论文化产业政府规制中的若干重大关系*

张秉福

政府规制是弥补现代市场失灵、提高资源配置效率、维护社会公共利益的一种正式治理机制。适宜的政府规制是文化产业健康、快速发展的重要保障。随着全球化背景下我国改革开放的逐步深化，经济发展和社会进步对政府规制科学化、民主化、市场化、国际化的要求不断提高，我国文化产业政府规制中某些深层次的问题日益凸显。深入探讨和妥善处理我国文化产业政府规制中的若干重大关系，对推进文化产业政府规制创新，增强政府规制的公正性、法治性、有效性和限度性，加快政府文化职能转变，促进文化产业调整升级，提高文化产业核心竞争力，实现文化产业全面、协调、可持续发展，都具有十分重要的意义。

一、宏观调控、微观规制、微观管理的关系

宏观调控和微观规制是现代市场经济条件下政府干预、调节和管理社会经济活动的两种主要方式。宏观调控通过对市场的引导间接影响微观经济主体，政府只改变企业和个人经济活动的环境参数，而不直接干预企业和个人的市场决策和行为。因而，宏观调控既不能解决微观经济主体的具体行为规范问题，也不能保证微观经济主体的经济目标与社会总体福利目标相一致。宏观由微观构成，政府的宏观经济意图要通过微观经济主体的具体行为去落实，所以宏观调控措施必须有相应的微观规制手段加以配合与辅助。微观规制是政府出于社会公共性需要，由特定的政府规制机构依据有关法律法规，运用行政、法律和经济等手段，从外部对微观经济主体(主要是企业)的市场准入、产品质量、价格决定、服务条件等实施直接的行政管理、监督、激励、扶持、引导和规范，是政府治理经济社会的一种制度性安排。政府微观规制所要解决的，主要是外部性、自然垄断性、信息不对称、公共产品性及消费者偏好不合理等市场失灵问题。微观规制作为一种促进经济社会协调发展的长效机制，追求的是长期持续的经济效益和社会效益，以弥补宏观调控的不足。

宏观调控和微观规制都是为了调节和规范市场主体行为，提高资源配置效率，增进社会成员福利，实现国民经济持续快速健康发展。宏观调控与微观规制是互补的关系，宏观调控为微观规制提供宏观市场环境，是“大处着眼”为宏观调控优化微观市场基础，是“着手”所以，应当将宏观调控与微观规制紧密结合起来，共同发挥政府的政策引导功能。

适宜的政府宏观调控和微观规制都是文化产业正常发展的基本条件。目前，宏观调控已受到我国理论界和实践界的足够重视，相关的手段和经验也已经比较丰富和成熟，但微观规制尚未在战略层面受到应有关注。而当前我国文化产业发展不平衡、知识产权保护不得力及基本公共文化产品供给不足等问题，主要原因就在于政府微观规制效率过低。因此，应当厘清文化产业宏观调控与微观规制的职能关系，在完善宏观调控体系的同时，健全微观规制制度，系统消除文化领域市场失衡和市场失灵的负面影响。

宏观调控和微观规制都是政府作为经济社会的中立协调者而实施的管理行为，而微观管理则通常是指企业内部的自我管理。在市场经济条件下，企业都是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立性市场主体，其生产经营自主权和管理权依法受到保护，政府不得直接干预。所以，从这个意义上说，不存在政府对企业的微观管理问题，微观管理只是企业自己的事情。政府在微观规制过程中运用命令和控制手段直接配置资源时，应尽量减少对被规制企业微观管理的不良影响，避免妨碍企业的正常运行和发展。但另一方面，由于国家是国有企业的出资者，政府又要代表国家站在出资者立场上对国有企业实施一定的微观管理。这是政府运用行政手段和经营方式对企业实施的一种内部管理，如国有资产的运营管理、某些社会公益事业的日常管理等。在文化建设领域，为保障公共文化产品和服务的生产和供给，政府要对某些传统文化、高雅艺术、基础理论研究及图书馆、档案馆、博物馆等公益性文化行业和单位进行直接投资和经营，并实施相应的微观管理。但宏观调控和微观规制主要是为了维护社会公共利益，而微观管理则主要是追求企业自身利益的最大化。所以，应当把文化产业宏观调控和微观规制的改革与文化企业微观管理的改革有机结合起来，通过合理、有效的制度设计和措施选择，使政府公共政策目标与企业自身管理目标趋于协调一致。例如，将负外部性内化为企业成本，就会促使企业积极改善内部经营管理，尽量减少乃至消除自身产品和服务的负外部性。

