城乡养老保险关系转续与制度衔接的路径思考*

岳宗福

根据《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)的规定，我国城乡养老保险体系包括职工基本养老保险(以下简称职保)制度、新型农村社会养老保险(以下简称新农保)制度、城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)制度、公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险(以下简称公保)制度，这四者共同构成了全民基本养老保险的制度框架:职保解决各类企业职工、事业单位分类改革后从事公益服务的事业单位工作人员以及灵活就业人员的基本养老保险问题;新农保解决农村居民的基本养老保险问题;城居保解决城镇非从业居民的基本养老保险问题;公保解决国家机关公务员以及参照公务员法管理的工作人员的基本养老保险问题。但是，在城乡二元化的社会背景下，由于养老保险全国统筹的目标迄今尚未能实现，我国城乡养老保险体系的正常运转仍面临在不同统筹地区之间转续养老保险关系(以下简称关系转续)和在不同制度之间衔接养老保险关系(以下简称制度衔接)的双重困境。党的十八大报告明确提出“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，解决养老保险关系转续和制度衔接问题既是实现上述政策目标的必然要求，也是健全社会保障法制的重要课题。

一、城乡养老保险关系转续相关法律的梳理与分析

养老保险关系转续是指参保人员在某一项养老保险制度内部、因社会流动而发生的跨统筹地区转续养老保险关系的现象。如前所述，我国城乡养老保险体系由四项制度组成，所以实际上存在职保关系的跨地域转续、公保关系的跨地域转续、新农保关系的跨地域转续和城居保关系的跨地域转续(在已经实现城乡居民养老保险一体化的地区简化为城乡居保关系的跨地域转续)。我国《社会保险法》第19条规定“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”，这是目前解决养老保险关系跨统筹地区转续问题的基本法律依据，但该条只规定了参保人员跨统筹地区“就业”状态下基本养老保险关系的转续问题，对于参保人员跨统筹地区流动而“非就业”状态下基本养老保险关系的转续并未作出明确规定。同时，该条中的“基本养老保险关系”是仅指职工基本养老保险关系，还是包括职保、公保、新农保、城居保4种养老保险关系，这一点也容易引发歧义。根据人力资源和社会保障部(以下简称人社部)发布的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第5条的规定，《社会保险法》第19条的具体操作按照人社部、财政部2009年联合发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《转续暂行办法》)执行。显然，人社部是将“基本养老保险关系”完全等同于职保关系，这就使得公保、新农保、城居保3种养老保险关系的跨统筹地区转续失去了法律依据，对此需要立法专门作出安排。

根据《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第77条的规定，国家建立公务员保险制度，保障公务员在“退休、患病、工伤、生育、失业”等情况下获得帮助和补偿;我国《社会保险法》第10条也明确规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”。但是，我国公务员及参照公务员法管理的工作人员的社会保险方案一直没有出台，他们的养老保险依然停留在退休养老阶段，全国并未形成缴费型的公务员养老保险制度。因此，公保关系的跨统筹地区转续并不存在明显的地域壁垒和转接困难。

人社部和财政部于2012年11月底拟定了《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《衔接暂行办法(意见稿)》)并向社会公开征求意见，但该意见稿仅“适用于在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员”，对于“在某一种制度中跨地区转移的参保人员，应按照各制度自身的规定转移接续养老保险关系”而“不适用本《暂行办法》”。因此，《衔接暂行办法(意见稿)》只是解决了新农保与职保之间、城居保与职保之间以及新农保与城居保之间的衔接问题，而新农保关系转续问题及城居保关系转续问题仍然“悬而未决”。

