西方发达国家公共危机教育的主要特征及其启示*

刘 伟

突发事件对公众的危害程度，除了事件本身的危险，还包括社会公众抵御灾变的能力。公共危机教育就是政府通过各种教育方式提高社会公众抵御灾变能力的过程。公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平是决定政府公共危机管理质量的重要因素。西方发达国家不仅注重强化公共危机管理者的危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养，并在现实中产生了非常好的效果。从我国目前的情况来看，整个社会危机意识的缺乏、危机应对能力的低水平是导致公共危机扩大化、复杂化的重要因素。总结西方发达国家公共危机教育的特征，并在我国公共危机教育中加以学习借鉴，是一个重要的理论课题。

一、西方发达国家公共危机教育的主要特征

西方发达国家公共危机教育是其公共危机管理的重要组成部分，在公共危机教育体系、教育内容、教育情景、教育方法、教育结果等方面具有显著特征，具体来说，有下面五个方面。

（一）教育体系的完整性、层次性

1.教育体系的完整性。西方发达国家的危机教育体系既包括政府如危机教育管理机构，又包括公共组织如各类危机教育培训机构、危机教育科研机构等，还包括各种民间组织如各种志愿者组织、公益组织等。参与面广、体系完整，体现出完整性的特征。以美国为例。美国州政府和地方政府具有高度自治权，为加强对防灾救灾的综合管理和统一指挥，州政府设有应急管理办公室作为常设办事机构，负责州防灾救灾工作的日常管理和综合协调。同时，美国联邦在各州、市、郡都建立了培训中心和培训基地，以便于对应急救援人员进行强化训练。这些培训机构是对外开放的，可以为愿意参加培训的组织和个人提供相应的应急培训。所有的应急工作人员每年都必须参加应急管理的培训，以提高他们对突发事件的应对能力。如美国加利福尼亚州，州应急管理办公室是该州政府应急管理的专门机构，负责该州危机教育的管理工作。加利福尼亚州专业化培训处，负责各机构事故管理的培训，为地方、州、联邦、私人部门和外国学生提供培训，通过教育、宣传、培训、演练等方法帮助公众做好防灾救灾的准备工作。同时，该州还有50多个志愿者组织活跃在应急教育和培训中，其中仅红十字会就有10多万人。

2.教育体系的层次性。西方危机教育体系既包括对管理者的教育也包括对民众的教育，既包括学校教育也包括社会教育，具有层次性的特征。如澳大利亚政府设立了全国灾害管理学院，用以培养专门的危机管理人才。同时，澳大利亚的应急管理署下面设有教育和培训处，主要负责社会教育与培训的开放和执行、应急管理资格标准和课程的开放和维护、应急管理研究和社区教育。还对普通百姓进行危机防范意识教育，如向每户居民邮寄有关反恐的资料，指导人们在发生恐怖事件时该如何应对。日本从幼儿园起就对孩子进行避险逃生的训练，通过杂志、录像以及互联网介绍应急知识，进行减灾知识宣传。同时面向公众开设各种减灾培训班，如向企业、社会机构开设消防员培训班，内容包括防火管理的一般知识、防灾人员的责任、应急设备的使用方式、综合防灾操作训练等内容。日本各地还设有防灾体验中心，免费向市民开放，供民众亲身体验发生灾害时的实景，了解避难方法。

（二）教育内容的丰富性、实用性

1.教育内容的丰富性。西方发达国家的危机教育内容丰富，主要包括危机意识的提高、急救知识的掌握、逃生的要领、自救互救的本领等。德国政府把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容，利用“危机预防信息系统”（DENIS）向公众集中提供各种保护以及危机情况下自我保护的知识，包括应急文化的熏陶、应急知识的教育和应急技能的培训等内容。在明确各级政府在应急事件中的职责的基础上，德国政府非常注重公民自身应急素质的培养。政府部门和相关社会组织对公众开展应急预备、应急应对、灾害恢复以及政府与应急方面相关的法律法规、政策等知识的培训，发放《突发事件预防手册》。

2.教育内容的实用性。还是以德国为例。在现实生活中，德国政府通过应急部门网站、宣传手册等，使每个公民都能了解、掌握以下基本知识和技能：报警需要的信息、紧急呼叫的电话、如何正确报警、家庭紧急文件夹（将一些重要的家庭文件如合同、房屋所有证、出生婚姻证明、存款账户登记、保险证明遗嘱等在亲戚、律师或者银行中保存这些文件的副本）、紧急情况配套工具、能源无法使用时可缓减能源失效的预防措施、储存食物和饮料、困难情况下的卫生保持、紧急情况下广播和其他信息来源等。

