防止县域官员腐败与优化县域政治生态*

阎德民

近些年来，县域官员腐败特别是县委书记腐败，已经成为广大党员群众反映强烈的社会热点问题。县域官员腐败，影响县域社会稳定，削弱党在县域社会的公信力和执政基础。县域政治生态不佳甚至恶化是滋生县域官员腐败现象的重要条件。深刻揭示县域政治生态状况与县域官员腐败之间的内在联系，客观分析造成县域政治生态不佳甚至恶化的深层原因，提出优化县域政治生态的思路与对策，对于防止县域官员腐败、保持县域社会稳定、巩固党在县域社会的执政基础，具有重要的实践意义和理论价值。

一、从政治生态视角探寻县域官员腐败的根源

近些年来，买官卖官、贪污受贿、包养情妇、腐化堕落等腐败现象在全国一些县域屡有发生，县域官员特别是县委书记成为腐败高发群体。在有的地方，还出现了同一县域内县委书记、县长“前腐后继”接力腐败的情况。有的地方县委书记贪腐案发，往往把众多副科级以上干部都牵扯进去，由此导致县域政治雪崩现象的出现。

人们不禁要问：这些县官们到底怎么了？是什么原因使他们如此接二连三地堕入了腐败的泥潭？笔者以为，一个党员领导干部之所以蜕化变质为腐败分子，原因是多方面的，既有其自身主观方面的原因，如放松主观世界的改造，导致理想信念动摇、思想道德滑坡、精神家园荒芜等，也有其所处客观环境方面的原因，如政治生态状况对他们的深刻影响。

政治生态是一个复杂的系统，主要由政策环境、法治环境、舆论环境、用人环境和廉政环境等构成，涉及党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设状况。政治生态与领导干部廉洁从政状况二者相互联系、相互影响。一个地方政治生态良好，有利于增强领导干部的廉洁从政意识，筑牢拒腐防变的思想道德防线，遏止腐败现象的发生。反之，一个地方政治生态不佳或者恶化，不正之风盛行，势必助长领导干部邪念的产生，成为腐败现象滋生蔓延的温床。

从总体上说，目前我国县域的政治生态是好的。近些年来，我国综合经济实力特别是县域综合经济实力之所以能够持续增强，县域社会总体保持和谐稳定，表明我国县域的党风、政风和社会风气比较清正，干部群众的精神状态比较好。这是我国县域社会的主流。但是，也要清醒地看到，政治生态不佳甚至趋于恶化的情况，在个别县域确实存在，有的还相当严重。

近些年来，受国内外各种因素的影响，奢靡之风、浮躁之风、虚假之风、媚俗之风、吹捧之风、跑要之风等不正之风在一些地方比较严重的存在着。一些人贪大求洋、追求豪华、过度消费、炫富比阔；一些人急功近利、目光短浅，功利心重、好大喜功，不愿意干打基础、谋长远的事情，热衷于“政绩工程”；一些人作风不实、形式主义严重，只图虚名、不求实效，为了所谓“政绩”不惜弄虚作假；个别人贪图享受、贪图钱财、贪图美色，崇尚享乐主义，沉溺于灯红酒绿、声色犬马之中；少数人具有扭曲的媚上情结，唯领导马首是瞻，对上级趋之若鹜，极尽巴结献媚之能事；一些人无原则地歌功颂德，热衷逢迎讨好、互相吹捧；少数人权欲熏心，跑官要官买官，为谋取官位和权力不择手段。

上述不正之风的流行，对县域政治生态产生了相当严重的负面效应。在上述这些歪风的作用下，一些县区在政治生态方面容易出现以下一些不良乱象。

一是容易形成县域官场内庇荫网。上述不正之风的流行，会让一些县域领导干部特别是县委书记更加飘飘然、完全忘记了“我是谁”的同时，使得原本就根深蒂固的“权力崇拜”、“关系崇拜”、“金钱崇拜”意识得到进一步的强化，上下级之间的人身依附关系得到进一步的固化，以少数县域高官为核心，以权力和金钱为“润滑剂”，以亲情、友情、乡情为“粘合剂”，形成若干层级不同的关系网，彼此结成利益联盟，在县域官场“逐渐衍生出具有封建专制色彩的家族化、帮派化、圈子化的个人政治庇荫关系网结构”，他们利用其所掌管的体制内的合法性政治资源，“在政治上拉帮结派，在经济上相互牵连，把原先制度化、程序化的地方组织结构变成了‘施恩者’与‘效忠者’之间的私人政治”①。

