农民市民化的新议程

□ 阳盛益

当前，合理应对城乡、区域间的大规模人口流动事关我国新型城镇化、现代化发展的全局。自“十一五”以来，促进农民工市民化日益成为各级政府的重要政策目标，并形成了中央出政策、地方争创新的互动格局。党的十八大提出新型城镇化战略，再次要求加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。但是，已有农民工市民化政策仍具有突出的生存型社会政策特征，地方政府推进农民工市民化进展缓慢。面对我国新型城镇化战略和城乡一体化发展目标，如何顺应新时期农民工群体新特征、新趋势，实现农民工市民化政策转型，切实推进农民市民化已迫在眉睫。

农民市民化“是指在我国现代化建设过程中，借助于工业化和城镇化的推动，使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化，以实现城市文明的社会变迁过程”①文军:《农民市民化:从农民到市民的角色转型》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》，2004年第3期。。基于我国农民的职业差异和地域差异，农民市民化的对象可分为农民和农民工，前者职业是农民，包括本地从事农业生产的农民和被征地拆迁的农民，而后者职业是工人，从事二三产业，包括外出农民工和本地农民工。他们都属于本文考察范畴。

一、新时期农民工的新问题

实现工业化、城镇化与农民市民化，既是现代化国家的标志，也是所有发展中国家的奋斗目标。在绝大多数市场经济国家，由于农村人口城镇化与农业剩余劳动力非农化的同步，在现代化进程中工业化、城镇化与农民市民化也实现了同步发展。在中国，农民市民化始于农民工这一特殊群体。据统计，2011年我国农民工总量为25278万人，包括15863万外出农民工和9415万本地农民工①中华人民共和国国家统计局:《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，2012年。，前者占2011年城镇就业人员的44．17%和城镇常住人口的23%，后者占乡村就业人员的23．24%。他们已成为支撑我国工业化和城镇化发展的重要力量，加快了我国从农业国家向工业化国家的成功转型，以及“转型中国家”向“城市化国家”的过渡。可以说没有农民工的贡献，就没有今天的工业化和城镇化，也没有未来的高度城镇化。

另一方面，我国快速的城镇化因农民工问题而遭受质疑，被认为是“伪城市化”、“不完全城市化”、“半城市化”、“虚城市化”。原因在于农民工在为我国经济社会发展做出巨大贡献的同时，却长期无法同等享受到城市市民才有的就业、培训、社会保障、子女教育、住房等公共服务和社会福利，处于“经济上接纳、政治上排斥”的境况，是“一个游离于城市的边缘弱势群体”②郁建兴、阳盛益:《城市政府在农民工市民化进程中的作用》，《学习与探索》，2008年第1期。。据中农办主任陈锡文的保守估计，如果扣除在城镇就业但未享受市民待遇的农民工及其家属，现有城镇化率将降低10至12个百分点。③陈锡文:《工业化城镇化加速下的“三农”问题》，《农村实用技术》，2011年第1期。进入新世纪以来，农民工问题日益引起政府重视，问题也有所缓解，但比较最近10年不同阶段农民工问题，仍可看到农民工就业服务、公共服务、社会保障、子女教育、住房保障体系构建步履艰难，保护农民工合法权益的长效机制尚未形成，农民工“进得了城、但留不下”的问题仍很突出，农民工管理制度尚未从根本上摆脱城乡分割体制的影响。

