环保咨询机构代为补充环境监理报告。

2.2 环境监理机构技术能力不足

目前，国内对于环境监理机构的资质要求及人员从业要求不统一，从事环境监理的机构有环评单位、工程监理单位，也有环评资质和工程监理资质同时具备的单位，同时也有地方管理部门直接指定的环保技术咨询机构。对于施工期环境影响突出、环保措施难以后期补救的轨道交通项目而言，环评单位一般具备较高的环境保护专业水平和较强的技术优势，从事环境监理工作时，能够较快的明确工作重点，但大多数从事环评的专业人员对轨道工程的具体设计和施工细节掌握程度不够，在现场工作时极易被一些表象所蒙弊。工程监理单位虽然在监理的管理制度、工作规范及资料建档等方面具备一定优势，但缺乏对环保法规标准要求的全面掌握及环保专业技术人才。因此，如何选择合理、可靠的环境监理机构是轨道交通项目环境监理工作有效实施的关键，也是工程能否全面落实环保相关要求、顺利通过竣工环保验收的关键。

2.3 环境监理工作依据模糊

环境监理原则上应依据国家和相关主管部门制定或颁发的有关法律、法规、政策、技术标准，按服务的范围和内容，履行环境监理义务，使工程在设计、施工、营运等方面达到环境保护要求。但是我国环境监理工作尚处于试点阶段，国家层面上无相关法律法规及技术规范可循，开展环境监理的依据还仅限于环境影响评价审批文件或地方环境监理的管理要求。轨道交通项目一般有严格的立项、取费、招投标程序、工作标准要求，在没有明确工作依据之前，开展专项环境监理很难立项;另外，还有部分建设单位对环境监理不了解，普遍认为环境监理就是为项目顺利通过竣工环保验收准备的通行证，因此，继续依靠试点项目或行政力量推动轨道交通行业进行实质性、深入、全面的环境监理存在较大的难度。

2.4 环境监理介入时间滞后

目前，环境监理工作的介入时间尚没有明确的规定，但从轨道交通项目的环境影响可以看出，只有在初步设计阶段即引入环境监理，才能有效的督促环评各项措施得到有效落实。但实际中，环境监理工作的开展与工程进度严重脱节，环境监理工作的滞后，直接导致环境监理机构难以参与工程设计、施工组织方案等重要文件的审查，许多重要的环境影响无法提前预防，造成了施工期扰民、降噪减振措施不完善等后果;另外，如果出现工程建设内容与环评建设要求不符(工程规模、线路走向、风亭冷却塔位置变更等)，在要求进行工程设计变更或申报补充环评手续时，建设单位极有可能从工期、资金等方面考虑而最终不遵守环境保护要求。

2.5 各相关方责任不明确

在环境监理的实际开展过程中，建设单位、环境监理单位、施工单位各相关方的环境污染防治责任并不明确。工程在招投标合同中，一般不对施工单位的环境保护职责做出明确规定，主要依靠文明施工扣留部分施工经费督促环保措施落实，或者在施工合同中列出环境保护专项资金;但对于环境监理单位来说，经费是否能按期支付并不由其决定，也难以依据合同条款对施工单位的违规行为进行处理，其决定权还是取决于建设单位。另外，如果环境监理单位在工作过程中，发现设计文件、工程实际建设内容或施工单位某些行为违反环境保护的相关规定后，只能向建设单位或施工单位提出改进建议，如果二者对改进的建议拒不采纳，环境监理单位也无力及时、有效解决问题。

3 对策建议

环境监理试点及实践证明，环境监理机制是一种比较好的环境管理模式，是环境管理模式由“环节控制”向“全程控制”的重要转变，解决了末端治理不到位的问题。2012 年1 月，《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》(环办［2012］5 号)的颁布，给环境监理带来了良好的发展机遇，部分省市的环保部门及政府部门陆续出台相关政策支持环境监理工作的开展。建议借此契机，完善以下工作，并不断探索，使环境监理工作在新形势下发挥更好的效果。

(1)强化环境监理理念。通过相关法律、法规的推行，强化轨道交通各相关单位的环保理念教育，尤其要使建设单位提高认识，转变观念，认识到环境监理工作的重要性及必要性，协调好自身、环境监理机构与施工单位的关系，向环境监理机构授权、放权，以便其更好地履行环境监理职责。

(2)制定行业导则与工作指南。根据行业特点，制定轨道交通行业环境监理技术规范，确立环境监理工作技术体系，明确工程相关方的责任与义务，从而使工程环境监理工作更加合理、可行和有效。

［1］曹娜，吕巍，乔皎.中国城市轨道交通环保措施应用效果分析［J］.资源环境与工程，2010，24(4):419 -423.

［2］乔皎，吕巍，曹娜.我国城市轨道交通环境影响评价存在的问题及对策［J］.环境保护，2010(4):1 -4.

［3］张波.城市轨道交通项目主要环境问题简要分析［J］.环境科学与管理，2007，32(1):41 -44.

［4］张建文，张潞.轨道交通建设对城市生态环境影响分析［J］.城市环境与城市生态，2001，14(5):34 -35.