我国网络民主的发展困境与应对策略*

陈洪连 李广民

随着网络时代的到来，网络民主已在世界范围内悄然兴起。网络民主作为网络技术催生的现代政治模式，是网络技术与政治关系水乳交融、互为表里的重要体现。网络民主作为实现社会主义民主的重要形式，开启了言论开放、观点自由、平等参与的公共空间，在扩大人民民主、促进政府管理体制改革、推动政治文明建设等方面具有重要的价值和意义。

一、网络民主的内涵

“网络民主”一词最早是由美国学者马克·斯劳卡于1995年提出的，并用“以网络为媒介的民主，民主中渗入网络的成分”①来界定网络民主的概念。之后，网络政治学、虚拟政治学、数字民主、电子民主等概念逐渐为人们所熟知，网络民主的发展步入一个新阶段。1996年，美国学者格雷姆·布朗宁出版《电子民主：运用因特网改革美国政治》一书，正式拉开了世界范围内政治学者研究网络民主现象的序幕。西方学者普遍认为，网络民主意味着公民可以借助互联网积极参与政策的制定过程，向政府反馈对公共问题的看法。网络民主突破了信息处理和传播的诸多局限，能够克服单向式、自上而下的集权控制，削弱单边主义和垄断主义，让多边主义和对话主义成为主流，从而实现更大范围的政治选举平民化和政治参与多元化。

在我国，尽管互联网技术与欧美发达国家相比起步较晚，但是公民的网络表达、网络交流、网络宣泄、网络结社、网络监督等日渐兴起，促使我国理论界高度重视网络民主的研究，对网络民主的内涵作出了多维度的阐释。第一，从政治交互的视角看，网路民主是一种双向、互动、直接的民主，政府官员和民选代表借助网络技术可以与公民进行网上对话，倾听公民意见。②第二，从民主程序的视角分析，把网络民主描述为以公民的全体、主动、切实参与民主决策、民主选举等民主运作程序为典型特征的一种民主新形式。③第三，从政治参与的视角分析，把网络民主界定为“电子人”以网络为载体和媒介形成的网络社区，依托网络社区进行政治表达和政治参与的新兴民主形式。④第四，从政治制度的视角出发，将网络民主理解为网民积极进行基于电脑网络技术的数字互动，表达政治意愿，直接参与政治事务管理、决策的一系列制度的总和。⑤

综合以上观点可以看出，网络民主是网民利用计算机网络技术开展电子投票、电子竞选、网络结社、网络监督等活动，积极表达政治意愿和主动参与政治事务的新型民主形式。网络民主不同于传统民主形式，其特征主要有三个方面。第一，网络民主是一种数字民主。网络民主建立在多样化的数字信息技术基础之上，为网民参加电子投票、电子竞选等活动提供数字信息技术平台。第二，网络民主展现了在线民主的特征。在电子议政厅、电子广场等网络空间，每个网民不论性别、年龄、身份高低，都平等地享有在线表达利益诉求、进行协商对话、影响政府决策的自由和权利。第三，网络民主带有直接民主的鲜明特点。网络民主是对现有民主的拓展，重塑了传统的代议民主形式。网络民主为民众参与政治生活提供了便捷工具，扩大了直接民主的适用领域，赋予民众更多的制度化网络参与渠道，将少数代表掌握的决策权真正落实到选民手中，克服了代议民主这一间接民主形式的局限性，更好地弘扬了直接民主的精神。

二、网络民主的价值评判

网络民主的价值是指作为客体的网络民主对主体对象所具有的效用和意义。网络民主对民主政治的发展具有正面效用，它在满足网民平等参与政治生活、自由表达利益诉求、共同分享国家权力等方面具有积极意义。但网络民主也存在一定的负面后果，网络民主参与的非均衡性容易使网络民主成为少数人垄断信息资源的工具，网络民主参与的非理性容易诱发政治生活的混乱与无序。因此，网络民主是一把“双刃剑”，它在给民主政治的发展带来全新机遇的同时，也给民主政治的发展带来了严峻的挑战。