（三）教育情境的实践性、生活性

1.教育情境的实践性。西方发达国家的公共危机教育注重理论与实际的结合，把枯燥的教育内容通过诸如应急演练、防灾演习等具体行动传递给公众。加拿大每年三月的第一周是紧急预案周，通过政府与其他紧急预案社团组织的合作，在全国范围进行应急演练，目的是增强公众对紧急预案的关注。在地方组织的引导下，参与各方包括紧急响应者、志愿者组织、非政府组织、大众媒体和教育机构，通过尽可能逼真的实践化情境，锻炼社会对危机来临时的应急应变能力。在日本，通过应急演练培养危机意识从小学就开始了，孩子会在演练过程中受到教育，一旦发生地震不要慌乱，要保护好头部，从容有序地躲避。幼儿园的孩子们会被带到地震模拟车上体会大自然狰狞的一面。救灾演练也是美国危机教育的重要内容。每年美国都进行大量的针对自然灾害、恐怖袭击、疾病传播、核辐射等的救灾演练，既有地方政府组织的小规模的演练，也有由联邦政府或几个州联合举办的涉及多机构、多部门、长达数日的全面动员的实战演练。

2.教育情境的生活性。西方发达国家的公共危机教育通过营造生活化的教育情境，将危机教育渗透进民众的生活之中，从而更易为普通百姓所接受。危机教育从社区生活入手、从公众的日常生活出发是日本危机教育的一个特点。根据这一特点，日本非常重视社区防灾能力的培养，使社区形成良好的居民参与机制，以便于他们受灾时在政府救援到来之前可以开展自救与互救。2009年10月，美国加利福尼亚州旧金山举行了千万人参加的防震演习，以纪念旧金山大地震20周年，参演者在办公室、餐馆、公共交通工具、学校以及家中演练当强震来临时如何进行防护、自救、互救。

（四）教育方法的科学性、人本性

1.教育方法的科学性。西方发达国家公共危机教育在方法上的科学性包括两个方面：一是指其方法使用的科学，二是方法运用时注意科技含量的提高。其既重视通过科学研究使其危机教育方法得到合理使用，又重视现代科学技术的运用。在使用传统教育方法的同时，通过利用各种高科技手段来提高教育的吸引力和影响力。在英国，政府研发制作出表现地震损失和引发各种问题的危机教育课件。在学校里，通过音像资料、电子地图和电脑动画等，形象地再现出地震造成人员伤亡，房屋、道路、桥梁等损毁，医药、食品、衣物等必需品短缺，交通、治安等出现混乱，让受教育者有如临其境的感觉。在美国，政府通过各政府部门、社区志愿者、红十字会、计算机网络等各种传播渠道向社会进行预警，发布关于危机的相关动态信息，并编制《市民安全应急指南》、《工商企业安全应急指南》等材料，为公众和企业、组织提供必要的应对知识。美国还专门开发了考验人们在强震下的应急对策的电脑游戏，让公众在游戏的过程中不知不觉地接受危机教育。在日本新都心，兵库县在日本政府的支持下建立了人与防灾未来中心，利用声、光、电等现代科学技术，逼真地再现阪神—淡路大地震的场面，全景式地展示了震后恢复重建过程，使人们能够真实地体验灾害，从而增强忧患意识。同时，该中心还从事防灾研究，并组织开展各种灾害管理培训与研修，开设灾害应对概论、危机应对时的组织论等课程。

2.教育方法的人本性。西方发达国家在危机教育方法的使用上，从人的需要出发，尊重公众接受危机教育的身心发展规律，体现出较好的人本性特点。日本作为世界上自然灾害最为严重的国家之一，海啸、台风等“天灾”与地震、火山喷发等“地灾”的威胁很大，因此，在危机教育的过程中，特别重视体现以公众为核心的思想，考虑公众群体的差异。比如，气象部门以日文、中文、韩文、英文等多种文字向公众发布预警信息，以满足不同国籍公众的需要。

（五）教育结果的显著性、有效性

西方发达国家的危机教育有显著性和有效性特性，这是其长期正确开展危机教育的有力证明。美国在“9·11”袭击刚过，就有许多民众自发赶往事发地点，参加搜救工作和排队献血。这些成熟的公民行为，显示了社会的强大凝聚力，给了政府以极大的物质和道义上的支持。德国1998年发生的脱轨事件死伤几百人。在救援中，各种组织的1900名救援人员，还有很多志愿者、39架直升机和354辆车，在两个小时内都赶到了出事现场，用了两个多小时就将所有伤员送往医院。在救援过程中，各种组织的成员各司其职、互相配合，这与事先培训演练有很大关系。在印度洋海啸中，当10岁的英国小姑娘蒂莉·史密斯看到海水中有气泡而且潮水迅速下退时，马上想到在学校里学过的关于海啸的知识，预感到要发生海啸，并告诉了她的母亲。于是，在海啸来临前几分钟，接到她母亲通知的近百名旅客从这处海滩撤离，避免了人员伤亡。2003年，日本北海道发生里氏8级地震仅有1人死亡，而同年在伊朗巴姆市发生的里氏6.3级地震中死亡人数竟高达2万多人，另有5万余人受伤。据伊朗有关方面总结经验称，伊朗人防震意识不够是这次地震造成重大人员伤亡的重要原因之一，这从另一个侧面反映了危机意识教育的重要性。