二、文化事业规制与文化产业规制的关系

在我国，文化事业与文化产业的划分是在党的十六大报告中首次提出来的。根据国家统计局颁布的最新分类标准——《文化及相关产业分类(2012)》，文化及相关产业是指为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合，“文化事业”仅指公益性文化单位的集合，“文化产业”仅指经营性文化单位的集合。而区分经营性文化产业单位和公益性文化事业单位的依据，是执行企业会计制度与否。

要处理好文化事业规制与文化产业规制的关系，必须正确区分和把握文化事业与文化产业的性质和功能。实际上，公益性的文化事业与经营性的文化产业是基于文化行业的市场属性而非意识形态属性来划分的。文化事业的主要任务是为社会提供公共文化产品和服务，以保障公众基本文化权益，满足公众基本文化需求。文化事业既属于文化问题，又属于经济问题，但更偏重于文化方面。公益性文化产品的公共性、使用和消费上的非排他性以及投资的高风险性，使得以利润和收益最大化为目标的企业不愿介入其生产和经营，因此，公益性的文化事业不能走产业化发展道路，必须以行政事业单位为主要组织形式，主要着眼于社会效益。而文化产业则是以营利为目的，运用产业化手段和方式创作、传播和经营文化、创造经济价值的活动，其主要任务是繁荣文化市场，满足公众多方面、多层次、多样性的精神文化需求。文化产业也既属于文化问题，又属于经济问题，但更偏重于经济方面。随着经济全球化的深入发展和现代科技的日新月异，文化的经济功能越来越强，经济的文化含量日益提高，文化产业正在成为世界公认的对国民经济发展和国家核心竞争力提高具有重大战略意义的支柱性产业。

基于对文化事业与文化产业各自性质和功能的上述认识，政府应当构建公益性文化事业资产和经营性文化产业资产的分类运营体制，对文化事业和文化产业分别制定相对不同的政策法规体系，实施有针对性的分类规制，以适宜的措施纠正它们各自存在的市场失灵。

第一，对于公益性的文化事业，政府要将其“养起来”。即坚持以政府为主导，鼓励社会多元力量参与，做到财政经费投入足额到账，构建覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系，确保公益性文化产品和服务的生产和供给，满足社会公众读书看报、广播影视、信息获取、公共文化活动参与等需求，实现公共文化设施标准化、公共文化服务规范化、公共文化活动常态化。同时，政府要加强引导和监督，维护文化事业的公共服务性、非营利性和先进文化导向性，并通过其内部改革(如在内部运作和管理上引入市场机制)提高产品质量和服务水平，增强运营活力和发展后劲，促进基本公共文化服务均等化，使文化事业的社会效益得到最大限度的发挥。

第二，对于经营性的文化产业，政府要真正“放开手”。即坚持以市场为导向，将各类文化企业全面推向市场，让其在市场竞争中学会生存，壮大实力。政府的职责主要是为文化产业发展创造良好的制度环境、市场环境和社会环境，真正确立市场在文化资源配置中的基础性地位，让市场机制促进文化市场繁荣。要在国有文化企业、尤其是垄断性文化行业进一步推进政企、政资分开，全面落实现代企业制度，完善法人治理结构。当然，现代市场经济条件下的政府“放开手”并非放任自流和放弃政府职责，政府仍然要对文化产业加以必要的引导和监管，以保证其正确的发展方向，提高文化资源配置效率，维护社会公共利益，使文化企业在追求自身利润最大化的同时，担负起应有的社会责任和义务，尽量减少和避免文化产业化、市场化带来的负面效应。

