领导干部宪法意识的定量评价及提升路径

彭 辉 史建三

宪法意识属于法律意识范畴，在某种程度上反映一个国家及其民众对宪法与法治的基本看法和态度。党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。习近平同志在首都各界纪念我国《宪法》公布施行30周年大会上发表讲话指出，一些领导干部宪法意识有待进一步提高。①对领导干部宪法意识进行研究，一方面有助于了解领导干部对宪法的认知、态度和情感，另一方面能够从一个侧面透视宪政建设中存在的问题与偏差以便及时予以解决和矫正，深入推动依法治国进程。

一、问题的提出

法治不仅体现在法律制度及其良好的运行状况上，而且体现在执法者良好的法律素养和较强的法律意识上，后者是法律制度得以正确实施的精神动力。宪法是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律效力和法律权威，是所有社会成员的最高行为准则和一切法律规则的本源。在我国建设社会主义法治国家的进程中，要明确依宪治国是依法治国的核心，落实和树立宪法权威是建设法治国家的基本要求。执行公务的过程实际上是“宪法及宪法性法律的适用过程，因此，宪法的直接法律效力主要表现为对公务员的直接效力”②。以此观之，我国不仅要完善宪政制度，而且要培养领导干部③的宪法意识。目前，宪法在领导干部层面的学习和贯彻已成为社会关注的热点问题。

领导干部宪法意识是指领导干部关于宪法的思维、观念(点)和知识，其对宪法的态度、评判和预期以及由文化传统积淀而成的宪法心理等的统称。④它反映了领导干部对宪法精神与宪法内容、宪法权威的理解、认同和情感，是领导干部法律意识的基础与核心。领导干部是社会建设的组织者、领导者和推动者，一国良好的法治状况不仅依赖于领导干部具有较高的一般法律意识，而且依赖于领导干部具有较高的宪法意识。领导干部宪法意识是建设法治国家的思想条件，是推动国家法治进程和实现人权保障的重要精神力量，在很大程度上影响国家的发展进程，对营造良好的法治氛围、推动全社会贯彻法治理念也至关重要。

我国经济、社会和民主政治建设自1982年《宪法》颁布实施以来取得了长足发展，我国的法治建设也日臻完善。与此相伴，我国宪法学理论研究也取得了极大进步，然而对于宪法意识的研究一直显得比较薄弱。在理论层面上，无论是宪法学教材还是相关学术论文对宪法意识都鲜有涉及，一些理论成果中偶有专门论述宪法意识的内容，但都略显教条、缺乏科学性与系统性。在实证层面上，一些学者对不同群体的宪法意识状况进行了调查分析⑤，所提出的改进建议也具有一定的合理性，但相关调研成果至少存在三点局限:一是数据略显陈旧(多产生于2005年以前)，无法体现宪法意识在最近几年的发展;二是对作为宪法实施的推动者、示范者、引领者的领导干部的宪法意识的调查分析缺失;三是主要进行简单的统计和描述，缺乏对宪法意识内部结构等的深入研究。为了客观地展现领导干部的宪法意识状况，分析社会转型期领导干部宪法意识的特点及其影响因素，为推动宪政建设和依法治国进程提供理论和实证参考，本文拟探讨领导干部宪法意识的定量评价及其提升路径。

二、领导干部宪法意识定量评价的指标体系构建

领导干部宪法意识可以从七个维度即宪法认知、宪法知识、宪法评价、权利意识、权力观念、宪法期待和宪法信念来考察，这七个维度是逐层递进、有机统一的关系，它们各自还可以细分为一些更具体的子维度。以这些维度、子维度作为评价指标，可以勾勒出领导干部宪法意识指标体系，如图1所示。

图1 领导干部宪法意识指标体系图

由上图可见，领导干部宪法意识的评价指标体系由1个目标层指标、7个准则层指标和24个领域层指标共同构成。其中，领导干部宪法意识作为目标层指标，用以表征领导干部宪法意识的总体水平;其下包括宪法认知、宪法知识、宪法评价等准则层指标和宪法学习、宪法宣传、宪法与工作关系等领域层指标，这些指标不仅静态地反映领导干部宪法意识的具体状况，而且动态地反映领导干部宪法意识变化发展的趋势。

为了对领导干部宪法意识进行尽可能精准的量化评价，可以将每个准则层的某一项指标作为一个单独的测试题目，每个题目设置5个回应等级并分别赋值:回应等级的两端是两种极端倾向性态度(非常满意或非常不满意)，中间选项是中性态度(满意)，其他两项是两种一般倾向性态度(比较满意或不太满意)。通过受测者对题目的回应，可以分析出其对该题目所陈述问题的认识状况。受测者所得分值越高，表明其宪法意识越高。这种量化评价的局限性在于，其结果容易受到外在因素的干扰而失真，如受测者可能会出于种种考虑(如试图揣摩并迎合组织测试者所希望的回应结果)而回避选择表明极端倾向性态度的选项。为了对这一评价方法进行纠偏和矫正，可兼采专家打分的方法，即对领域层的4项知识性较强的指标(宪法功能C9、权利来源C12、权力来源C16、群体性事件原因C17)由领导干部作答、专家予以打分，分数越高则宪法意识越强。综合题目测试和专家打分，可以比较直观地展现领导干部宪法意识的总体水平，即实现了对领导干部宪法意识进行整体量化评价的目标。