二、西方发达国家公共危机教育对我国的启示

西方发达国家公共危机教育所呈现的特征，对我国进行公共危机教育有一定的借鉴意义，主要体现在下面五个方面。

（一）必须建设系统完整、层次分明的危机教育体系

第一，对于我国目前的危机教育体系来说，关键是要转变过去“全能政府”的观念，将非政府组织纳入到教育体系中来。对非政府组织的紧急救助进行专业培训，使其成员能够掌握相关的知识、技能和方法，是国际上加强非政府组织应急能力建设的普遍做法。一是非政府组织作为跨部门、跨行业的社会组织，有自己的联系网络和社会活动，可以迅速将有关的灾害信息和预防办法传播到各自的成员；二是非政府组织扎根于社会基层和某些特定人群，其所组织的防灾宣传教育大多简便易行、因地制宜、贴近实际，有时比政府部门统一编制的宣传材料更有针对性，更易被特定群体所接受。第二，要将防灾教育渗透到社会生活之中，建立多层次、多渠道、多形式的教育系统，实施全民、全程、全方位的减灾教育、宣传、普及和训练演习，增强减灾意识、知识和技能，形成全社会防灾减灾氛围，只有这样，才能提高全社会应对突发事件的能力，才能为有效应对突发事件提供充分的综合体系保证。第三，要注意将管理层的教育纳入教育体系。危机教育是一个复杂的动态变化过程，它既包括普通老百姓的参与和受教育，更离不开政府决策者的组织领导。管理者的危机教育是危机教育系统的一个重要组成部分。

（二）要注重危机教育内容的多样性和实用性

在各个不同教育阶段应采取不同的教育措施。在预防教育方面，要有针对性地进行灾害背景、灾前征兆、防灾准备的宣传和通报，使公众掌握观察、分析灾害的知识，在心理上、物质上做好准备。在临灾教育方面，要使公众在面临灾害时保持清醒和冷静，具有主动处置事故的应变能力，增强紧急状态下的服从指挥意识和自救意识，强化自我保护意识。在灾后教育方面，要稳定受灾民众的心理状态，保证灾后正常的救灾秩序和社会秩序，防止灾后可能出现的失控现象，要迅速投入医治创伤、恢复生产和重建家园的建设中。

同时，教育内容的选择要注意其在实际中的应用性。在国外，中小学时期应对自然灾害的课程是必选的，而且每个学期的成绩都要记录在小学生的成绩单里，和文化成绩同等重要。公共图书馆里有很多画册，以图片的形式告诉孩子们什么是龙卷风、火山喷发、岩浆等，如果遇到了灾难应该怎么办。就我国而言，在学校里，目前危机教育往往仅停留在书本上，而且很少将其放在与文化课同等重要的地位，很容易导致教育流于形式。这样的直接后果是教育内容与实际生活严重脱钩，在很多情况下，容易导致危机教育空心化倾向。因此，在选择危机教育内容时应该将理论与实际结合起来，要将现实应用性作为危机教育内容选择的一个重要考量标准。

（三）要通过构建富有实践性和生活性的情境提高危机教育的实际效果

应急演练是危机教育的重要组成部分，通过构建实战演练情境能够使人们更加快速地熟悉各种灾害情况，可以大大提高救援团队的互相合作与快速反应能力。同时，通过在实战情境中的演练，能使民众对在突发事件发生时应当采取的紧急处理措施、逃生手段、灾后恢复中应当注意的程序和途径有更深层次的理解和娴熟的应用。因此，情景式应急演练不仅可以发现应急预案中存在的问题，还可以向社会公众宣传预案，进行公共安全教育，提高公共安全意识，提高应急行动技能。在这一实践情境中，需要提高政府管理者的危机意识，提高政府危机管理能力以及政府的危机预警能力。同时，要有针对性地对社会公众进行危机管理方面的理论、知识的教育和培训。通过实践情景的培训，使政府和公众对危机的类型以及处理危机的办法有一个基本的了解和认识。