特别值得关注的是，新时期农民工本身的一些新变化、新特征也给农民工政策带来新要求、新挑战。一是随着农民工就业形式更趋稳定，农民工希望定居城市的意愿明显增强，其流动模式已由候鸟式的双向流动向定居式的乡城单向流动转型。调查表明至少有58．8%的农民工打算在城镇定居，其中40．2%的农民工打算在务工所在城镇定居，只有15．6%的人明确表示愿意回农村定居④国务院发展研究中心课题组:“十二五”时期推进农民工市民化的政策要点》，《发展研究》，2011年第6期。。“八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇”⑤。专家称我国失地农民约4千万，愿回乡民工不足1成。http://www．sina．com．cn新京报网，2011年10月31日。。二是农民工“家庭化”流动比例越来越大，由以前男劳动力外出“独闯”向夫妻同时外出务工以及携带子女全家外出转变。国家统计局数据显示，在2009年外出农民工中，举家外出农民工达2966万人，占全部外出就业农民工(14533万)的20．4%。三是新生代农民工群体成为农民工的主力，他们的市民化更具紧迫性。据统计，2009年我国新生代农民工总数达到8487万，占当年全部外出农民工总数的58．4%，已经成为农民工的主体。⑥国家统计局住户调查办公室:《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网，2011年3月11日。与第一代农民工相比，他们受教育程度相对较高，外出目的正在由“寻求谋生”向“追求平等”转换，加之这个群体自小就脱离农村、远离农业，对农村生活的认同感较低，因而市民化诉求远超第一代农民工。新生代农民工中，16－25岁的41．4%没有承包地，36．4%没有宅基地;25－30岁的35．4%没有承包地，33%没有宅基地。愿意回农村定居的新生代农民工只有7．7%。⑦专家称我国失地农民约4千万，愿回乡民工不足1成。．http://www．sina．com．cn新京报网2011年10月31日。而且60%的新生代农民工缺乏基本的农业生产知识和技能，其中24%的从来就没干过农活，他们的城市流动具有不可逆转性。⑧国家统计局住户调查办公室:《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网，2011年3月11日。有研究指出，如果他们的诉求长期得不到实现，面临的种种困扰得不到有效解决，必将不利于社会稳定，不利于城乡统筹发展和经济发展方式的转变，不利于稳定、健康、和谐的婚姻家庭关系的形成。⑨全国总工会新生代农民工问题课题组:《关于新生代农民工问题的研究报告》，2010年6月。四是近年来部分城市出现的外来人口和本地人口的冲突事件对以往的农民工社会管理模式提出了挑战。从根源上看，它与长期以来流动人口只有“进口”，却没有“融合”的制度安排，只有被管理没有被服务的制度供给紧密相关。

如果说农民市民化包括职业转变、城市定居和融入城市文明三个阶段的话，那么上述分析表明已实现职业转移后的农民要实现在城市定居和融入城市文明的道路依然漫长。毫无疑问，农民工问题已成为我国城镇化的最大难题。

二、农民市民化的国家政策转型

在我国，早在1984年12月，全国农村工作会议就提出要建立新型的社会主义城乡关系，强调今后城市要打开城门，农村要打开“寨门”，要总揽城乡经济全局，努力消除城乡之间的各种壁垒。上世纪90年代，党和政府多次提出要引导农村富余劳动力的转移①如1993年11月11日——14日中共十四届三中全会审议并通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》，1994年4月15日国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》，1994年6月8日，国务院批转国家体改委《关于1994年经济体制改革实施要点》，1994年11月的中央经济工作会议，1998年10月12日－14日，党的十五届三中全会审议并通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》都有相关规定。。尽管如此，在进入新世纪之前，从中央到各级地方政府关注的大多是农民工劳务的经济价值，鲜有从政策层面重视农民工的公共服务与社会保障。政府不仅没有在社会政策上积极支持进城农民工，反而是严格限制、控制，甚至采取歧视性对策对待进城农民工，国务院及其部门颁发的政策文件都重在管理、控制，而非服务②参见《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》(1989年)、《关于劝阻民工盲目去广东的通知》(1991年)、《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》(1994年)、《关于加强流动人口管理工作的意见》(1995年)。。进城农民工被视为“盲流”，经常受到行政部门的无端盘查、清退、收费、罚款;在政府管理上，政出多门、缺少协作、行动反复、制度缺失、管理混乱，严重侵害农民工权益。