与传统民主形式相比，网络民主以其得天独厚的优势有力地促进了民主政治的发展。网络民主参与方式的直接性、参与成本的低廉性、参与身份的隐匿性、参与结果的互动性等优势，吸引了越来越多的人参与政治、经济、社会等各方面事务的管理。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第31次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年12月底，我国网民规模达到5.64亿，互联网普及率为42.1％，保持着低速增长。与之相比，手机网络各项指标增长速度全面超越传统网络，手机在微博用户及电子商务应用方面也出现较快增长。⑥互联网络的影响从媒体交流、经济发展、商业运行等逐渐延伸到社会管理以及民主政治等领域，不断推进着我国政治民主化的进程。在网络民主快速发展的时代，网民的知情权、参与权、表达权和监督权日益受到尊重和保护，网络舆情对政府决策的影响也越来越大，有力地推动了中国特色社会主义民主政治的发展。

然而，在社会转型期，由于利益分化的加剧、阶层地位的变迁、文化上的“众神狂欢”、道德虚无主义的盛行，加之网络管理制度和法律制度尚不健全，极易彰显网络民主的负面效应。一方面，在开放性、交互性、匿名性、虚拟性的网络空间，有些网民由于缺乏民主生活训练，他们对政治事件缺乏客观理性的判断，常常发表冲动偏激的言论，传播虚假的政治信息，挑动公众敏感的神经；有的网民甚至不负责任、随心所欲地发表具有攻击性、煽动性和侮辱性的言论，凡是看不惯听不惯的就在网络上开口大骂，在网络公共空间累积越来越多的愤懑；有的网民为了吸引公众眼球，处心积虑地策划网络政治议题，编写夸大其词的标题，杜撰虚假的细节故事，恶意炒作新闻事件，等等。这些网络不良现象严重扰乱了健康的网络秩序，破坏了社会公共规则，触犯了人类的道德底线。另一方面，互联网与生俱来的开放性和虚拟性，容易助长公民的无政府主义倾向，引发大规模的、无序的网络政治参与。根据美国学者亨廷顿的观点，如果网络政治参与超过现有政治体系的承受程度和控制能力，则可能激化现有的社会矛盾，并影响到政治的稳定。他用公式“政治参与/政治制度化=政治稳定”来描述政治参与和政治稳定之间的关系。该公式表明，在一个社会中政治参与高涨的时候，如果该社会的政治体制比较落后，政治参与的爆炸将导致政治动乱。在中国的现实国情下，利益集团纷纷涌现，公民参政意识日渐增强，他们迫切希望将自身的利益诉求通过现有的政治体系表达出来。而现有的政治体系由于制度化程度相对较低，提供的合法渠道较为有限，公众的利益诉求常常得不到满足，于是他们将不满和挫折归咎于现有的政治体系。为了获得更多的政治参与机会，公众将希望寄托在网络这一“自由表达的空间”。因此，混乱无序的网络参与屡屡发生。如果这种现象得不到有效扭转，长此以往，公众对现有的政治体系越来越不满，对其合法性产生质疑，容易引发政治体系的合法性危机。

三、我国网络民主发展面临的困境

近年来，我国互联网飞速发展，网民人数急剧增加，网络空间空前繁荣。网络作为公共话语和民意表达的新空间，在公民参政议政中的作用日益凸显，给中国民主政治建设带来了新气象，逐步改变着中国的民主政治生态。但是，由于我国网络民主尚处于起步阶段，其发展还面临诸多困境，主要表现在下面几个方面。

1.数字鸿沟：网络民主发展的基础条件困境

根据联合国经济及社会理事会文件的规定，“数字鸿沟”是指由于信息和通信技术的全球发展和应用造成或拉大的国与国之间以及国家内部群体之间的差距。在一国内部，它是指由于性别、阶层、收入、年龄、学历和居住的地理区域以及个人兴趣习惯的差异，导致人们在接近、使用信息等机会上产生差异，进而产生信息富有者和信息贫困者之间的社会分化。在我国，数字鸿沟主要表现为东中西部地区、城乡、不同社会群体、不同受教育水平人们之间甚至性别之间因对互联网技术的使用和掌握水平差异所造成的信息不对称。目前，中国的“数字鸿沟”依然存在。截至2012年12月底，我国网民男女性别比例为55.8∶44.2，男性与女性居民的互联网使用率仍存在一定的差距。我国网民中，城市人口所占比例为72.4％，农村人口所占比例为27.6％。北京、上海和广东的互联网普及率分别为72.2％、68.4％和63.1％，而贵州、云南和江西的互联网普及率仅为28.6％、28.5％和28.5％。⑦这些“数字鸿沟”反映出信息富裕者和信息贫穷者的巨大差距，折射出不同群体、不同地区在获取网络信息技术方面的明显差异。日益加剧的“数字鸿沟”导致信息富有者和信息贫乏者之间的分化，从而使公众的政治参与呈现出严重的不均衡性：一部分人成为“信息富人”，他们充分利用网络优势，在网上更方便、更快捷地参与和影响政府决策、享受民主权利；而另一部分“信息穷人”可能因为经济、知识、兴趣等各种原因，被排除在主流社会之外，无法享有网络民主权利。对于信息穷人而言，政治参与的挫折感和无力感将会不断增加，进而导致其政治参与的冷漠。可见，“数字鸿沟”拉大了民众政治参与能力的差距，妨碍了公民平等地参与政治生活。在此情形下，网络民主不能充分体现民意，失去了其反映多数人意志的基本功能，要实现真正意义上的民主平等就无从谈起。