在组织开展防灾救灾的教育、宣传、培训和演练工作过程中，必须通过生活化的情境构建，有效提高政府、社会组织和公众应对灾害的意识、知识和能力等。普通老百姓所遇到的突发事件，都是在日常生活中所经历的，因此，从公众的日常生活出发进行危机教育，既可以让公众尽快熟悉危机教育的流程，也有利于在突发事件来临时懂得如何从身边开始进行自救和他救。这就要求培训者在进行危机教育情境构建时，充分利用好各种日常生活环境。可以根据公众的生活环境、居住条件，组织好应对突发事件的演练和培训。

（四）要注意危机教育方法的科学性和人文关怀

在危机教育中，对方法的使用要注意从公众实际出发，针对不同对象，采用切合教育对象实际的办法。比如，针对农村的危机教育，印刷品的印制就需要考虑农村群众的教育水平，尽量使用简单易懂的说明，配上丰富多彩的图片。对在校学生，特别是中小学生，要考虑其年龄、兴趣、接受能力，多选择鲜明活泼的教育方式，以提高其参与感和体验感。上海市卢湾区教育学院附属中学专门针对中学生骑车上学进行“驾照”考试，把交通安全教育作为学校生命教育的一个重要切入口，在学校操场上布置了一条“马路”，放置着模拟路牌、三色交通信号灯等交通工具，和学校周边的交通情况一模一样，以此来提高危机教育的实效性。

危机教育的过程中，还要充分考虑公众的感受，尊重其主体地位，注重人文关怀，注意心理疏导。做到危机教育为了百姓，危机教育尊重百姓，危机教育依靠百姓。公众危机教育是反危机战略的一个重要组成部分。在公共危机教育的过程中，如何通过警示宣传、自救互救培训、学校教育、社会演习等各种方法和手段，最大限度地提升社会整体的危机应对能力，是危机教育方法运用的目的。要达到这一目的，离不开人民群众的参与、支持与配合。有些地方为了完成上级交代的任务，搞群众运动式的教育，一个命令发下去，不管群众同意不同意，就在社区进行轰轰烈烈的演习，既干扰了群众的生活休息，也达不到危机教育本该有的效果。同时，还要注意心理疏导方法在危机教育中的运用。突发事件发生时，公众普遍出现心理失衡、心灵创伤等问题，引起所谓的“应激适应综合症”。2004年，台风“云娜”肆虐过的我国浙江温州，受灾地区有80％以上村民有焦虑和抑郁症状，比正常人患病率高4—6倍，其中重度和极高度焦虑和抑郁的人占了三分之一以上。因此，要在非危机时期加强对公众的危机心理素质的训练，以提高公众自身的心理承受能力。

（五）要采取切实措施提高教育效果

西方发达国家在危机教育结果上的显著性和有效性启示我们，危机教育的目的是最大程度减少突发事件对人民生命财产安全的威胁。在社会正常状态下，开展多层次的危机教育、提高公众应对危机时的心理素质，是政府公共危机管理的一项基础工程。同时，这种危机教育知识的普及和危机意识的培养反过来又能对公共危机管理和传播起到正面的推动作用，能促进公众参与的能动性和理性。能否加强经常性的减灾科普教育，让公众掌握减灾科学知识、约束自己的行为，能否让公众切实学会减灾技能、灾前自防、灾时应急、灾后救治，不仅关系到能否让全社会做好组织上的准备，关系到提高应急管理人员和全社会的心理素质、应急能力和防范水平，更重要的是可以直接减少突发事件给社会带来的冲击和破坏，最大限度地减少人民群众的生命财产损失。

公共危机管理是一个系统工程，如果把救灾物资的调集准备、紧迫的救灾抢险行为视为“硬措施”，那么危机教育更多的则是通过公众思想意识的提高来应对危机，体现的是一种“软措施”。二者虽然在公共危机应对中的方式不同，但目的是一样的，都是如何尽可能降低突发事件对公众的冲击。如果危机教育工作做得好，民众对于灾害来临时可能出现的情况、逃生的要领、急救的知识都非常清楚，遇到灾害不慌乱，具备了自救和互救的本领，就可以有效地减少人员伤亡。同时，危机在凝聚全社会的力量应对灾害事件中关系重大。我国在历次抗洪救灾等抗击重大自然灾害的过程中，都是在广大群众的大力支持下才取得了辉煌的成绩。

就整个危机教育系统而言，危机教育体系的构建、危机教育内容的选择、危机教育情境的设置、危机教育方法的选取，都关系到危机教育的效果，而危机教育的效果反过来又检验着危机教育体系、内容、情境、方法的构建、选择是否恰当、合理。只有在实践中对这些方面进行辨证把握、科学运用，才能使公共危机教育在公共危机管理中发挥应有的作用。

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