二是容易形成官场“潜规则”，并使“潜规则”代替显性的正式规则成为官场运作的重要行为范式。由于上述不正之风的流行，会导致在一些县域形成不少没有明文规定的、但被人们约定成俗的官场“潜规则”。譬如：遇事先看“一把手”的意思，“头”的意见就是我的意见，凡事莫要较真讲原则，否则官运迟早要夭折；在官场混要互相给面子，不去触动同僚的“奶酪”；官场如战场，莫要“空手套白狼”，“不跑不送原地不动，只跑不送暂缓使用，又跑又送提拔重用”。这些不登台面但却颇有市场的官场“潜规则”如果大行其道，那么，民主集中制等许多显性的正式规则会严重失灵，甚至会被完全取代。在这种病态的县域政治生态环境中，一些庸官、昏官可能混得人五人六，一些贪官可能“带病”提拔、一路升迁，而一些原本正直清廉的干部则或者不得不改变初衷、随波逐流，或者因成为官场“另类”而无法立足、被逆向淘汰。

三是容易导致县域政权出现“苏丹化”现象。所谓政权“苏丹化”现象，是指地方政权运行中形成那种类似于汉语中“土皇帝”的政体，其基本特征是掌权者权力不受制度和规则约束，将其治理区域变成个人的私人领地，并形成以效忠其个人为基础的朋党式关系网。如被查处的腐败分子杜保乾在中部某省某县担任县委书记时，就像是那里的“土皇帝”。他利用手中的权力把公共资源变成个人私产，随心所欲擅权专横而又不受任何约束。在其治下，他巡视城乡的电视录像要作为“重要新闻”滚动播出；其头像与“语录”赫然出现在重要地段的大幅广告牌上；为突出自己在该县的统治地位，他竟然命令县电视台掐断中央和省市的电视频道，一天到晚只播放本县节目。更为骇人听闻的是，他在一次全县干部大会上竟狂妄地说：“你们要和县委保持一致。县委是什么呢？县委就是县委书记。”②

四是势必导致公众政治参与度和认同度下降。公民政治参与是现代民主政治的核心，是政治文明发展进步的重要标志。在我国社会主义制度下，人民群众广泛而积极的政治参与是人民当家做主的重要体现。然而，在近年来我国公民政治参与意识不断增强、主动性参与明显增多的大背景下，少数县域基层的公众政治参与意愿和参与程度却逆势下降，不少人对县域政治生活表现出一种“无所谓”的消极、麻木乃至冷漠的态度，有的甚至采取远离政治生活的逃避态度。究其原因，除了公民意识淡薄、经济因素困扰、政治参与机制不完善以及传统政治文化影响以外，由县域政权“类苏丹化”、官场“潜规则”大行其道等所造成的县域底层民众政治参与挫折感，也是其中的一个重要原因。在县域官场内庇荫网政治模式下，县域底层民众表达利益诉求、监督权力运行的渠道非常狭窄，某些方面和环节甚至完全被人为地堵塞，提出的意见和建议如泥牛入海，得不到任何答复；投诉和举报多被扣押，不少投诉者和举报人甚或遭到打击报复。所有这些，不能不使县域底层民众产生某种政治参与的挫折感，从而在一定程度上泯灭了他们政治参与的兴趣和愿望，扼杀了他们政治参与的主动性和积极性；所有这些，都会导致政治冷漠情绪在一些县域底层民众中快速弥漫，进而使民众对县域政权的政治认同度进一步下降。

上述不良政治生态是滋生县域官员腐败现象最重要的温床。错综复杂的朋党式庇荫网和官场利益联盟的形成，为权力越界和滥用平添了一些保护伞和遮蔽层，使得对权力运行的制约和监督变得愈加困难；显性正式规则尤其是权力运行制约和监督机制的失灵，以及人们对腐败现象逐渐从深恶痛绝到“习以为常”，甚至从麻木到羡慕，腐败从一种政治现象演变成一种文化现象，一些贪婪之徒以权谋私起来更加肆无忌惮。因此可以说，不良县域政治生态是县域官员腐败的重要基础，县域官员腐败是不良县域政治生态开出的“恶之花”。