即便是职保关系的转续问题，《社会保险法》的解决思路与人社部、财政部发布的《转续暂行办法》规定的“具体操作办法”也并不一致。根据《社会保险法》第19条的规定，个人跨统筹地区就业的，达到法定退休年龄时，基本养老金“分段计算、统一支付”。人社部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第5条要求，“基本养老金分段计算、统一支付的具体办法”按照《转续暂行办法》执行，而《转续暂行办法》第4条明确规定:参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，统筹基金(单位缴费)以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。这与《社会保险法》“分段计算、统一支付”的思路存在明显差异:如果严格执行《社会保险法》的规定，参保人员跨统筹地区就业时只需转移基本养老保险关系、累计缴费年限，而根本不需要转移统筹基金。

二、城乡养老保险制度衔接相关法律的梳理与分析

养老保险制度衔接是指参保人员因社会身份变化而在各项养老保险制度之间衔接养老保险关系的现象。在我国养老保险体系中，从理论上讲，制度衔接应该包括职保与公保、新农保与城居保、新农保与职保、城居保与职保、新农保与公保、城居保与公保之间的制度衔接6种情况，如图1所示。

图1 城乡养老保险制度衔接示意图

(一)职保与公保之间的制度衔接

在我国，人员在企业与国家机关、事业单位之间交互流动的机会比较多。我国企业经过多年改革已经形成了基本定型的社会养老保险制度，而国家机关和事业单位依然适用退休养老制度。原劳动和社会保障部、原人事部、财政部、中央机构编制委员会办公室于2001年联合下发了《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》(以下简称《通知》)，这是目前处理职保与公保两项养老保险关系衔接问题的基本制度依据。在企业缴费型养老保险制度下，缴费年限及缴费金额与养老金待遇之间存在正比例关系;而在国家机关、事业单位非缴费型退休养老制度下，工作年龄与退休金待遇之间存在正比例关系。因此，如果参保人员从公保转入职保且退休时按企业人员计发基本养老金，就需要解决两个关键问题:一是参保人员原任公务员的工龄与企业缴费年限的置换问题;二是参保人员原任公务员期间的缴费补偿问题。对于前者，《通知》规定“原有工作年限视同缴费年限”;对于后者，《通知》则规定在进入企业并按规定参加企业职工基本养老保险后，根据参保人员在国家机关、事业单位工作的年限给予“一次性补贴”，补贴标准为“本人离开机关上年度月平均基本工资×在机关工作年限×0.3% ×120个月”，具体“由其原所在单位通过当地社会保险经办机构转入本人的基本养老保险个人账户，所需资金由同级财政安排”。如果参保人员从职保转入公保且退休时按国家机关、事业单位工作人员计发养老金，也需要解决两个关键问题:一是参保人员原有企业工龄与其国家机关、事业单位工龄的置换问题;二是参保人员在原企业缴费所累计的个人账户资金的处理问题。对于前者，《通知》规定参保人员由企业进入国家机关、事业单位工作之月起，执行国家机关、事业单位的退休养老制度，其“原有的连续工龄与进入机关事业单位后的工作年限合并计算”;对于后者，《通知》则规定“已建立的个人账户继续由社会保险经办机构管理，退休时其个人账户储存额每月按1/120计发，并相应抵减按机关事业单位办法计发的养老金”。同时，考虑到养老保险关系有在职保与公保之间多次转接的可能性，《通知》要求，参保人员进入企业工作后再次转入国家机关、事业单位工作的，“原给予的一次性补贴的本金和利息要上缴同级财政”，其个人账户管理、退休后养老金计发等比照“由企业进入机关事业单位工作职工的相关政策”办理。

