我国农村金融监管法律制度的重构*

王怀勇 郑若瀚

在新中国成立后的前30年时间里，我国一直实行彻底的计划经济体制，农村金融在政府的行政调控下起步、运行，形成了高度集中的金融体制。在这种体制下，金融监管内含于金融调控之中，并不具有独立的价值和意义。改革开放初期，计划经济逐渐转向市场经济，现代意义的金融监管开始形成。在当时特定的历史背景下，金融安全成为农村金融发展的主题和农村金融监管的统摄性理念。随着金融体制改革的深入，金融效率逐渐得到重视，合规性监管的主导地位在农村金融监管中得以确立。由此，农村金融监管形成了以金融安全为主、金融效率为辅的监管理念。近年来，在现实需求和政策支持的共同推动下，包括小额信贷在内的农村微型金融迅速发展;国外资本开始进驻我国农村金融市场，在为农村金融注入活力的同时也埋下了诸多未知风险。农村金融发展的新形势催生了农村金融监管理念提升的需要，要求农村金融监管工作将金融普惠理念融入其中，为农村居民提供获得金融资源的多种渠道和机会，保障金融公平的实现，同时确立以系统性金融安全(针对系统性金融风险防范)为核心的新的金融安全理念，实现金融普惠与金融安全的共融与平衡。农村金融监管理念提升要求农村金融监管法律制度进行更新和重构，配置适应新的理念的制度体系。本文结合当前我国金融监管中的突出问题，有针对性地回应上述理念，对我国农村金融监管的三项关键制度的完善予以探讨。

一、农村金融市场准入监管法律制度

金融市场准入作为市场主体进入金融市场的门槛，直接影响着金融资源的供给数量和金融公平(或称金融普惠)与金融效率的实现程度。金融安全固然重要，但市场准入监管对金融安全的保障作用也不容忽视，当然，过度管制反而会酝酿诸多风险。在我国，由于农村的金融需求长期得不到满足，致使民间借贷暗流涌动，其游离于监管之外，导致相关风险不断积聚甚至迸发，2012年的温州民间借贷危机①就在一定程度上反映了这一问题。降低门槛、放松准入已成为农村金融监管的新趋势。所谓“降低门槛、放松准入”并不是将市场准入监管架空，使其形同虚设，而是要尽量排除不合理、过于苛刻的准入条件，简化准入申请手续和流程，吸纳更多微型金融服务主体进入农村金融市场。“降低门槛、放松准入”也并非放纵风险，而是将监管和风险防范任务在一定程度上后移，从而协调金融安全与金融普惠的冲突，实现二者的共融与平衡。

农村金融市场准入监管中需特别注意对小额贷款公司的业务准入监管(这是现阶段我国农村金融市场准入监管的一大缺陷)。小额贷款公司是我国目前以及未来一段时期内农村微型金融发展的主要依靠力量，但小额贷款公司的主要利润来源常常并不是涉农贷款，由于城市居民和企业贷款较之涉农贷款回报率高、风险指数低，所以小额贷款公司具有弱化涉农贷款业务的内在动力和倾向。因此，在业务准入监管方面务必对小额贷款公司的业务范围进行严格审查，明确将涉农贷款业务作为小额贷款公司的一项准入条件，使小额贷款公司切实承担起服务农村金融的使命。另外，按照银监会和中国人民银行2008年联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批工作指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行”，这无疑是对小额贷款公司的巨大激励，因为可以吸收存款的村镇银行较之只贷不存的小额贷款公司具有更强的“造血能力”和营利能力。然而，村镇银行较之小额贷款公司更为严格的资本要求却在一定程度上可能减少涉农融资的便利，这又削弱了金融普惠的效果。因此，在由小额贷款公司通向村镇银行的道路上需要更为合理的准入制度设计。