二、导致个别地方县域政治生态不佳甚或趋于恶化的主要原因

县域官员腐败案件的频发多发，表明个别地方的县域政治生态不佳甚或趋于恶化。导致个别地方县域政治生态不佳甚至趋于恶化的主要原因有以下几个方面。

一是党不管党现象相当突出。党要管党、从严治党，是我们党的优良传统和宝贵经验。邓小平指出：“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部。”③然而在个别县（区），党不管党的现象相当突出。有些县区领导特别是县区委书记把经济工作看成是硬任务，抓招商引资、搞经济发展很有一套，就是不重视党的自身建设，把招商引资、发展经济当成“硬指标”，却把党建工作当成“软任务”，说起来重要、抓起来次要、忙起来不要。这些同志抓党员干部教育失之于泛，缺乏针对性和说服力，效果不理想；抓党员干部管理失之于偏，抓落实如“蜻蜓点水”不到位，甚至出现偏差；抓党员干部监督失之于软，怕得罪人丢选票，睁只眼闭只眼；抓党员干部惩戒失之于宽，执纪执法不严，对违法违纪者尽可能地大事化小小事化了；抓廉洁自律失之于松，自律意识淡漠，放松自我改造和自我约束。

二是价值观迷失乱象亟待治理。转型期的中国社会，是一个价值观念多元碰撞的社会。尽管社会主义核心价值仍然占主流话语地位，但是却已经被西方价值观念挤占了不少话语空间，并且有被日益边缘化的危险。现实生活中，一些老板、大亨们一掷千金、挥金如土的“潇洒”人生，以及被影视文化肆意渲染的住豪宅、开名车、金屋藏娇、纸醉金迷等奢靡生活，与国家公职人员微薄的工资收入、紧巴的低水平消费形成了强烈反差，使一些党员干部心理失衡。一些党性不强、意志不坚定者经不起诱惑和考验，人生观、价值观发生错位和扭曲，迷失自我、步入歧途，道德滑坡、底线失守、精神荒漠化、人格低矮化成为其行为特征。

三是传统政治文化的影响根深蒂固。中国是一个有着近两千年封建统治历史的国家，在长期的封建专制统治过程中形成了与之相适应的政治文化。“君权神授”、“顺天应人”、“君主崇拜”等思想观念，在整个封建时代占统治地位并得到广泛渲染，“权力崇拜”意识和“权力本位”的价值观在人们脑海里打下了深深的烙印。尽管我们搞了60多年的社会主义，但是封建政治文化至今仍在影响着一些人的思想和观念，支配着一些人的行为。特别是在乡村文化气息浓厚的县域官场，传统政治文化仍在很大程度上影响着一些党员干部的价值取向、道德选择和行为模式，成为县域政治生态恶化的重要精神土壤。

四是权力过分集中的沉疴尚待革除。改革开放以来，改革党和国家领导制度、解决权力过分集中问题在总体上取得了明显进展，获得了一定成效。但是，在一些县域党委领导班子中，“一把手”个人集权、个人专断的问题依然存在，邓小平同志当年所说的“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”④这一痼疾依然难以割除，甚或比过去更为严重。“一把手绝对真理，二把手相对真理，三把手服从真理，其他把手没有真理”，坊间流传的这个段子反映了个别县域的官场政治生态。在个别县域，县委书记成了“土皇帝”，在其所管辖的区域内几乎没有任何可以制约他的力量。这就势必使那些想揽工程挣钱的人特别是想揽大工程挣大钱的人，那些想当官特别是当了官还想当更大官的人，把行贿的目标对准位高权重、能够“一锤定音”的县委书记。

五是贫富差距过大等社会公平问题日益凸显。改革开放革除了“大锅饭”的弊端，拉开了收入差距，激发了人们从事生产经营和干事创业的积极性，但是又出现了收入差距拉得过于悬殊的问题，以致出现了有人所形容的“富人有钱无处花，穷人有钱不敢花”的现象。目前，社会公众对勤劳致富正当经营造成的收入差距有一定承受力，但是对违法犯罪致富现象，对不正当收入造成的不合理的贫富差距，心理不平衡，反映十分强烈。分配差距过大、分配不公，加之日渐蔓延的权钱交易、贪污腐化等，势必会在一定程度上扭曲社会公众尤其是县区基层群众的政治情感，从而动摇乃至摧毁人们原本固守的理想信念和道德行为根基，导致人们产生对现实不满的政治情结，从而进一步加剧政治生态的恶化。

三、优化县域政治生态的对策建议

消极腐败是我们党面临的“四大危险”之一，是可能毁掉中国特色社会主义事业的致命伤。县域官员腐败影响党和政府形象，损害党群干群关系，轻则引起群众的怨恨和不满情绪，重则引发大规模的群体性事件。我们要从巩固党的执政地位、履行党的执政使命的高度，坚持县域善治理念，着力重构和优化一些县域的政治生态，从源头上探寻防治县域官员腐败的路径和举措。