2.网民非理性、娱乐化的参与活动：网络民主发展的参与困境

网络是一个自由开放的空间，有可能充斥着真假难辨的信息和刻意制造的政治谎言。网络的匿名性和隐蔽性使得网民能够以“隐形人”的身份在网上自由冲浪，毫无顾忌地摆脱社会规范，放纵自己的行为，不但降低了网络参与的安全感，而且还导致非常规政治参与的扩大。在“信息爆炸”的强大冲击力面前，一部分网民不顾自身民主生活能力的不足，在网络世界里恣意妄为，他们的政治参与活动丧失了最起码的理性原则和标准，容易出现参与方向的失控和参与轨道的偏差。在网络民主的发展过程中，还常常面临网络过度娱乐化的困境。随着现代社会生活节奏的加快，人们越来越倾向于借助网络放松心情，网络逐渐成为大众娱乐的天堂，许多网站的娱乐资讯占有相当大的比例，有的论坛以娱乐八卦新闻为主题，网络空间缺乏理性化的讨论，网络娱乐化的倾向越来越明显。2013年1月，中国互联网信息中心披露了2012年中国网民对各类网络应用的使用率，其中，网络音乐、网络视频、网络游戏的网民使用率分别为73.3％、65.9％和59.5％。⑧中国互联网空间“人性娱乐化”功能过度彰显，“造星”运动、网络聊天、游戏上瘾、网络另类狂欢等现象甚嚣尘上。网民利用网络开展政治参与的活动凤毛麟角，即使有相应的参与活动，也大多停留在低层次的程度上。网民利用互联网参政大多局限于在网络论坛和政治博客里进行政治呼吁，利用互联网进行政治动员和基层自治等仍然非常罕见，利用网络开展竞选活动更是寥若晨星。

3.网络信息失真：网络民主发展的信息困境

网络作为一个信息平台，在提供一些真实、有效信息的同时，还会掺杂许多无效、虚假甚至恶意的信息。面对错综复杂、真假难辨的海量信息，人们开始质疑这个建立在新技术基础上的虚拟网络空间究竟能够在多大程度上反映政治现实，在何种程度上推动网络民主的发展。从某种意义上讲，网络民主记载的是一种无形政治，它没有可以具体感知的活动空间或场所。借助电子公告板、聊天室、论坛、讨论组、电子邮件、视频直播、网络会议等渠道，网民组建互联网虚拟社区，并在此交流信息。虚拟的网络社区是没有边界、自由进入的开放社会，人人都可以平等地享有在网上发布信息和表达意见的权利。网民在网络上登陆和发布信息，都是由服务器自动完成的，不会受到像传统媒体那样的严格审查，很难对信息的发布者、信息的真实性等进行有效监控，从而使网络信息的可信度缺乏有效保障。正是由于网络信息难以监控，所以网络上的“政治欺骗”屡见不鲜。所谓政治欺骗，是政治力量采取的一种混淆视听、影响公众对特定事件的认识和判断，从而引导公众或舆论支持自身利益与要求的行为。⑨信息形成者、传播者在特定的文化、政治和意识形态的支配下，为了自身特殊的利益，有可能形成和传播缺乏可信度的网络信息，误导和欺骗公众的网络参与行为。

