全面推进依法行政视角下的乡镇行政体制改革研究*

姚锐敏

党的十八大将依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成作为全面建成小康社会的重要目标要求。乡镇政府是我国政府体系的重要组成部分，数量多、分布广，处在行政系统的最末端和行政管理的第一线，这种情况决定了推进乡镇政府依法行政对于实现党的十八大提出的法制建设的战略目标具有十分重要的意义。本文拟从行政体制的角度，分析乡镇政府依法行政举步维艰的原因，探讨通过深化乡镇行政体制改革推进依法行政的有效路径。

一、乡镇政府依法行政面临的体制性障碍

改革开放以来，我国农村基层行政体制经历了多次改革，取得了明显成效，对农村经济社会的发展起到了积极的促进作用。但是，由于多种原因，农村基层行政体制至今仍未完全理顺，在很大程度上制约着乡镇政府依法行政的全面推进。概括起来，目前乡镇政府依法行政面临的体制性障碍主要表现在以下几个方面。

1.乡镇政府职能转变进展缓慢

温家宝指出:“取消人民公社、设立乡镇以后，乡镇政府职能转变一直没有到位。表现在政企不分、政社不分，乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上，社会管理和公共服务薄弱。在市场经济条件下，按照公共行政的原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题。”①近年来的多项调查结果都证明了乡镇政府职能转变滞后的判断。2007年，吴理财在安徽、湖北、重庆三省(市)的7个县(区)进行的问卷调查表明，乡镇政府的职能转变进行得极其缓慢。分别有 42.02%、41.01%、27.65% 和 20.38% 的被访者反映，乡镇政府“工作作风老一套，行政命令多”、“乡镇政府的公共服务能力差”、“乡镇政府职能没有转变”、“在保障农民民主权利和经济利益方面做得不够”②。另一项针对乡镇党委书记进行的问卷调查结果显示，发展经济是当前乡镇政府最主要的职能。在回答“你所在的乡镇的工作重点是什么”的问题时，710位乡镇党委书记中，有63.52%的人选择了“产业结构调整”，20.42%的人选择了“招商引资”。③这些情况说明，乡镇政府职能转变的目标与现实之间存在明显差距。

乡镇政府职能转变滞后，必然会影响乡镇政府依法行政的水平和能力。依法行政的最终目标是要建设法治政府，而现代法治政府在行政职能上的表现，则是职能范围的有限性和职能内容的服务性。职能范围的有限性是指政府的作用范围应当有确定的边界，从原则上讲，凡是公民、企业或者其他组织能够自主解决的就不需要政府解决，就不属于政府的职能范围;凡市场竞争机制能够自行调节的，政府可以不必干预;凡社会组织能够自我管理和自律的，政府可以不必干预。职能内容的服务性是指政府应当将为国民提供公共服务作为职能的重点。以此看来，目前乡镇政府职能转变显然还没有到位，在这种情况下，乡镇政府依法行政必然受到很大影响。

2.乡镇政府的权责配置失衡

权责统一，是科学合理之行政体制的基本要求，也是法治政府的基本表征。自乡镇政府重建以来，权责失衡一直是困扰乡镇政府行政的一大难题。乡镇政府的权责失衡，首先表现为沉重的责任负担与贫乏的权力资源之间的矛盾。有研究者认为，乡镇是一级权力构造残缺的政府，体制上安排给这级政府的权力非常有限，能够调动的权力资源十分贫乏。与此同时，乡镇政府承担的责任却非常繁重，权力与使命之间很不平衡。④这种状况常常使农村的依法行政陷入两难境地:如果严格遵循“法无授权不可为”的法治原则，乡镇政府可能会因为缺乏必要的执法权力和执法手段而无法有效完成执法任务或实现行政目标;另一方面，在“压力型体制”的作用下，一些乡镇政府为了实现行政管理目标不得不违法执法，超越法律规定行使行政权力。