进入新世纪以来，随着科学发展观与构建和谐社会的新执政理念确立，以及建设社会主义新农村与城镇化战略的全面实施，农民工问题越来越受到中央政府的高度重视，农民工政策成为“三农”政策中的最大亮点。从政策文本来看，农民工政策在新世纪以来党和国家层面重要报告和政策文件中都得到高度关注，包括“十五”以来的三个国民经济和社会发展五年规划、2002年以来的历年政府工作报告、2004年以来的多个中央一号文件、以及国务院及其部门出台的数十个针对农民工问题的政府文件等等。纵观国家层面关于农民工的政策文件和行动，中央政府的农民工政策及其行动已发生以下转型。首先，从政策体系与政府理念上看，进入新世纪以来连续且密集的制度设计与多层次的政策体系表明，农民工市民化政策体系和管理体制开始逐步确立并不断完善，这体现了中央政府对农民工问题有着高度重视的政策态度与强力解决的政治愿望，特别是将解决农民工问题由一般政策提升到国家战略，成为中央政府的一项战略任务，凸显了政府在解决农民工问题、推进农民工市民化进程中的责任自觉。其次，从政策内容和关注重点来看，中央已确立将推进农民工市民化作为解决农民工问题、实现农民市民化的着力点。特别是进入“十二五”时期以来，农民工政策导向已经从重视发展劳务经济向重视市民化转型。在政策重心上实现了从解决农民工的就业、职业安全、工资保障等生存型政策向解决农民工的职业教育与发展、社会保障、落户定居、融入城市社区等发展型政策转型，强调要给予农民工市民待遇，其政策趋向有明显的“从问题取向、福利取向走向发展取向和社会整合趋向，从生存型的社会政策走向发展型的社会政策”③潘泽泉:《中国农民工社会政策调整的实践逻辑——秩序理性、结构性不平等与政策转型》，《经济社会体制比较》，2011年第5期。的特征。第三，中央政府不仅重视农民工制度体系的制定，而且开始重视从体制机制改革上推进农民工问题的解决，如“国务院农民工工作联系会议”和“农民工工作司”的相继成立，都表明从制度单一推进到制度与体制共同推进的整体性治理机制。当然，相比较而言，在市民化的目标群体上，中央政府较为重视的是农民工的市民化，特别是进城农民工的市民化，而对农村务农农民的市民化关注不够。

三、农民市民化的地方经验:重庆、广东案例

近年来，不少地方政府在不断加强和完善农民工公共服务与社会保障的同时，也开始实施户籍制度改革，积极探索农民市民化新路径。从各地已有的农民市民化探索的创新内容和路径来看，按照农民属地来源，可以大致地分成两种模式，一是本地农民工市民化，二是异地农民工市民化。前者的地方创新以重庆、成都、嘉兴等地的户籍制度改革为代表，后者的地方创新以广东、上海、宁波等地的积分入户制改革为代表。

1、农民(工)就地市民化的重庆实践

重庆市是中国唯一的省级行政单位统筹城乡综合配套改革试验区。2008年底，重庆市有农村劳动力1491万人。到2009年底，累计已转移农村劳动力814．7万人，占农村劳动力总数的54．1%①重庆市农业委员会:《从进城打工到返乡创业 重庆农民工城乡双向流动》，http://www．cqagri．gov．cn/detail．asp?pubID=414936 2010－5－11，2011－10－15下载。，其中约有400万在重庆市内。如何让本地农民工能够在城镇获得更稳定就业与生活?这是推动重庆市政府推进户籍改革的重要原因。

2010年1月，重庆市对户改作出部署。6月24日市委三届七次全委会决定以解决农民工户口为突破口，推进户籍制度改革。7月28日，正式启动统筹城乡户籍制度改革工作。根据《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》(渝府发〔2010〕78号)，其改革总体思路概括起来就是“三分”:一是把握各类人群特点，分群体实施，重点推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城;二是规范设定准入标准，分梯次转移，促进人口在主城区、区县城、小城镇合理分布;三是总体设计改革方案，分阶段推进，其中，2010－2011年重点推进300多万有条件的农村居民转为城镇居民，包括在城镇有稳定职业和住所的200多万农民工及其家属、40万失地农民和70万农村籍大中专学生的户口问题，形成科学有序的人口城镇化机制。2012－2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区聚集城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇聚集城镇居民300万人，形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

通过建立相关的预警诊断模型，实时侦测和预警实际装置可能正在发生的异常工况，预先提示操作员作出响应。常见的几种预警诊断模型及功能如下:

改革初期，为了实现人口城镇化的阶段性目标，重庆市出台了社保、住房、就业、教育、卫生等10余项配套政策，以实现城乡制度之间的有效衔接，保障农民转户的平稳过渡。从入户条件来看，重庆本市农民可以通过购买商品房、务工经商和投资缴税等途径进城转户。与此同时，改革对农村居民整户转为城镇居民提出了“335”政策体系，即3年过渡、3项保留和5项纳入。所谓3年过渡，指对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权，避免农民转户急转身，使转户居民能尽快适应城镇生活。所谓3项保留，包括保留林地的使用权、保留计划生育政策、保留农村各项补贴。所谓5项纳入，指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇。然而，从初期的户改进展来看，截至2010年9月，转户人数为150618人，日均转户仅3074人，效果并不理想。很多农民(工)担心尽管改革方案将“依法自愿”作为宅基地退出的原则之一，但转户的农民(工)担心3年后可能必须在城市户口和农村土地中二者择其一，保留土地则需将户籍转回农村，留在城市则需交出土地等农村资源。因此，这意味着转户后的农民工将面临着失去承包地、宅基地和林地的可能。