现行关于转制村镇银行的法律规定中的一项实质性限制是《村镇银行管理暂行规定》第25条:“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。”2012年5月银监会出台《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，将“村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低为15%”，但仅仅在发起行持股比例上作调整并不能真正有效地回应前文所提到的金融普惠问题。值得尝试的一个办法是创设另一项准入限制，即要求小额贷款公司在申请转制前有“支农业绩”。通过设计小额贷款公司的“支农业绩”限制，一方面可以调节市场中小额贷款公司和村镇银行的数量比例，另一方面将为小额贷款公司主动拓展涉农业务提供有效激励，并避免因强制性规定涉农业务指标而造成市场扭曲和效率减损。至于具体的业绩指标不宜由法律统一规定，而应由各地方监管机构根据本地区实际情况进行有针对性的设计和规定。总体上，小额贷款公司的“支农业绩”考量应涵括以下指标:累计涉农贷款总额、涉贫困农户贷款总额、涉农贷款总额及其占贷款总额的比例、涉贫困农户贷款总额及其占涉农贷款总额和总贷款的比例、涉农贷款笔数及其占贷款总笔数的比例、涉贫困农户贷款笔数及其占涉农贷款笔数和贷款总笔数的比例。

二、农村金融市场运行监管法律制度——以监管权的合理配置为视角

一般而言，农村金融市场运行监管侧重于对农村金融机构日常经营行为的规制，农村金融市场运行监管法律制度的完善也应着眼于此。理论上，合理地为农村金融机构设定日常经营行为准则便能够取得良好的市场运行监管效果，但事实并非如此。监管权的配置作为农村金融市场运行监管法律制度的重要组成部分，其对于市场运行监管的影响丝毫不逊于对金融机构经营行为的监管。监管权如果得不到合理配置，正当的监管边界就会被模糊乃至被僭越，从而既造成监管机构自身的低效运行，又为农村金融市场良性发育埋下诸多隐患。

客观地讲，农村金融监管权配置的不合理已经成为改进我国农村金融监管工作所面临的重要问题。当前，我国金融监管主体呈多元化态势:根据《人民银行法》的规定，中国人民银行具有宏观监管权;在微观监管方面，银监会、证监会和保监会依据不同的法律文件也各有监管权;由此形成了“一行三会”的监管格局。具体到农村金融监管问题上，情况更为复杂:地方政府对信用社享有管理权，省级政府组建的省级联社行使着隐性监管权，近年来发展起来的小额贷款公司由地方政府的金融办公室进行监管。农村金融监管权的多头配置必然带来监管重复和监管真空，同时，很有可能带来这样的隐患:地方政府与被监管者共谋，地方政府及其官员出于非公益性目的考虑而轻视风险防控(官员任期的短暂性和风险积累的长期性之间的矛盾很有可能加剧这一问题的严重性)。另一个不容忽视的问题是，“中央政府在不断加强财权的同时，进一步下压事权，导致地方政府在应对层层下压的事权时疲惫不堪”②。地方政府主导的农村金融监管在有限的财政支持下很难提高监管的有效性，由此产生的风险不言而喻。

基于以上分析，农村金融监管权的合理配置须着重解决四个问题。第一，确立银监会的核心监管地位。总体思路是:中国人民银行负责宏观性监管，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，并享有农村金融监管协调权;银监会、证监会、保监会负责微观性监管，银监会回收政府金融办公室的监管权力包括对小额贷款公司的监管;省级政府除金融突发事件处置权和部分监管协调权外，不享有其他监管权力。第二，弱化省级联社的管理职能。省级政府减少对省级联社的直接行政性管理，鼓励其实现自治，省级联社对农村信用社的服务和管理向非行政化的方向转变，鼓励农村信用社进行股份制改造。第三，构建有效的监管协调机制。各监管机构之间要实现信息共享和协调行动，减少监管重复和由此造成的监管浪费，尽可能避免因监管真空而埋下金融风险尤其是系统性的金融风险。第四，合理划定监管权与自治权的边界。考虑到当前我国农村金融市场机制尚不健全，市场自治能力依然较弱，农村金融行业自治组织的发展尚显滞后的现实，一方面要重视行政性质的监管权的行使，另一方面要注重农村金融行业自治组织的培养和扶持。从长远考虑，待农村金融行业自治组织逐步组建、发展成熟后，行政监管部门便需要适度放权，行政监管边界需要相应收缩，最终形成监管权与自治权的良性互动。