乡镇政府权责失衡还表现在不断扩大的事权与逐渐萎缩的可支配财力之间的矛盾。从事权方面看，乡镇政府不仅要承担宪法和组织法规定的广泛的行政管理职责，而且还必须承担上级政府交办的各种各样的事项。在实行分税制的背景下，上级政府为了减轻本级财政的压力，经常会以任务分解的方式将本级政府的事权强制性地转移给下级政府，这些转移的事权大部分最终都落到了乡镇政府头上，导致乡镇政府的事权范围不断扩大。从财力方面看，分税制改革体现出明显的财权集中取向，越往下实际拥有的财权越小。在这种财政体制下，身处农村的乡镇政府尤其是以农业为主的乡镇政府的财政收入十分有限。此外，由于乡镇的直接上级——县政府也经常面临财政困境，而其摆脱财政困境的重要途径之一便是凭借政治与行政的强势地位强制挤压乡镇政府的财政空间，这种情况使乡镇政府本来就十分有限的财力进一步受到削弱。乡镇政府事权与财力的失衡严重制约了依法行政在乡村的全面推进。一方面，巨大的财政压力往往使乡镇政府将依法行政原则抛在一边，不择手段地实施行政征收行为;另一方面，乡级财政的捉襟见肘使乡镇政府在履行公共服务的法定职责方面常常陷入失职的违法困境。

3.县乡政府的层级关系缺乏科学合理的规范

不合理的县乡政府关系主要是由自上而下的单向行政层级连接模式的制度设计缺陷和县级政府在具体构建和处理县乡关系过程中的行为偏差造成的。现代国家的行政系统各层级之间的连接主要有两种模式:一种是双向连结模式，即从金字塔的顶部到金字塔的底部是通过两套相互对应的规则把各层级的机构有机地粘合在一起的，既有从上至下的命令指示规则，也有自下而上的请示汇报规则;二是单向连结模式，即行政机构层级之间的连结线路上是单向的，即强调从一个方向至另一个方向的连结线路。二者最大的区别在于下层机构是否有法律上的或者合法的独立意志，独立服从法律、服从管理事务的权力。⑤我国县乡政府之间的连接方式显然属于自上而下的单线路连接模式，它凸显出县级政府对乡镇政府的绝对领导地位。县级政府不但有权决定、约束乡镇政府的行为，而且能够决定、制约乡镇政府本身的结构和具体的行为过程，乡镇政府事实上很难具有独立于县级政府的意志。单向连接模式决定了县乡关系从其产生之日起就具有不平衡性，而县级政府在决定和处理其与乡镇政府的关系时的高压态势，则进一步加剧了县乡关系的失衡。改革开放以来，为了实现加速推进现代化的目标，县级政府从各个方面不断给乡镇政府施压，随着压力的不断重复，在县乡政府之间逐渐形成了一种压力型的层级行政运行机制。这种压力型的层级运行机制虽然对改革开放以来我国经济社会的高速发展发挥了一定的积极作用，但也对依法治国与依法行政带来了明显的消极影响，主要表现在如下四个方面。

第一，在导致“选择式政策执行”现象的同时，也直接导致了乡村行政主体的“选择性执法”。欧博文和李连江在对地方行政的研究中发现，中国地方行政中形成了一种“选择式政策执行”的现象。⑥在提出依法治国和依法行政以后，“选择式政策执行”与执法发生了联系，导致了“选择性执法”现象:那些与“硬指标”直接相关的法律往往受到乡镇政府的重视，得到比较严格的贯彻执行;而那些与“硬指标”没有关系或者关系不大的法律则不受重视，得不到认真的贯彻执行。

第二，是导致基层行政主体滥用权力和违法行政的重要原因。在硬性任务指标的压力之下，一些乡镇政府和基层干部很容易过度运用行政权力，甚至滥用权力，违法行政，不惜侵犯行政相对人的合法权益去完成像计划生育、征收税款这样的硬指标。

第三，在增加上级对下级的“驱动力”的同时，削弱了上级对下级的“制动力”，导致政府体制内部的层级监督功能逐步弱化。一方面，压力型层级行政运行机制赖以维系的干部任命制与其催生的干部关系网络，在监督机制与监督对象之间形成了一种遮蔽或阻隔;⑦另一方面，在压力型层级行政运行机制中，对下级的“越轨”行为，上级并非总是采取坚决“纠偏”的立场，而是要进行权衡。如果认为采取“纠偏”措施可能损害县乡政府之间的既有关系，则往往会选择大事化小，小事化了，或者睁一只眼、闭一只眼的行动策略。上级所采取的这种行动策略多次重复以后，就会在上级与下级之间形成某种默契，这种默契必然助长乡镇政府的违法行政。