三、转型期领导干部宪法意识培养所面临的问题

根据上述领导干部宪法意识指标体系及量化评价方法，笔者对上海市1000位领导干部(从上海市主要城区中综合考虑性别、年龄、学历、所在部门等因素选取)的宪法意识进行了问卷调查，收回有效样本805个。通过分析发现:从目标层指标来看，上海市领导干部的宪法意识总体较高;从准则层指标来看，上海市领导干部对宪法知识、宪法评价、权利意识和权力观念4项指标得分很高，对宪法认知、宪法期待和宪法信念3项指标得分较高，说明他们普遍建立了对宪法的信任感，对宪法的价值、功能、作用有较高的理性认识;从领域层指标来看，上海市领导干部的宪法意识结构存在着明显差异，尤其是对于对上访者态度、群体性事件原因、财产公开、官员问责等具体指标，不同政治面貌、不同行政级别、不同年龄段的领导干部存在着不同的评价。上述分析反映出当前我国领导干部宪法意识培养方面尚面临一些困难、存在一些问题，主要表现在三个方面。

1.领导干部宪法意识受到价值观和利益观的影响。从社会存在来看，领导干部既是公权力的代表者，又是独立的个体，他们生活在一定的社会环境中，受其影响、为其制约。领导干部作为普通公民的价值观和利益诉求很容易影响其公权力行使，如实践中有的领导干部认为拥有信息资源是权力的象征，因而在实际工作中不愿将应依法公开的信息向社会公开，这为公众参与决策增加了难度;对于财产公开，有的领导干部认为这是对私权利空间的限制和压缩，因而存在反对情绪;有的领导干部借公共政策的制定和实施来寻求私利益的取得、巩固和发展。

2.一些领导干部在日常工作中宪法思维不足。一些领导干部虽然高度赞同宪法的根本法地位，但这种赞同仅仅停留在认识层面，并没有落实到其日常工作中，其对于具体问题不会或不愿用宪法思维去分析解决，对于宪法实施一联系实际就缺乏信心。如一些领导干部“官本位”思想浓厚，排斥或者仅在形式上吸收公众参与公共政策制定，这为违宪事件的发生埋下了隐患;一些领导干部在决策时过多考虑本地利益和短期需要，不善于从宪法实施的角度统筹考虑制定政策的宏观基础和长远价值。

3.提升领导干部宪法意识的有效途径匮乏。前文对上海市领导干部宪法意识的调查分析表明，上海市领导干部宪法意识总体上呈现出良好的发展态势，但一些领导干部对于对上访者态度、财产公开、官员问责等方面的评价得分不高，这些“木桶短板”⑥已经在很大程度上成了领导干部宪法意识提升的阻碍因素。为了消除不良因素对领导干部宪法意识的影响及发掘增强领导干部宪法意识的正能量，近年来社会各界都在积极探索提升领导干部宪法意识的路径，但各地对于提升领导干部宪法意识究竟应该因循怎样的形式和方法，一直存在不同的意见和看法，尚未产生成效明显的做法。对此，亟待探索、开拓出适合我国国情的有效途径。

四、提升领导干部宪法意识的路径

1.宣传宪法知识，树立领导干部公仆意识。领导干部宪法意识的培养和提升需要较长时间，现阶段要着重对领导干部普及以宪法基本价值为核心的宪法知识，将提升领导干部宪法意识作为普法活动以及其他法制宣传和教育活动的重要内容;在党校干部教育培训计划中应增加宪法方面的课程，促使领导干部牢固树立公仆意识，在宪法和法律的范围内开展工作;在干部选任中要加强对其宪法意识尤其是弘扬宪政精神和宪政文化的考察;要利用现实中的宪法性事件如浙江张高平叔侄案、河南赵作海案、四川珍贵乌木归属案等进行宪法知识宣传，发挥宪法性事件对提升领导干部宪法意识的镜鉴作用。