第三，促进文化事业与文化产业协调发展。尽管文化事业与文化产业在性质和功能上存在明显差异，但两者都是为社会提供文化产品和服务的经济活动，主要属于第三产业范畴。区分文化事业与文化产业，是为提高文化创作、传播效率和优化文化资源配置而作出的体制安排，并不是、也不可能将两者彻底分开，在实践中它们的划分是相对的。在文化产业中有公益性内容，如图书出版在总体上属于文化产业，但教材、盲文及少数民族语言文字出版却具有公益性质;而在文化事业中也有营利性活动，某些公益性文化设施如图书馆、档案馆等，其某些业务也可实行一定的市场化方式运作，以便取得经营收入。因此，政府规制要处理好文化建设中社会效益与经济效益的关系，将政府的文化服务职能与文化管理职能紧密结合起来，一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业，长袖善舞地把政府和市场这两只“手”的功能都发挥好，促进文化事业与文化产业的健康、协调发展，实现社会效益与经济效益的双丰收。为此，应当在文化产品和服务的内容规制上注重社会效益，实施必要的内容监管和审查;而对文化产品和服务的复制生产、销售传播的规制则注重经济效益，促进文化资源优化配置。同时，要综合运用命令型和激励型规制政策工具，增强文化产品和服务的生产经营者服从规制的责任感和主动性。

三、经济性规制与社会性规制的关系

如同其他产业的政府规制一样，文化产业政府规制按其性质和内容，也可分为经济性规制和社会性规制两大类。经济性规制是指政府对文化产业的市场进退、价格、产量等的规制，其主要目的是维护有序竞争的市场环境，提高文化资源配置效率。社会性规制是指政府对文化产品和服务的内容、质量、安全及文化企业行为等的规制，其主要目的是保护文化资源，维护消费者权益，增进社会文化福利。

针对目前我国文化产业政府规制中存在的经济性规制越位、社会性规制缺位及二者皆有的规制错位问题，我们在文化产业规制改革创新过程中处理经济性规制与社会性规制的关系时，应当着重把握以下几点:

第一，放松和重构经济性规制。要实现文化产业的帕累托最优，必须使市场机制的积极作用得到充分发挥。为此，政府应主动顺应放松经济性规制的世界潮流，减少行政审批，彻底废除阻碍有效竞争的各类规制措施。重点是放松文化产业的准入规制，形成有效竞争格局。为实现投资主体多元化，要加大支持和引导民营资本进入文化产业领域的力度，为各类所有制文化企业的公平竞争提供稳定、高效、充分的制度保障，让广大民众的文化个性、智慧和创造力自由成长和发挥。同时，应当结合政府文化职能转变和国有文化企业改革，重构存在严重自然垄断和信息不对称的环节和行业的准入规制和价格规制，完善针对文化产业不同业务领域(如垄断性环节与竞争性环节、经营性业务与政策性业务等)性质和特点的分类规制，不断优化经济性规制政策体系。

第二，强化和改善社会性规制。为实现文化产业经济效益与社会效益相互协调、相互促进，必须在放松和重构经济性规制的同时，强化和改善社会性规制。政府应当制定和落实各类文化资源保护和知识产权保护的下限规定及具体要求，加大对破坏文化资源、侵犯知识产权行为的处罚力度。应当制定和实施各类文化产品和服务的质量标准和评估体系，并与准入规制、价格规制等手段相结合，引导和激励文化企业注重自身产品和服务质量的提高。应当按照既依法保障创作自由，又依法约束权力不被滥用的内容规制原则，在破除内容生产上种种似是而非、不合时宜的禁忌和限制的同时，加大对制造和传播文化垃圾行为的打击力度，建立和完善科学规范的分类分级内容管理制度和体系，切实减少不良文化信息对社会公众尤其是未成年人的伤害。

第三，实现经济性规制与社会性规制的有机结合。经济性规制注重效率，主要解决文化产业领域的自然垄断性、信息不对称等问题，以保持文化产业良性运行和快速发展，实现政府的文化经济职能;社会性规制则注重公平，主要解决文化产业领域的外部性、公共产品性及消费者偏好不合理等问题，以维护社会秩序和公共利益，实现政府的文化社会职能。经济性规制和社会性规制在弥补和矫正文化市场失灵上是互为基础、互相补充、缺一不可的，经济性规制为社会性规制目标的实现创造市场环境和物质条件，社会性规制则制约和引导着经济性规制的价值取向和实施力度。所以，应当将经济性规制与社会性规制有机结合起来，做到二者兼顾、并重，并使它们相互配合、相互促进，从而提高文化产业政府规制的整体效率和效益。