三、农村金融市场退出监管法律制度

(一)现行法律制度存在的问题

1.法律体系不健全。当前，我国农村金融市场退出监管最突出的问题在于法律供给不足。我国专门对金融机构市场退出作出系统性规定的法律文件只有2001年国务院颁布实施的《金融机构撤销条例》，另有一些粗疏的规定散见于《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律中。在金融机构的破产方面，至今没有专门的法律依据。虽然重视重整、拯救问题金融机构是金融监管工作的一项重要内容，但是对于“病入膏肓”、无法救助的问题金融机构而言，有必要设置有序的市场退出通道，以保证金融机构整体的健康。事实上，正是由于金融机构破产法律制度的缺失，导致一些本已积弊颇深的农村信用社无法有序退出市场③而高风险、低效率运营。在法律缺位的情形下，农村金融机构的退出只能依靠行政权力的主导，虽然行政主导具有一定的灵活性，但其处置措施具有不确定性，会不可避免地增加处置成本。

2.制度设计存在缺陷。我国农村金融市场退出制度的最突出问题是，法律关于政府等监管机构对农村金融机构进行接管、救助的规定粗疏、模糊。第一，接管标准模糊。我国《商业银行法》将接管条件设定为“商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人利益”，《银行业监督管理法》也有类似要求。但如何界定“信用危机”，法律并未给出具体标准，由此带来实际操作中的尺度不一。第二，政府救助缺乏必要的条件和程序约束。对于农村金融机构的运行，政府常常扮演着隐性担保人的角色，致使金融机构运营怠于遵循审慎原则，农村信用社无须担忧会在经营失败的情况下被强制退出市场。此外，政府在有些情形下不计成本地对农村金融机构的运营施以援手看似在维护农村金融消费者的权益和坚守金融普惠的理念，实际上可能导致相反的效果:大量农村信用社的低效运行造成相当大的福利损失，农村居民所获得的主要利益并非财产的积极增加而是免于财产减损。

(二)可行的解决方案

完善农村金融市场退出监管法律制度，首要的是健全市场退出法律机制，尤其要填补农村金融机构重组和破产方面的法律制度空白。只有为农村金融机构设定好退出通道，才能真正建立起优胜劣汰的竞争性农村金融市场。目前我国农村金融市场因多数金融机构规模较小而尚不存在“大而不倒”的可能性，但出于长期稳定、高效发展的考虑，政府不能再为运营不良的农村金融机构埋单，否则金融公平、金融安全和金融效率的理念就无从落实。健全农村金融行业市场退出监管法律制度的总体思路是:第一，整合现行法律、法规中关于金融机构撤销的规定，修改完善《金融机构撤销条例》，在立法中回应新型农村金融市场主体的法律适用问题。第二，将2010年银监会发布的《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》的内容予以完善并转化为法律，拓展其适用对象，将新型农村金融市场主体纳入其调整范围。第三，修订《企业破产法》或单独制定《金融机构破产法》，其中专章设定农村金融机构破产的具体制度，对小额贷款公司、资金互助社等新型农村金融市场主体的适用规则作出具体规定。第四，出台与农村金融市场退出监管相配套的制度和措施，尤其要出台存款保险制度，以此为依托进行大规模农村信用社清理工作，做到既贯彻金融安全与金融普惠理念，又不引发农村信用恐慌和农村经济秩序的紊乱。具体而言，农村金融市场退出监管法律制度重构应围绕以下两大方面进行探索:

1.农村金融机构接管标准的确定。鉴于目前“信用危机”标准的模糊性，可引入其他标准如资本充足率标准和偿付能力标准来考量农村金融机构的接管条件是否成熟。前者是指，当金融机构的资本充足率低于某一标准时，监管机构应适时进行接管。目前我国在针对新型农村金融市场主体的立法中已经开始使用这一标准，如《村镇银行管理暂行规定》第51条规定“对在规定期限内仍不能实现有效重组、资本充足率降至2%及2%以下的，应适时接管、撤销或破产”，《贷款公司管理暂行规定》第33条规定“对限期内不能实现有效重组、资本充足率降至2%以下的，应责令投资人适时接管或由银行业监督管理机构予以撤销”。农村金融市场退出监管法律制度可以以上述规定为蓝本，将资本充足率标准宽展应用于村镇银行、贷款公司之外的其他类型的农村金融机构。偿付能力标准是指当金融机构无力偿付债务时，由金融监管机构对其进行接管。“无偿付能力”的认定一般有两种方式:一种是资产负债检验，即负债超过资产的，视为无偿付能力;另一种是权益检验，即不能偿还到期债务的，视为无偿付能力。在目前条件下将资产负债检验方式适用于银行业比较困难，可将权益检验方式与资本充足率标准并用来考量农村金融机构是否需要接管。

2.农村金融市场政府救助法律制度的完善。为避免政府救助过度，应为政府救助农村金融机构设置必要的条件④。值得尝试的方案是:规定政府只有在满足以下条件时才能对农村金融机构施以救助:(1)政府救助起到实质性作用，即经过救助金融机构能够在适当的时期内恢复经营能力;(2)成本收益分析后政府救助的成本不至于不合理地高于收益，即将成本控制在最低限度内;(3)政府救助对农村金融市场扭曲产生最小程度的影响;(4)政府救助应维持在合理的期限内(最长6个月或1年);(5)必要时鼓励私人资本参与救助。另外，政府在拒绝救助时，必须设计对存款农民的损失进行合理补偿的方案。金融安全与效率的实现不应以牺牲农民正当利益为代价，忽视消费者保护水平与社会可接受程度的监管必然招致对其正当性的质疑。

注释

①2012年中国人民银行温州市中心支行发布的《温州民间借贷市场报告》显示，温州民间借贷市场规模约1100亿元，民间借贷利率处于阶段性高位，年综合利率水平为24.4%。2012年中秋节前后，被冠以民间资本“晴雨表”的温州经历了一场罕见的民间金融风暴。9月21日晚，温州最大的眼镜企业——浙江信泰集团董事长胡福林因欠款出逃，引发一批有信誉的企业甚至是龙头企业陷入了“倒闭潮”，公司关门、员工讨薪事件迭起。不少中小企业的负债中，银行占三成、民间高利贷占七成，高利贷成为引爆温州式金融风暴的祸根。②张怡等:《衡平税法研究》，中国人民大学出版社，2012年，第69页。③2012年7月，河北省肃宁县尚村农信社正式进入破产程序，成为全国首家被批准破产的农村信用社，学者们由此似乎看到了农村金融机构市场退出机制改革的曙光，然而后来不无遗憾地发现，该农信社早在2001年就已经停止营业，2006年就依法申请了破产，直到2012年3月其破产申请才几经周折被法院受理，这也从侧面反映出监管机关在农信社破产问题上的犹豫不决。④从策略上讲，不宜对政府救助条件作出过于精确的设定，反而可以应用“建设性模棱两可”规则，将政府救助条件有意设计得模棱两可，使得问题金融机构不能确定自己能否得到救助，由此形成一种潜在压力，促使其在日常运营中谨慎行事。

［1］王志勤.论我国金融机构市场退出法律机制的建构［J］.华东师范大学学报(哲学社会科学版)，2011，(6):87.

［2］李静瑕.首例农村信用社破产样本:“消失的农信社”［N］.第一财经日报，2012—07—23.

［3］［美］哈维尔·E·杰克逊，［美］小爱德华·L·西蒙斯.金融监管［M］.吴志攀等译，中国政法大学出版社，2003.349—350.

［4］邢会强.问题金融机构处理中相关政府部门之职责划分［J］.首都师范大学学报(社会科学版)，2007，(1):123.