《通知》发布于十多年前，其中有的内容亟须修改。如当时之所以规定一次性补贴按照120个月的标准计算及“个人账户储存额每月按1/120计发”，是因为企业养老金的计发办法是基于参保人员退休后人均还有十年余寿命来确定的(即10×12=120)。而根据国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［2005］38号)的规定，计发月数根据“职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素”确定。目前在我国，企业职工55岁退休的，其基本养老保险金计发月数实为170个月;60岁退休的计发月数实为139个月。因此，《通知》中的补贴标准与计发标准应当适时予以相应的调整。此外，《通知》只是对同一统筹地区内职保与公保之间的制度衔接作出了安排，其中规定公务员转入职保的，其补贴由其原所在单位通过“当地”社会保险经办机构转入本人的基本养老保险个人账户;公务员进入企业工作后再次转入公保的，原给予的一次性补贴的本金和利息要上缴“同级财政”。随着人员社会流动性的不断增强，参保人员跨统筹地区流动且在职保与公保之间转接养老保险关系的情况已在所难免，对于这样的参保人员，如果仍要求“其原所在单位”通过“当地”社会保险经办机构转移一次性补贴，或者要求将原一次性补贴的本金和利息上缴“同级财政”，实际操作起来恐怕就有些窒碍难行了。

(二)新农保或城居保与职保之间的制度衔接

人社部和财政部拟定的《衔接暂行办法(意见稿)》主要解决新农保或城居保与职保之间的制度衔接问题。根据该意见稿的规定，从新农保或城居保转入职保的基本条件是“参加职保缴费年限满15年(含依据有关规定延长缴费年限)”，从职保转入新农保或城居保的基本条件是“职保缴费年限不足15年”且只随转个人账户基金而不转统筹基金;缴费年限的计算办法为:参保人员从职保转入新农保或城居保，其参加职保的缴费年限可“合并累加计算”，参加新农保、城居保的缴费年限则“不折算”为职保缴费年限。毋庸置疑，这些规定的出发点是为了“维护参保人员的养老保险权益”，但这些规定似乎又与“更有利于维护参保人员的权益”的目标有所背离。首先，缴费年限是否累计满15年直接决定参保人员有无享受养老保险待遇的基本资格，而缴费多少只影响参保人员享受养老金的数额，前者涉及养老保险权益的有无，后者只涉及在享有养老保险权益的前提下每个参保人员的具体养老保险待遇，两者是不同性质的问题，不可混为一谈。对于由新农保、城居保转入职保的参保人员，如果因新农保、城居保缴费金额比职保少而不计算其已经累积的缴费年限，这将直接影响参保人员将来领取养老金的资格认定，显然有失公平。譬如，某参保人员参加新农保5年后又参加职保10年，达到了退休年龄，如果前后缴费年限累加，则其已经达到领取养老金的基本资格，只不过其领到的养老金可能会比连续15年参加职保的人员要少;如果前后缴费年限不能累加，则其需再续交5年职保方能领取养老金或者根本领不到职保养老金而只能把养老保险关系再转回新农保或城居保。其次，新农保或城居保与职保缴费金额差距较大并不是参保人员自愿选择的结果，而是国家不同养老保险制度分割实施所致，让参保人员在养老保险关系转接过程中承受非自身原因造成的养老保险权益损失，存在明显的不合理性。

(三)其他养老保险制度之间的衔接问题

除了上述公保与职保及新农保或城居保与职保之间的制度衔接，我国还存在新农保与城居保之间、新农保或城居保与公保之间的制度衔接问题。关于新农保与城居保之间的制度衔接，《衔接暂行办法(意见稿)》考虑到二者在制度模式、基金筹集方式、个人账户规模、养老金计发办法等方面是一致的，所以明确规定参保人员办理新农保与城居保衔接手续的，“转移个人账户全部储存额，缴费年限合并累加计算”。有些将新农保与城居保合并实施的地区，由于实现了城乡居民社会养老保险的一体化，已经不存在此两种制度的衔接问题。一般而言，享受公保待遇的公务员几乎没有转入新农保或城居保的可能性，而参加新农保的农民(或参加城居保的市民)也很难有机会享受公保待遇，所以讨论公保与新农保或城居保之间的制度衔接问题似乎没有太大的现实意义。但是自2011年起，相关部门已经开始积极探索从村(社区)干部、优秀工人、农民中考录公务员的办法，并选择了一些中央直属部门的基层单位进行试点，这意味着农民或市民将来也有可能进入公务员行列，因而新农保或城居保与公保之间的转接也许已经不仅在理论上具有可能性，而且需要现实地作出具体制度安排。