四、内容规制与载体规制的关系

由于当代文化产业发展过程中核心与边缘之间界限的日益淡化和模糊，很多文化产业门类已经难以区分是核心层还是外围层，因此，《文化及相关产业分类(2012)》用“四方面”(即文化产品的生产活动、文化产品生产的辅助生产活动、文化用品的生产活动和文化专用设备的生产活动)取代原来的“三层次”(即核心层、外围层和相关层)来划分文化产业类别。但笔者认为，从势在必行的文化产业政府规制变革与创新的角度讲，内容与载体、内容规制与载体规制的区分比“三层次”、“四方面”的划分更有针对性和现实意义。

在全球化条件下，随着技术经济特性的逐步渗透，文化产业的融合趋势加快，文化创意、影视制作、新闻服务、信息咨询、出版发行、印刷复制、演艺娱乐、文化会展、动漫、广告、电信、互联网等文化产业门类之间的联系日益密切，导致传统规制体系与产业结构变化的矛盾日益突显。因此，构建基于产业融合的文化产业政府规制框架体系是我国规制改革的客观要求和必然选择。

文化产业是内容产业，文化商品的内容具有社会精神属性和意识形态属性，而文化商品的内容又总是通过一定的物质载体或硬件来存储、展现、交流和传播。因此，文化商品是文化内容与物质载体相结合的产品，具有普通商品和意识形态的双重属性。这就意味着，文化产业发展状况既涉及国家的产业安全、经济安全，也涉及意识形态安全，政府规制必须处理好促进文化产业发展与维护意识形态安全的关系。在文化产业正逐渐成为世界经济支柱性、主宰性产业的全球化条件下，片面追求文化产业发展而不顾意识形态安全十分危险，为意识形态安全而牺牲文化产业发展也很不可取，在政府治理的动态结构中求得二者之间的合理均衡才是唯一正确的价值选择。由于文化产业的意识形态属性主要体现在文化产品和服务的内容上，而其物质性的载体或硬件本身一般只具有普通商品的属性，因此，我国的文化产业政府规制创新应当顺应产业融合的趋势，借鉴发达国家的做法，针对文化产业内容与载体的不同属性和特点，实施内容与载体的分离规制。即在载体(硬件、平台、渠道、网络)方面建立融合的规制框架，放松准入，促进竞争，实行彻底的市场化运作;而对内容的规制则重在维护主流意识形态(特别是其价值取向)的安全，并明确界定其具体边界和尺度，以便于各方理解和操作，避免造成规制执法中的任意解释和滥用职权。按照这样的改革思路，分设文化产业内容与载体规制机构，分别对内容和载体实施规制，逐步理顺和规范二者的职能分工和体系结构。分设的内容规制机构和载体规制机构都应当是相对独立的综合性、权威性规制机构，以便分别对内容和载体实施联合规制和统一执法。同时，在文化产业的内容规制与载体规制中，都应当将市场准入与市场监管职能适当分离，使审批与监管之间既彼此支持、配合，又相互制约、监督，以防止腐败行为的发生，促进公平、公正的市场环境的形成。

五、中央规制与地方规制的关系

要提高我国文化产业政府规制绩效，必须按照有利于实现政府规制法治化、有利于推进政府文化职能转变、有利于引导文化产业又好又快发展的原则，从以下几个方面入手正确处理中央规制与地方规制的关系:

第一，合理划分中央政府与地方政府的文化产业规制职权。政府规制改革的过程是权力格局调整和重构的过程。要在深入调研和科学论证的基础上，实行中央政府与地方政府之间的文化产业规制分权，以法律法规的形式，确定哪些规制职能由中央政府在全国范围统一履行，哪些下放给地方政府。中央政府应按照便于提高管理效能的要求，尽可能多地向地方政府下放规制权力。要理顺和规范文化产业规制决策和实施中中央与地方之间的委托——代理关系，由中央政府设立各规制领域政策目标参数体系，地方政府则作为执行代理者切实承担起相应的规制职责，并拥有必要的裁度权。不同部门以及同一部门不同层级的规制职责和权限分工，都应当在法律法规中加以明确，以确保各规制主体不缺位、不越位。为构建科学合理的文化产业规制权力配置机制，防止规制偏废和腐败，规制的决策、执行、监督职能应分别由不同的机构承担。