4.网络管治不力：网络民主发展的治理困境

网络民主的长足发展需要以完善的制度保障作为前提。然而，目前网络民主制度建设滞后、制度供给不足，严重压抑了网络民主的发展生机与活力。第一，政府管理未能及时跟进，不能为网络民主的发展提供完备的条件保障。随着网络技术的普及，我国政府越来越重视信息化建设，建立了大量的政府网站，并且通过网络开设了政府信箱、参政议政、民意直达、便民服务、政策法规、部门在线、百姓评说等栏目。但是，这些网站和栏目尚在建设之中，政府对网络的管理存在诸多空白，主要表现为网页内容单调、陈旧，更新缓慢，实用性差，形式化重等；网民利用政府网站进行网络结社、网络选举、网络监督、网络民主决策的参与度较小；电子政务进展稍显缓慢；不能为网民提供充分制度化、有序化的网络参与平台等。第二，网络法制治理明显滞后，不能为网络民主的发展提供完善的法律制度保障。虽然我国已初步构建了网络法规体系，但《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》、《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》等现行法规关于网络行为的认定过于原则和笼统，有些规定明显滞后，缺乏可操作性；许多法规对网络的高度开放性、流动性、发展性考虑不够，在网络言论管控和著作权、隐私权、网上虚拟财产保护等方面尚有不少法律漏洞和空白。第三，网络道德治理效果欠佳，不能为网络民主的健康发展提供道德支持。当前，网络民主还面临网络规范体系薄弱、道德治理手段较为欠缺的困境。由于网络身份的隐匿性、网络民主的虚拟性与自由性，网民容易摆脱现实道德的束缚，宣扬极端个人主义的价值观。缺乏道德约束的网络民意和网络行为容易助长绝对自由主义和无政府主义等极端民主化倾向。有的网民甚至利用互联网从事侵犯他人名誉、盗用他人账号、恶意攻击他人网络和计算机的活动，或实施“人肉搜索”、“道德追杀”等行为。这些做法违背了网络伦理道德，扰乱了网络管理秩序，妨碍了网络民主的健康发展。

四、我国网络民主的发展路径

对于网络民主这个新生事物，党的十八大报告明确提出，要加强和改进网络内容建设，唱响网上主旋律；要加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行。这为我国网络民主的发展指明了前进的方向。当前，针对我国网络民主发展的诸多缺陷和不足，必须采取健全有效的治理对策，推动网络民主逐步走向均衡、理性、秩序和规范之路。

1.推进政府信息化进程，实现网络民主发展的均衡性

为克服“数字鸿沟”造成的公民网络参与不均衡态势，政府应根据统筹规划、集中管理、联合建设的原则，在加大投资力度的同时，鼓励非国家性投资，积极发展现代信息技术产业体系，推进信息网络技术的广泛运用，加快整个社会的信息化建设步伐。针对网络信息贫困者的不利境地，政府应加大对不发达地区的扶持力度，普及网络知识和远程教育，提高信息贫困者吸收和利用信息资源的能力。

为促进公众信息获取能力的均衡发展，政府应普及“全民上网工程”，构建政府与社会各界的信息共享机制，使互联网成为沟通政府与公众的“电子桥梁”。同时，利用政府网站及时、准确、全面地向社会发布信息，搭建制度化的网络互动平台，回应公众政治参与的愿望和需求，确保公众获取信息的便捷性与真实性。另外，在决策目标的设定、决策方案的选择、决策执行的过程等环节，政府还应疏通公民参与的渠道，让公民拥有更多参与决策的机会，进而改变“数字鸿沟”所导致的政府与民众信息失衡的局面。

2.重视网络政治文化建设，促进网络民主发展的理性化

网络民主作为一种利益表达的手段和方式，需要政府致力于政治文化的构建和公共精神的培育，为网络民主的发展创造良好的文化环境。

当前，社会思潮日益复杂，人们的价值选择日益多元，言论和观念的冲突日渐尖锐，网络民主在培育公共理性、促进协商民主的同时，也为语言暴力、民族主义、民粹主义等极端情绪的蔓延和传播提供了机会，网络空间还可能充斥着消极、悲观、颓废、腐朽的思想情绪和文化糟粕。因此，党和政府应当与时俱进，以社会主义核心价值观引领多元的社会思潮，占领网络文化阵地，分类指导网民的价值选择。在政治类信息中，需要强调其符合社会主义核心价值体系的要求；对某些娱乐信息则强调其健康、守法；对于私人博客，则强调其社会道德；对于流行的“恶搞”，需要有一个辩证地分析。⑩党和政府必须通过运用新技术、新手段，加大正面宣传力度，突出网络思想舆论阵地建设，把网络舆论的重点、焦点、热点引导到有利于弘扬主流文化、传统道德、社会主义核心价值观的方向上来；提倡宽容、理智、公正的舆论表达方式，创造思想大解放、科学大发展的网络民主氛围，最大限度地消除情绪化、非理性的网络参与。