第四，在一定意义上阻碍了法律权威性的提升，压抑了法治观念和法律意识的成长。在压力型行政机制中，完成上级下达的任务指标比依法行政、严格执法对于乡镇政府和基层干部来说无疑更为重要，国家最高权力机关制定的法律不如直接上级下达的任务指标具有权威性。在完成任务指标的过程中发生的违法行为往往可以得到开脱和原谅或者从轻发落，但如若不能完成硬性的任务指标，则有可能断送仕途。这种行政实践只能强化农村基层干部对上级权力的敬畏，而无法培养他们对法律的忠诚与崇敬。

二、推进依法行政视角下深化乡镇行政体制改革的路径与措施

1.借助法治的力量推动乡镇政府的职能转变

长期以来，乡镇政府职能转变主要是依靠政治与行政的力量和手段来推动的，与法律似乎没有多大关系。一个突出的例证是，1982年12月修订的《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》明确规定乡镇政府应当承担七个方面的职能。1982年以来，乡镇政府经历了多次机构改革，其实际履行的职能也发生了明显的变化，但乡镇政府的法定职能却没有发生任何变化。由于没有将行政体制改革与行政法治有机结合起来，从健全政府组织法的角度推进乡镇政府职能转变，结果在很大程度上影响了乡镇政府职能转变的绩效。乡镇政府必须转变职能的口号已经喊了多年，但时至今日，乡镇政府职能转变依然还不到位，一个重要原因在于我们没有根据形势的变化对乡镇政府的法定职能定位进行重新审视，通过完善行政组织法为乡镇政府转变职能提供明确的法律依据，这样就使乡镇政府职能转变因为缺乏法律的刚性约束而陷入很大的随意性，成为政府的“自选动作”，职能转变的目标也就难以实现。有一种观点认为，现行地方政府组织法规定的乡镇政府的法定职能非常清楚，同发达国家的“惯例”也大体相同。问题在于，由于体制等方面的原因，上述法律规定被政府所忽视，没有得到严格的遵守和执行，结果才导致了实践中乡镇政府的职能错位、缺位和越位。如今农村的政治经济环境已经发生了深刻变化，因此，所谓乡镇转变职能，应该是回归法定职能。⑧这种观点有一定的道理，但是它将政府转变职能完全等同于回归法定职能，则是笔者所不敢苟同的。因为，《地方政府组织法》第61条规定的乡镇政府的职能虽然具有较强的适应性，乡镇政府转变职能也的确具有回归法定职能的意义，但这些规定毕竟是在20多年以前制定的，姑且不论当年的规定本身是否完善，在我国的政治经济体制以及乡镇政府的行政环境已经发生了巨大而深刻变化的今天，依然原封不动地照搬这些规定来规范乡镇政府的职能行为，显然是难以令人信服的。

2.按照法治原则重构县乡两级政府之间的关系

改革开放以来的实践证明，县乡之间的单向控制支配关系对乡村治理产生了明显的负面影响。在压力型体制的作用下，乡镇政府几乎完全丧失了作为一级政府所理应具有的相对独立地位和行政自主性，已经成为县级政府事实上的派出机构，执行县级政府的决定和命令，完成县级政府下达的各项任务，几乎成为乡镇政府行政的全部内容。笔者认为，按照法治原则重构县乡政府之间的关系，逐步实现县乡政府关系的规范化和法治化，是解决县乡政府关系困境的根本出路和关键所在。县乡之间的压力型体制和支配性关系之所以能够形成和维持，一个重要原因在于县乡政府之间的权责关系不清，两者的职责权限缺乏明确、清晰、具体的法律界限。上述状况加上行政体系实行的民主集中制原则，使县级政府随意决定其与乡镇政府之间关系的具体内容成为可能。因此，要规范县乡政府之间的关系，就必须从法律上具体明确县乡政府各自的职责权限，并且要通过建立健全相关的制度，防止和避免县级政府随意破坏或改变县乡政府之间的法定职责权限关系。

3.增强乡镇政府的行政权能，实现乡镇政府的权责统一

改革开放以来，经过多次机构改革，乡镇政府的行政权能不断弱化，不仅直接影响乡镇政府全面正确地履行法定职能，也在很大程度上妨碍了乡镇政府行政法治化的发展进程。因此，在深化乡镇行政体制改革、全面推进乡镇政府依法行政的过程中，应当根据权责统一的基本原则合理调整乡镇政府的权责配置，切实增强乡镇政府的行政权能。