三、城乡养老保险关系转续与制度衔接的路径与立法建议

《社会保险法》是我国社会保障领域的一部基本法，也是指导我国城乡养老保险关系转续与制度衔接的基本法律依据，因此，任何相关的路径和对策建议都应在《社会保险法》的框架下设计和提出。我国城乡养老保险关系转续与制度衔接尽管还面临诸多困难，但其路径设计必须着眼全局、抓住关键、重点突破，切不可走“头痛医头，脚痛医脚”的碎片化改革之路。通过前文分析可以看出，在我国现阶段，养老保险制度模式的不统一、缴费年限累计方面的区别对待、养老金“分段计算”办法落实不到位、养老保险关系转接的相关法律规定不完善等，已经成为制约城乡养老保险关系顺畅转接的关键症结。如果能够重点破解这些症结，其他转接难题基本上就可以迎刃而解。笔者为此提出如下立法建议。

(一)尽快将国家机关、事业单位养老保险制度改革纳入法制化轨道

在国家机关、事业单位养老保险制度改革方面，由于缺乏全国层面的统筹规划，所以各地改革进程和改革方案难以统一，这必然直接影响国家机关、事业单位工作人员跨地域流动时养老保险关系的顺利转续。同时，公保与职保、新农保、城居保的制度框架不同，也直接影响着其相互间的转接。国家机关、事业单位养老保险改革的滞后已经成为影响我国养老保险关系转续与衔接的制度性障碍，因此应尽快启动这项改革，将其纳入法制化轨道。我国《社会保险法》规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”，但全国层面的公务员养老保险改革方案尚处于酝酿和讨论阶段，需要国务院依据《社会保险法》和《公务员法》的规定，早日厘定方案并推出相关行政法规。我国事业单位养老保险制度改革虽已有初步方案并进行了局部试点，但效果并不理想，需要在总结经验的基础上继续推进。需要明确的是，为便于在全国范围内顺利转续养老保险关系和衔接相关制度，不论是国家机关还是事业单位养老保险改革，均宜采用与职保、新农保、城居保相统一的制度模式(即“统筹账户+个人账户”的框架设计)。如果能够实现制度模式的统一，则前文提及的公保与职保之间的转接以及将来可能出现的新农保、城居保与公保之间的转接问题，都可以通过下述“合并累加计算”缴费年限及“分段计算”养老金的办法得以解决。

(二)参保人员缴费年限应不受地域或制度限制而依法“合并累加计算”

我国《社会保险法》第二章标题为“基本养老保险”，其中第19条规定个人跨统筹地区就业的，其“基本养老保险关系”随本人转移，“缴费年限累计计算”。这里的“基本养老保险关系”是单指职保关系，还是包含职保、新农保、城居保和公保4种养老保险关系，可能会有不同的理解。如果理解为单指职保关系，则有将基本养老保险的内容狭隘化之嫌，与本章的标题也不相符。如果理解为包含“职保关系、新农保关系、城居保关系及公保关系”就更为全面，也更符合本章的立法旨意。照此理解，对于参保人员“跨统筹地区就业”的问题，应在转移“基本养老保险关系”的过程中“缴费年限累计计算”，而不应区分其是在职保中跨统筹地区就业，还是在新农保或城居保与职保之间跨统筹地区就业。严格地讲，参保人员从新农保或城居保转入职保的，其参加新农保、城居保的缴费年限只能依照《社会保险法》的规定“累计计算”，“折算”为职保缴费年限的做法于法无据:有违《社会保险法》的要求以及《衔接暂行办法(意见稿)》中“不折算为职保缴费年限”的明确规定。因此，养老保险关系是采取在确定养老保险待遇之前的最后时点转接，还是采取“随走随转”的实时衔接方式，完全可以根据实际情况灵活处理，但参保人员在不同制度下的缴费年限不应区别对待:既然参保人员在国家机关、事业单位的工作年限可以“视同”为职保缴费年限，则参保人员从新农保或城居保转入职保时，其缴费年限为何不能按照《社会保险法》的规定而“合并累加计算”呢?