一是培育和塑造县域人文精神。人文精神是一个民族的灵魂。我们要重构和优化县域政治生态，治理县域官员腐败，必须积极培育和塑造县域人文精神。抓住了县域人文精神培育，就抓住了优化政治生态之魂。要着力引导人们正确辨别荣与辱、是与非、美与丑、善与恶，弘扬社会正气，塑造美好心灵，树立正确的价值取向和行为导向。村落文化是县域政治生态的深厚基础。针对其重人情关系的典型特征，要强化规则意识，培育法治文化，为增强主流价值理念感召力、重建县域政治生态提供坚实的人文基础。

二是加强党风政风民风建设。在当代中国语境下，政治生态是党风、政风、社会风气的综合体现，其核心问题是党风问题。一个县政治生态恶化，从根本上说是源于该县干部作风的败坏。优化政治生态，也就应当从加强党风建设抓起。抓住了党风建设，就抓住了优化政治生态的关键。要按照“八个坚持、八个反对”的要求，着力解决党风方面存在的突出问题，解决群众反映最强烈的问题。党风正则政风良，党风正则民风淳。各级党组织和领导干部的作风如何，直接决定着政风的实际状况，在社会上具有很强的导向和示范作用。要在加强党风建设的基础上，着力构建以优良的党风促政风、带民风的长效机制。县域各级党员干部要做以优良的党风促政风带民风的模范实践者。

三是增强县域党组织的执政能力特别是社会整合能力。一个县域政治生态的实际状况，同该县域内党组织的执政能力密切相关。优化政治生态，必须切实加强县域党组织的执政能力。抓住了执政能力建设，就抓住了优化政治生态的根本。增强县域党组织的执政能力，关键在于抓好各级党委班子建设，着力提升领导干部的执政素质和执政水平。社会整合能力是党的执政能力的重要方面。加强县域党组织的社会整合能力，是强化党对社会的领导和控制的重要举措。要着力加强党的思想理论建设，充分发挥社会主义核心价值体系的整合力和引领力；加强民主政治建设，拓展基层利益诉求表达渠道；加强党的基层组织自身建设，增强其联结和协调统筹功能，促进公民社会的组织化和社会组织结构的整合；充分发挥执政党制度整合的功能与优势，提高整合的制度化水平。

四是要树立正确的选人用人导向。为政之要，重在人才。选人用人导向是一面旗帜。选准用好一个领导干部，就等于在广大干部面前树起一个标杆，就会对广大干部起到积极的引导和示范作用，促进政治生态优化。因此，选准用好干部是优化县域政治生态的关键环节。要坚持德才兼备、以德为先用人标准，充分尊重群众的知情权、参与权、选择权和监督权，着力提高选人用人公信度，进一步匡正选人用人风气。健全和完善体现正确政绩观要求的干部选拔、任用、考评、奖惩体系，真正把群众公认、实绩突出的优秀干部选拔到重要岗位上来；让想干事的有机会，会干事的有舞台，干成事的有地位；让那些得过且过、政绩平平的人无法滥竽充数，让那些投机钻营、跑官要官的人没有市场。

五是稳步推进县域民主法治建设。加强民主法治建设，是优化县域政治生态的根本途径。要切实加强党内民主建设，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，完善党代会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，坚决克服个人独断专行和班子软弱涣散现象。要大力发展基层民主，推进政务公开，拓宽制度化参与县域治理渠道，建立主体多元、方式开放的县域治理机制。县域党组织要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，带头维护法治的尊严和权威，坚持依法办事。各级政府要严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，推进政府管理方式创新，加强行政决策程序建设，善于运用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定，为全面建设小康社会提供有力法治保障和良好法治环境。

六是加快推进县权改革。民为邦本，县为国基。在现行的党的组织结构和运行机制中，县级党委处于城乡结合、宏观与微观结合的枢纽部位和承上启下的关键环节，担负着把党的路线方针政策贯彻落实到城乡基层的重要职责。县级党委权力是否规范，是否健康运行，对县域经济发展、政治生态、社会和谐稳定都会产生重要影响。防止县级党委权力运行失范或被滥用，根本在推进党委领导体制改革，核心是推进党务公开，增加权力运行的透明度，加强对权力的制约和监督。要以实现县域善治为目标，着力深化县委权力公开透明运行，廓清权力边界，强化制约和监督，保障权力在法治框架内运行，重点强化对县委书记职权的规范和制约。要整合监督力量，畅通监督渠道，加强情况反馈，形成县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理工作机制。

注释

①张新光：《“内生腐败”及其成因》，《天津行政学院学报》2008年第4期。②石飞：《“土皇帝”的谬论：县委就是县委书记》，《中国青年报》2001年9月26日。③④邓小平：《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第328、231页。