第一，加强对乡镇政府的立法授权，使乡镇政府尽快摆脱“有责无权”的困境。为了从根本上解决乡镇政府的责权失衡问题，应对乡镇政府享有的法定职权进行全面清理，在合理界定乡镇政府职能的基础上明确乡镇政府有效履行法定职能的权力需求，然后根据乡镇政府的权力缺损情况完善相关立法，对乡镇政府进行必要的和充分的授权，使乡镇政府享有的行政权力与其作为一级政府的法律地位及其承担的法定职能相匹配。除了加强对乡镇政府的立法授权外，还可以通过行政委托的方式解决乡镇政府权力不足的问题。这里所说的行政委托，主要是指县级政府及其职能部门将其法定权限内的部分权力委托给乡镇政府，乡镇政府以委托机关的名义行使被委托的权力。这种方式既可以在一定程度上解决农村行政执法中普遍存在的“有权管的看不见，看得见的无权管”的问题，有效提高政府行政管理和执法的效率，同时也可以在一定程度上缓解乡镇政府职责与权力失衡的矛盾。有人担心，增加乡镇政府的权力可能会造成农村滥用行政权力的现象更加严重。这种担心有一定道理，但是，它显然不能成为使乡镇政府长期处于责任与权力严重失衡状态的理由。权责统一是行政法治的基本原则，也是全面推进依法行政，建设法治政府的必然要求。既然党和国家要求乡镇政府在乡村治理中发挥重要作用，并且通过宪法和法律为乡镇政府规定了内容广泛的职责，那么就应当赋予乡镇政府相应的行政权力，唯有如此，才能保证乡镇政府依法有效地履行其法定职责。因此，不能因为担心乡镇政府滥用权力而将其与应当享有的权力隔绝，这样做也许可以防止和减少权力滥用现象，但从国家和社会的整体利益分析，乡镇政府权责失衡所导致的后果可能会更严重。关于这个问题，亨廷顿的观点也许对我们有一定的启发意义，他认为，对于处于现代化之中的国家来说，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能拥有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”⑨。其实，滥用权力并非乡镇政府行政中特有的现象，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”⑩。因此，问题的关键不在于给乡镇政府授予多少权力，而在于授出的权力是否能够受到有效监督。

第二，努力改善乡镇财政状况，为乡镇政府全面履行法定职能提供可靠保障。农村税费改革以来，乡镇政府面临前所未有的财政压力，一些研究者甚至用“财政危机”来形容目前乡镇的财政状况。乡镇政府面临的财政困难集中表现为乡镇财政存在的巨大缺口。这种财政缺口在很大程度上限制了乡镇政府法定职能作用的全面充分发挥，严重时甚至影响到乡镇政权的正常运行。从体制上分析，导致乡镇财政陷入困境的一个非常重要的原因是乡镇政府的事权与财力配置失衡，事权大，财力弱。因此，合理调整乡镇政府的事权与财力配置，实现事权与财力的协调统一，是乡镇行政体制改革面临的一项重要任务。