3.强化网络空间治理力度，确保网络民主发展的有序性

由于网络公共空间的无边界性、渗透性、隐匿性和失控性，容易使法律规制力和道德约束力大大弱化，一些恶意信息、虚假信息、垃圾信息被官僚和技术专家肆意传播，丑化、诽谤、攻击政府的谣言甚嚣尘上，网络治理容易出现混乱无序的现象。

为克服网络民主发展的无序性问题，政府应加大网络公共空间的治理力度，积极建立对网络焦点信息的收集反馈机制，疏通网络舆论沟通机制，把党和政府的决策信息及时传达到群众当中，让人民群众充分了解党和政府的决策意图，知悉相关的制度安排，领会具体的方针政策，以防止因信息不对称或信息失真给网络民主带来的负面效应。另外，政府还必须加快网络立法的步伐，对网络资源管理、网络信息服务、电子政务以及政府、组织和个人在网络中的权利及义务等作出明确规定，依法打击利用互联网散布虚假恶意信息的行为。另外，要善于运用法律手段防止和控制官僚和技术专家利用资源、暴力和技术垄断控制“网络”、散布虚假信息误导公众、扭曲和扼杀民主与表达自由的行为。

4.注重网络行业自律和网民道德自律，推动网络民主发展的规范化

网络信息管理是一个新课题，在政府管治缺乏经验、网络立法尚不成熟、网络民主尚不规范的情况下，迫切需要加强网络行业自律和网民道德自律。

推进网络行业自律重在发挥行业协会的管理职能，加强行业规范建设。要重视发挥中国版权协会、中国软件协会、中国网络协会、中国音像协会等行业组织的作用，制定健全的行业规范，集中整治网络无序现象。同时，积极完善网络企业内部管理制度，建立信息网络管理从业承诺制度，严格规范信息网络行业的从业行为。

网络道德自律作为一种软约束，对于促进网络民主的发展具有重要作用。提高网民的道德自律意识、促进网络伦理规范体系由他律走向自律，是规范网民的思维方式和行为、促进网络民主规范化发展的应然选择。第一，政府要高度重视网络道德的教育、培养和规范。要在网上大力传播先进文化、倡导科学精神、塑造美好心灵、弘扬社会正气，努力提升网民对道德意义的理解和对道德行为的自觉，增强网民的是非鉴别力，抵制不良网络文化的侵蚀。第二，要发挥好大众传媒的作用。可以开设“网络道德教育”栏目，以正确的网络道德教育人、引导人，帮助人们区分善恶美丑，明确什么该做什么不该做，卓有成效地提高网民的网络道德水平，强化网络道德自律意识。第三，政府应占领网络道德教育阵地，引导网民自觉承担和履行网络义务与责任。网民在充分享受网络民主权利的同时，要始终做到不妨碍和侵害他人的正当权益。

注释

①［美］马克·斯劳卡：《大冲击：赛博空间和高科技对现实的威胁》，黄错坚译，江西教育出版社，1999年，第71页。②郑曙村：《互联网给民主带来的机遇与挑战》，《政治学研究》2001年第2期。③宋迎法、刘新全：《电子民主：网络时代的民主新形式》，《江海学刊》2004年第6期。④侯彬：《试析“网络民主”特征及其对民主政治发展的影响》，《中共云南省委党校学报》2005年第1期。⑤王烨：《试论代议民主与网络民主》，《理论月刊》2006年第3期。⑥⑦⑧参见中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第31次《中国互联网络发展状况统计报告》，http://news.xinhuanet.com/tech/2013-01/15/c_124233840.htm.⑨龙淼：《当代中国网络民主发展问题初探》，《湖南第一师范学报》2006年第3期。⑩高新民：《网络民主与中国式民主政治》，《人民论坛》2010年第4期。