第二，通过文化产业政府规制发挥中央和地方两个积极性。中央政府的规制政策要统筹兼顾不同地区的文化产业发展现状和需求，平衡各方利益，化解矛盾纠纷，打破条块分割，整合、调动全国各地的文化行政资源和文化经济资源，构建地区之间的资源共享、合作共赢机制，促进文化产业的跨地区、跨部门、跨行业发展和全国性统一、开放、竞争、有序的文化市场体系的形成和完善。我国幅员辽阔，各地条件千差万别，经济文化发展很不平衡，文化资源开发利用能力也参差不齐。因此，中央的政策既要有明确的要求，又要为地方预留一定的政策空间，从而为地方制定更为适宜的配套政策并顺利推进政策执行创造条件。各地政府则应当遵照中央规制政策精神，体现区别对待、分类指导的原则，主动、及时地制定和实施适合本地区文化资源特点和产业发展要求的、具有较强可操作性的具体规制政策。在不违背国家法律和政策的前提下，地方政府在某些领域对文化产业的规制探索和创新，可以走在中央的前面。比如，在经济文化比较发达的地区，可先行某些地方性文化产业规制立法，这样既可促进本地文化产业发展，又能为国家规制立法改革积累经验。

第三，保持中央与地方文化产业规制政策的动态一致。中央与地方之间文化产业规制政策是否协调一致，对规制整体效能的发挥至关重要。在我国现阶段的政府职能转换和利益关系调整过程中，中央与地方以及地方与地方之间的规制政策相互矛盾现象比较突出，中央规制政策在各地执行过程中的价值取向偏离问题时有发生。为解决文化产业政府规制中地方政策与中央政策、下位政策与上位政策相背离的问题，保持中央与地方规制政策的有机衔接和动态一致，一方面，要加强制度建设。国家要制定切实可行的文化产业政府规制政策执行程序，完善各规制政策制定和执行主体之间的沟通、协调(包括权力、利益及具体工作上的协调)机制，健全各级文化产业政府规制信息公开披露和社会监督体系，实施规制决策失误问责及执行过错追究制度。另一方面，要抓好工作落实。中央政府要加强对地方政府文化产业规制政策法规制定和执行工作的指导和审查，及时发现和纠正中央政策在各地执行过程中的失误和偏差，促使地方政府注重文化产业经济效益与社会效益的统一和全面、协调、可持续发展，妥善处理中央规制统一性与地方规制多样性的矛盾，确保中央规制政策目标在全国范围的实现。

六、国内规制与国际规制的关系

随着全球化的深入发展，文化产品和服务的生产和消费日益国际化，国内文化市场与国际文化市场联系日趋紧密并呈加速融合态势，从而使文化产业的规制也日益走向国际化。文化产业的国际规制就是调节国际文化产业关系、规范国际文化市场秩序的所有跨国性的原则、协议、政策、标准和程序，是一种具有法律约束力的国际制度安排。如何处理好文化产业国内规制与国际规制的关系，积极推动国际规制合作与改革，已成为我们面临的一个重大现实课题。

第一，注重国内法与国际法的衔接。全球化对文化产业规制政策法规的制定提出了新的理念和规则。但目前，我国文化产业规制立法滞后于文化产业实践发展，文化产业规制法律体系不健全，行业和部门利益保护色彩比较浓重，法律法规的公共性、公正性和公平性整体较差，与国际规则和国际惯例的要求相比还存在某些明显的不足。因此，我们应当以国际视野研究规制问题，按照世界贸易组织所确定的最惠国待遇原则、国民待遇原则、非歧视原则、政策透明原则的要求，对我国文化产业的管理体制和管理方式进行改革调整，清理和废除各种违背国际通行规则的“土政策”，推行更加灵活、宽松、自由的文化外贸政策，构建既与国际规则和国际惯例相适应、又符合我国文化产业发展现状和需要的系统规范的政府规制政策法规体系，在规制制度层面实现整体性创新。世界贸易组织有关文化产业的规章条例主要包括在其《服务贸易总协定》和《与贸易有关的知识产权协定》这两个文件之中，因此，我们要以这两个文件所规定的各项原则和具体要求，作为制定、修订和完善我国涉外文化产业规制政策法规的重要文本基础，加强促进和保护公平竞争和适度竞争的立法规范，确保规之有据、制之有节。为深入推进国内规制改革，规制立法应广泛征求社会各界意见，尤其要强化利益相关者的参与，并主动接受民间机构和国际组织的评估，以评促建，逐步实现我国文化产业政府规制的科学化和民主化。