针对改革初期面临的困境与质疑，重庆市政府调整了户改政策，强调坚持不许下达指标任务、不许转户与利益挂钩、不许强迫转户、不许强迫退地、不许用工歧视等“五个不许”的工作标准;农民转户不与承包地、宅基地挂钩，农民工的土地承包经营权和宅基地使用权是否退出，何时退出，由转户农民自行决断。随后又出台涉及户口迁移、城市待遇、农村土地处置利用、保留农村权益政策在内的一系列户改新政策，形成了较为系统的户改制度体系。这些政策文件，立足于统筹城乡发展和保护进城农民工权益，强调自愿原则，坚持转户居民平等享受各种权益，体现了综合配套、整体推进的改革思路。改革政策的及时调整和推进力度的加大，使得重庆后期的户改速度大大加快。截至2011年12月3日，重庆市已经成功办理农转城3013586人，整户转移767209户，平均每天转户6331人，第一阶段300万的转户任务得以实现。

重庆户籍改革实现了以农民工新生代为转户主体的目标，如有条件的农民工群体及新生代转户达190．2万人，占转户总数的63．1%。②重庆户籍制度改革进展情况。http://www．cq．gov．cn/wszb/DialoguePage．aspx?ID=73重庆市政府网，2011年12月4日。因为有300余万人的转户，重庆市户籍意义上的城镇化率在一年多时间里由29．2%提升到37．7%，提高了8．5个百分点。但是，从转户农民所在的主城区、区县城、乡镇三级城镇分布看，转户人数比例是27:26．3:46．7。由于乡镇较之于主城区、县市区在基础设施、公共服务、社会福利、非农就业等条件上的巨大差异，这样的转户分布结构不仅有违重庆提出的户改要以主城区和区县城为主的改革初衷，也不利于农民非农就业和市民化待遇的改善，还不利于城镇化质量的提升。另外，重庆不仅是农民工的重要输出地，也是外来农民工的重要输入地①2011年重庆全市外来人口已达到121万，《2011年重庆市1%人口抽样调查主要数据公报》，重庆市统计局网，2012年2月5日。，但在此轮户改中，其关注焦点是本市农民工，而对外来农民工的市民化则鲜有关注。

2、农民工异地市民化的广东实践

改革开放以来，作为处在改革前沿的广东，流动人口总数一直位居全国之首，2010年增至3667万人，外省流入人口达2021．6万。②赵扬:《今年18万农民工望积分入户》，《南方日报》，2011年8月3日。围绕如何解决农民工的权益和公共服务问题，以及进城务工的农村劳动力的城镇入户问题，广东省各级政府进行了积极探索。2010年6月7日，广东省政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，指导全省以积分入户制方式解决进城农民工城镇入户问题。所谓积分入户制，就是指对农民工学历、技能、参加社保情况、居住年限、社会贡献等指标进行量化评分，当积分达到规定值时，即可申请在城镇落户。其积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成。符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇(街)或产权房屋所在地镇(街)申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。

以中山市为例，全市常住人口312．09万人，其中从市外流入常住人口有165．25万人，外来人口比重由2000年的46．52%提高到2010年的56．66%，超过户籍人口。③中山市统计局:《中山2010年第六次全国人口普查公报》，《中山日报》，2011年6月2日。早在省政府出台政策之前，中山市政府于2009年制定了《中山市流动人员积分制管理暂行规定》，并出台了配套实施细则，在全国率先实行农民工积分制管理。根据上述规定和细则，农民工的计分标准由基础分、附加分和扣减分组成。基础分指标包括个人素质、工作经验和居住情况三项内容。附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、登记管理、个人信用等十项内容。扣减分指标包括违法犯罪和其他违法行为两项内容。农民工所得积分为上述分值的累计所得。积分累计达到一定数额的农民工，其计划内生育的子女可享受义务教育阶段入读中山市公办学校待遇，其本人、配偶或直系亲属在中山拥有合法固定住所的，可申请享受户籍迁入中山市的待遇。农民工积分入户采取限额指标形式下发到各镇区，依据全市以及各镇(区)的人口、资源、环境的承载能力来设置合理的入户入学分数线。各镇区申请人则根据积分高低，需轮候享受入户入学等相应待遇。