(三)跨制度参保人员的基本养老金应依法“分段计算、统一支付”

我国《社会保险法》关于基本养老金“分段计算、统一支付”的规定，虽然只是针对“跨统筹地区流动就业”的参保人员作出的过渡性制度安排，但由于前述《转续暂行办法》明确规定跨统筹地区就业的参保人员可以“划转12%的统筹基金”，这就使得“分段计算、统一支付”的制度安排在职保关系转续方面失去了操作价值。不过，当参保人员发生跨制度衔接养老保险关系时，“分段计算、统一支付”的制度安排就有了实际意义，即只要参保人员累计缴费满15年，其达到法定退休年龄时，如果属于“在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度”的人员，其基本养老金就可以按照《社会保险法》的规定“分段计算、统一支付”。例如，某参保人员参加新农保5年、职保10年后达到法定退休年龄，则其可以享受基本养老金待遇，其基本养老金的数额确定办法为:假定其连续参加新农保15年，每月可以领到的“政府全额支付的基础养老金”为Y，则与其前5年的缴费记录相对应的每月可以领到的基础养老金应为Y×5/15;同理，假定其连续参加职保15年，每月可以领到的统筹养老金为Z，则与其后10年相对应的每月可以领到的统筹养老金应为Z×10/15;其个人账户的资金由于可以按照《转续暂行办法》转移归结，所以其计发办法与连续在某一种制度下参保的人员无异，即个人账户全部存储额/法定计发月数。最后，该参保人员的基本养老金为“Y×5/15+Z×10/15+个人账户全部存储额/法定计发月数”。在城居保与职保之间转接养老保险关系的参保人员及其他参保缴费年限累计更长的参保人员，乃至在公保与其他三项养老保险制度之间转续养老保险关系的参保人员，他们的基本养老金计发办法都可以依此类推。

(四)适时完善《社会保险法》中关于养老保险关系转接的规定

《社会保险法》第19条是关于我国城乡基本养老保险关系转接的核心法条，该法条存在明显的局限性:一是“基本养老保险关系”的内涵模糊不清，容易导致实务操作的混乱;二是仅仅规范了个人跨统筹地区“就业”的基本养老保险关系转续，而回避了个人“非就业”状态下跨统筹地区流动时的基本养老保险关系转续问题，使得参加新农保或城居保的人员在“非就业”状态下跨统筹地区转续新农保或城居保关系失去了基本法律依据;三是对参保人员在不同养老保险关系之间的转续问题没有作出明确规定，使得养老保险制度之间的衔接没有直接法律依据。因此，将来应在适当时机对《社会保险法》进行修改和完善，建议将该法第19条修改为两款:第1款规定“个人跨统筹地区或跨制度参加基本养老保险时，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”，这样就使该款涵盖了养老保险关系转续(不再区分就业与否)与制度衔接两种情况，成为指导职保、公保、新农保、城居保等基本养老保险关系转接的基本法律依据;第2款规定“个人跨制度参加基本养老保险的，达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付;个人跨统筹地区参加基本养老保险的，达到法定退休年龄时，基本养老金计发的具体办法由国务院规定”，如此既明确了跨制度参保人员的基本养老金计发办法，又可以避免《社会保险法》与《转续暂行办法》关于解决养老保险关系跨统筹地区转续问题的思路不协调。

［1］人力资源和社会保障部.实施《中华人民共和国社会保险法》若干规定［J］.司法业务文选，2011，(26).

［2］岳宗福，张彦丽.社会保险法实用问答及应用指南［M］.北京:中国法制出版社，2008.

［3］中央机关基层扩招 农民有望当公务员［EB/OL］.新华网，http://news.xinhuanet.com/2010 －10/11/c_12644625.htm.