第二，维护我国文化产业安全。文化产业既是一种产业形态，又是一种意识形态，因而维护国家文化产业安全既是一个经济问题，又是一个政治问题。在我国文化产业与发达国家还存在较大差距的现阶段，为主动应对全球化带来的各种挑战，必须通过政府规制的引导和规范，趋利避害，有效抵御和化解外来文化冲击，确保我国文化产业安全。为此，要以保护和促进我国民族文化产业发展壮大为目的，采取先载体后内容、先体制外后体制内、先意识形态属性弱的行业后意识形态属性强的行业的逐步推进的文化产业对外开放策略。要以改革求发展，以发展促安全，对我国文化产业实施持续稳定的财税金融政策倾斜，为文化产业搭建开拓市场的展示平台、交易平台和链接平台，大力支持各类所有制文化企业积极参与国际竞争，促进文化产品和服务出口，鼓励企业将优秀中华文化产品推向全世界，逐步提高我国文化产业的国际竞争力。要充分、合理地利用世界贸易组织有关文化的例外条款和对发展中国家的优惠待遇原则，制定适合我国特点的文化安全政策，完善文化商品进出口管理制度，通过反垄断、反倾销、反补贴及其他维护国家文化主权的手段构筑合理的文化产业贸易壁垒，对我国文化产业(尤其是其中的核心产业和弱质产业)实施适度贸易保护。要对进入我国文化市场的外国文化产品和服务对我国本土文化和社会秩序造成的影响进行监控，对国际文化商品的流动趋势对我国文化市场可能产生的冲击进行评估，及时准确地作出预告和警示，将国际文化资本对我国文化市场和文化产业的威胁控制在安全警戒线以下。

第三，积极推动文化产业国际规制合作与改革。国际规制状况不仅影响着中国文化产业的质量和效益，也关系到世界文化产业的前途和命运。目前，西方发达国家仍占据着国际规制的主导权，弱小国家在其中只是配角。在这种规制框架下，文化产业国际规制很大程度上体现为发达国家的利益和偏好，国际文化市场的开放与交流处于不平等状态，弱势文化受到强势文化的压制。我们要在搞好国内规制以促进文化产业发展、维护国家文化产业安全的同时，以积极的姿态参与和推动文化产业国际规制合作与改革，为我国文化产业创造和争取更为有利的国际环境和更加广阔的发展空间。

我们在参与文化产业国际规制过程中，要以国家利益为最高准则，将坚持独立自主与遵守国际规则、维护我国利益与履行国际义务有机统一起来。要努力推动各国通过平等协商和互利合作，共同解决文化产业国际规制中的各种问题，完善国际文化市场公平竞争机制，促进文化资源在全球范围的优化配置，力求实现各国文化产业发展的共赢共荣。要积极参与国际社会围绕文化产业国际规制制度建设和秩序安排的讨论和博弈，参与相关国际公约和协定(尤其是那些可能对文化产业扶持政策、出口退税、绿色壁垒等具有一定制约作用的国际协议)的制定和修改，提升我国文化产业国际规制话语权。

［1］张红凤，杨慧.政府微观规制理论及实践［N］.光明日报，2011—04—22(11).

［2］蔡小丰.全球化背景下的中国文化产业政策研究［D］.广西民族大学管理学院，2011，(7).

［3］张秉福.我国文化产业政府规制的现状与问题探析［J］.图书与情报，2012，(4):39—47.

［4］欧阳坚.发挥政策导向扶持功能 推动文化产业又好又快发展［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/15271119.html.

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