解决乡镇政府事权与财力不匹配的主要途径有两个。一是要科学合理界定乡镇政府的事权，进一步明确乡镇政府的事权范围。从现实情况看，凡是与本地农村经济社会发展相关的事务，乡镇政府都需要承担一定的责任，而履行责任需要有相应的财力支撑，承担的事务越多，财政需求也就越大。因此，改善乡镇政府财政状况的一条重要途径就是为乡镇政府“减负”。目前乡镇政府实际承担的事务明显超出了其作为农村最基层一级政府的实际能力，国家应当通过适当调整各级政府的事权划分，减少乡镇政府的事权负担，使乡镇政府承担的事务与其实际能力相适应。为了切实有效地减轻乡镇政府的事权负担，在划分政府事权时，应当尽可能具体地明确乡镇政府与上级政府之间的事权界限，尤其是乡镇政府的职能与上级政府的职能存在交叉重叠的领域，必须对各级政府在其中承担的具体责任进行明确划分，以立法形式加以规定。只有这样，才能防止和避免上级政府随意向乡镇政府转移自己事权的现象发生。现行《地方政府组织法》规定，乡镇政府负有完成上级人民政府交办的其他事项的职责。这一规定过于宽泛，在现行的体制之下，它为上级政府向乡镇政府随意转移事权开了方便之门，是导致乡镇政府事权过大的制度性根源。尽管这种制度安排对于保证政令畅通和行政体系的统一具有积极的作用，但从总体上看，其弊大于利，应当予以废除，或者加以适当的限制。二是要扩大乡镇政府的财权，增强乡镇政府的财力。当前学术界有不少人把解决乡镇财政问题的希望寄托在乡镇政府转变职能上，认为只要乡镇政府能够切实转变职能，乡镇财政面临的困难和问题就会迎刃而解。这种观点是站不住脚的。虽然从理论上说政府职能越位和错位有可能增加财政负担，但乡镇政府的职能转变滞后是如何导致或加剧了乡镇财政困难的，我们并没有看到基于客观事实的具有充分说服力的分析论证。其实，导致乡镇财政困难的主要原因也许并非乡镇政府职能转变滞后，而是在于财政体制不合理。20世纪90年代以来，随着国家财政制度改革的推进，乡镇政府的财政职能呈不断衰减的趋势。全面取消农业税以后，乡镇政府的财政职能进一步弱化，一些地方的乡镇财政几乎变成了名副其实的“讨饭财政”。在乡镇财政收入缺乏可靠保障的情况下，即使乡镇政府彻底实现了职能转变，乡镇财政困难状况依旧会存在，除非国家政权完全退出乡村，重新回到“皇权止于县政”的传统体制。况且，乡镇政府转变职能并不等于简单地减少职能，而是有增有减，有进有退。从建设服务型政府的角度分析，乡镇政府转变职能以后，它所承担的事务不是减少了而是增加了，任务不是减轻了而是更重了。从这个意义上说，乡镇政府转变职能需要有充分的财力支持。因此，破解乡镇财政面临的困局，不能倒果为因地将希望寄托在乡镇政府转变职能上，而应当改革不合理的财政体制，按照事权与财力一致的原则，根据乡镇政府承担的事权，适当扩大乡镇政府的财权，增强乡镇政府的财政能力。一方面，要进一步完善分税制的财政体制，合理调整各级政府之间的利益分配关系，适当扩大乡镇政府在国家财政收入分配中的比例。尤其是要进一步理顺和规范县乡两级政府的利益分配关系，按照“分税制”的原则，合理确定乡镇收入基数和收支范围，把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入。（11）另一方面，要进一步完善财政转移支付制度，加大对乡镇的财政转移支付力度。为了解决分税制改革导致的事权与财权脱节的问题，国家建立了财政转移支付制度。事实证明，财政转移支付在一定程度上缓解了基层政府尤其是乡镇政府面临的财政困难，但是由于制度本身存在一定的缺陷，加之执行过程中存在的偏差，财政转移支付在解决乡镇财政困难方面所起的作用受到很大限制。为了更好地发挥财政转移支付的作用，增强乡镇政府的财力，缓解乡镇财政困难，必须对现行的财政转移支付制度进行改革，使其更加完善。

注释

①温家宝:《不失时机推进农村综合改革 为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006年第18期。②吴理财:《从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查》，《中国农村观察》2008年第4期。③《710位乡镇“一把手”心声:忙什么忧什么预期是什么》，新华网，2009年2月4日。④赵树凯:《乡镇政府的权力体系——10省(区)20乡镇调查》，人民网，2010年7月31日。⑤张淑芳、关保英:《依法行政内在阻却因素析》，《湖北民族学院学报》1999年第2 期。⑥Kevin 0’Brien、Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，1999(2).⑦荣敬本、赖海榕:《关于县乡两级政治体制改革的比较研究——从村到乡镇民主制度建设的发展》，《经济与社会体制比较》2000年第2期。⑧潘维:《后农业税时代乡镇政府“回归法定职能”》，《凤凰周刊》2006年第12期。⑨亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，三联书店，1989年，第7页。⑩孟德斯鸠:《论法的精神》上册，张雁生译，商务印书馆，1982年，第154页。 （11）刘建华:《乡镇财政困境的外部环境与对策分析》，《农村观察》2008年第1期。