2010年1月，中山市开始受理农民工积分申请，确定了年度入户3000名的指标，农民工积分制管理由此全面进入实施阶段。从实际进展看，2010－2011年，全市共有8644名农民工申请入户排名，其中共有4625名农民工取得入户资格，9210名农民工子女入读公办中小学一年级待遇④数据来源:中山市流动人口管理办公室2011年10月31日提供。。2012年度共受理15898人次农民工积分入学入户申请，7599名农民工子女顺利获得入读公办学校资格，2540名农民工获得积分入户资格⑤中山市流动人口管理办公室:《2012年度流动人员积分制受理工作圆满结束》，中山市流动人口信息网，2013年1月4日。。从广东全省看，自2010年以来，两年间共有33．8万流动人口获得了广东城市户籍⑥罗丽娟、李华炎:《广东33．8万外来工积分入户 跨越城乡鸿沟》，《南方日报》，2012年10月15日。。

毋庸置疑，广东省农民工积分制设计，是广东省政府在城乡统筹大背景下对推进农民工市民化进程的一次思考和尝试，这无疑为“望穿秋水”的异地农民工的市民化开辟一种新途径。但是，与重庆户籍改革相比，广东积分入户制改革绩效较低。首先，每年确定的指标之少与外来农民工之多形成鲜明反差，农民工市民化进程看似遥遥无期。其次，由于入户门槛仍旧过高，农民工入户积极性不高。据报道，中山市2010年2139名获得积分入户指标者，到2011年3月仍有一半的人没有办理入户⑦舒泰峰:《广东“积分入户”得与失》，［EB/OL］．http://www．dooland．com/magazine/article_143308．html。第三，积分入户制使处在底层的农民工实际入户机会几乎不存在。如在东莞市，2010年入户者中，医生、护士占了一半，教师占三分之一，农民工很少。⑧陈军吉、夏倩、孙璐:《积分入户，逼着城市前进》，《南方周末》，2011年07月28日。异地农民工市民化的理想与现实差距仍然悬殊。

四、地方政府推进农民市民化改革面临的困境与约束

1、农民市民化困境

从户籍和福利上讲，实现农民市民化有三种途径。其一是通过单纯的户籍制度改革，通过将农民的农村户口改为城镇户口，成为户籍意义上的市民。然而由于担心缺乏就业工作保障，同时难以享受城市居民待遇，甚至还要以牺牲农民的承包地、宅基地等农村资产为代价，这种市民化并不受农民欢迎。与积分制存在的“高门槛、低福利、代价高”相对照的是，近年来随着经济社会的快速发展与城市区域的扩张，农村土地迅速升值，村集体经济分红、征地补偿、回迁安置房等给农民带来较大收益，农村户口的“含金量”不断提高。与此同时，我国加大惠农力度，不断完善社会保障制度，实施免费义务教育等，农村与城市的生活水平差距日益缩小，城镇户口相对于农村户口的“含金量”日益弱化，农村居民基于集体资产等收益考虑而拒绝转出户口，在浙江等沿海发达地区甚至已经出现市民向农民的回流。因此，单纯户籍意义上市民化对农民工、乃至农民的魅力日衰。其二是通过不断改善与提高进城农民工的就业与培训、社会保障、子女教育、住房等原城市居民才能享受的基本公共服务与社会福利待遇，实现基本公共服务与社会福利均等化，逐步消除城乡差距，从而实现农民工福利待遇市民化。然而，社会福利意义上的农民市民化，要么就是福利待遇低而失去对农民的吸引力，要么就是采取“物物交换”，以农民(工)财产权来换取城市福利，如积分制入户的前提是以异地农民工的十多项要求为基础，农民工必须达到一定的积分才能享受排名等候入户的资格;重庆户改初期提出的农民要想获得城里的“五件新衣服”必须以其农村的“三件旧衣服”作为换取条件，这样的户改政策遭到了农民的反对，政府后来不得不放弃这一政策要求才较好地推进了户改进程。农民市民化的矛盾焦点在于，一方面农民难以获得作为城市公民身份的市民待遇，或者获取市民待遇的成本过大，另一方面则是农民往往不愿轻易放弃农民的农村经济权利，从而形成了市民化进程中农民的公民身份与经济身份的双重冲突，导致农民市民化进程缓慢。因此，单一地实施上述两种市民化途径，都难以取得良好效果。为此，农民市民化不仅应实现户籍意义与福利意义上的市民化同步推进，而且需要认真衡量和处理好农民的社会身份与经济身份的利益平衡。这种整体型的市民化可以看作是农民市民化的第三条道路，是未来农民市民化的方向。