2.强化宪法理念，健全权力监督和制约机制。宪法理念是领导干部对宪法思想、价值和基本原理的信念，是宪法意识的高级形式。宪法知识虽然是衡量宪法意识水平的一个重要方面，但其重要性局限在一定程度或范围之内，当达到一定程度后，宪法知识对于宪法意识的提升和巩固作用就比较有限，此时宪法理念培育作为提升宪法意识的途径应受到特别重视。因为领导干部所掌握的具体宪法知识可能会随着时间的推移而逐渐淡化，但其宪法理念历久弥坚，具有持久性和稳定性，甚至终生影响和指导着领导干部对现实问题的分析和判断。领导干部宪法理念的形成和确立，一方面有赖于加强宪法理论学习，另一方面有赖于在实际工作中践行宪法理论。为此，领导干部应当学习并切实贯彻我国《宪法》、《立法法》、《行政监督法》中有关依法治国、依法执政和依法行政的各项制度性规定。加大公权力运行的公开透明度，这不仅是反腐倡廉的有效手段，也是提升领导干部宪法意识的重要路径。近年来，我国一大批中央部门陆续公布了“三公经费”⑦，这对于强化领导干部的宪法理念无疑具有积极意义。今后，应进一步强化官员问责制度，严厉制裁违法拆迁、非法拘禁等违宪行为，对授意、默许、迫使工作人员实施此类行为的领导干部追究其宪法责任。

3.保障宪法实施，形成遵守宪法、维护宪法权威的良好风气。宪法实施是指宪法的精神和规范在现实生活中得到贯彻和落实，它反映着一个国家的宪法在现实中被遵守的情况，是衡量一个国家法治和政治文明程度的标准，其基本要求是宪法价值和宪法理念成为公权力运行的最高准则和价值标准。宪法实施一直是困扰我国宪政实践的一大难题。党的十八大报告明确提出，“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”。宪法实施和遵守不能停留于形式上、口号中，而应当落实在行动中。领导干部只有养成遵守宪法的行为习惯，其宪法理念和信仰才会达成，其才会积极实施宪法。制度与人的行为范式密切相关，因此，应当加强制度建设，通过健全制度提高领导干部守宪的自觉性。广东省2012年出台的《中共广东省委关于加强市县领导班子建设若干问题的决定》(讨论稿)中规定“配偶、子女均已移居国(境)外的，原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务”⑧，这就对领导干部自觉执行个人事项申报制度起到了督促作用，类似的规定应当更多、更完善。

4.加强基层宪政建设。宪政建设的重点在基层，难点在基层，着眼点更在基层。实践中一些群众信“访”不信“法”，采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关等非理性、不合法的方式来解决问题，一些群众不积极参与村里、社区的议事决策，个别人甚至放弃自己的选举权、参与权和监督权，这些现象在一定程度上表明我国基层宪政建设尚存在不足。领导干部要将在广大基层群众中树立宪法至上的理念和信念，带动基层群众学习宪法、遵守宪法，作为提升自己宪法意识的突破口。基层党组织是党团结人民群众、推进改革发展、促进社会和谐稳定的战斗堡垒，基层领导干部尤其是党员干部要成为恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命的表率。

五、结语

宪法意识的内涵丰富，涵盖了自由、民主、法治、平等、契约、规则等方面的内容。领导干部宪法意识的形成和提升有其一般规律。运用本文构建的领导干部宪法意识指标体系和评价方法，可以比较直观地考量我国领导干部对宪法理念、宪法宣传、宪法实施乃至整个法治建设的态度和认知，从一个侧面评估我国法治建设的现状和存在的问题。但是，由于宪法意识内部结构的发散性和多维度性，所以严格地讲，对领导干部宪法意识很难进行全面而精准的量化评价。如何更加科学、合理地评估领导干部宪法意识，这是一个长期的课题，有待进一步探讨。

注释

①张烁:《习近平:在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日。②邝少明:《论西方国家公务员的宪法地位》，《武汉大学学报》2002年第3期。③根据中共中央2002年颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》第4条的规定，领导干部是指中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员;上列工作部门的内设机构的领导成员。④秦前红、武西锋:《宪政意识的三个特征》，《江西社会科学》2004年第5期。⑤相关文献如韩大元、王德志:《中国公民宪法意识调查报告》，《政法论坛》2002年第6期;王圭宇:《转型时期中国公民宪政意识的实证研究》，张海燕主编《山东大学法律评论》第7辑，山东大学出版社，2010年;张晓琴:《宁夏公民宪法意识调查研究》，《宁夏社会科学》2009年第2期;李红丽、乔芬:《山西省农民宪法契约意识研究》，《安徽农业科学》2011年第7期。⑥管理学上有一个著名的“木桶理论”:盛水的木桶由许多块木板箍成，盛水量由这些木板共同决定，若其中一块木板很短，则此木桶的盛水量就被该短板所限制。根据这一理论，可将事物发展过程中的限制性因素称为“木桶短板”。⑦蒋彦鑫:《9成中央部门公布“三公经费” 仍有10多个未公布》，《新京报》2011年7月29日。⑧邓圩:《“裸官”不能担任党政正职》，《人民日报》2012年1月6日。

［1］徐向华.观念与行为——宪政意识与普法宣传教育研究［M］.北京:中国社会出版社，2003.

［2］邓世豹.当代中国法官的宪法意识实证分析［J］.暨南学报，2011，(1).

［3］邓世豹.当代中国检察官宪法意识的实证分析［J］.岭南学刊，2010，(4).

［4］魏建国.论我国宪法实施的观念意识支持［J］.社会科学研究，2013，(2).