2、地方政府的约束

农民市民化之于政府，本应是政府职责所在。但是，地方政府推进农民市民化受到诸多条件约束。首先，农民市民化所需成本是制约地方政府解决农民工问题的障碍之一。据国务院发展研究中心课题组调研测算，包括义务教育、居民合作医疗保险、基本养老保险、民政部门的其他社会保障、城市管理费用以及住房等6项市民化成本在7．7万到8．5万元之间①国务院发展研究中心课题组:《农民工市民化——制度创新与顶层政策设计》，中国发展出版社2011年版，第244－253页。。尽管这可以通过发挥市场、社会的作用来实现部分服务的供应，但是政府必须承担起基本公共服务与社会保障的“兜底”功能②郁建兴、高翔:《农业农村发展中的政府与市场、社会:一个分析框架》，《中国社会科学》，2009年第6期。。而任何公共服务和社会保障供给都需要有“真金白银”的支撑，这些都将成为地方政府推动农民工市民化的成本，如果缺乏中央政府支持，地方政府将难以承受其成本之重。其次，现行以户籍人口为统计口径来设置城市管理与财政体制也是制约地方政府推进农民市民化的障碍。在现行财政体制下，教育、医疗、社保、城市设施等是按照户籍人口统筹预算和管理的，外来农民工的公共服务供给还不是地方政府法定职责，所需经费是地方政府的一笔额外开支，如果没有中央政府的财政支持，地方政府要么就是心有余而力不足，巧媳妇难为无米之炊，要么就是没有积极性，不愿管也不想管。因此，在重庆市户改方案设计中，改革的重心是拥有重庆市户籍的农民(工)，大量长期在重庆生活工作的非重庆户籍农民工因其市民化的条件更加苛刻，无奈地成为此轮户改的旁观者。第三，土地问题也是制约城市政府推进农民市民化的重要因素。城镇人口增加必然带来对土地的需求。在现行体制下，土地整理与开发的范围已经由地级市范围扩大到省域范围，重庆在土地、林地确权的基础上通过创新“地票交易”方式可以为城市接受进城农民工提供了土地供应保障。但是，对于跨省域的异地农民工市民化来讲，目前还没有建立起一种接纳外省农民工和土地指标相挂钩的机制，而且对于地方政府来说，也无力突破现行的法律规定，从而约束了地方政府推进外来农民工市民化的动力。如果不改变现行土地管理制度，农民工异地市民化将长期受限。第四，在现行的区域行政体制管理格局之下，如果不是全国的整体性推进，一地市民化的全面放开，特别是对外来农民工的市民化的放开，极容易形成政策洼地效应，将可能引致大量的外来农民工的涌入，最终可能导致地方政府无力承受大量新增市民所产生的各类公共服务与社会福利成本，从而迫使地方政府的改革步伐更加谨慎小心。这就不难理解“户改几乎遭遇所有市长的反对”了。

五、从农民工市民化到农民市民化

1、构建基于公民权的农民市民化政策体系

按照T．H．马歇尔的观点，公民权(利)是给予那些一个共同体的完全成员的一种地位(status)，所有拥有这种地位的人就这种地位所授予的权利和义务而言是平等的①Marshall，Thomas Humphrey，“Citizenship and Social Class．”In T．H．Marshall＆ Tom Bottomore(eds．)，Citizenship and Social Class．London:Pluto Press．．1992．。由此看来，公民权代表一种平等原则，是每一个公民身份的本质体现。在现代民主宪政条件下，每一个公民都拥有平等的公民身份、享受平等的公民权利。因此，农民市民化是农民作为国民的公民权利的应然要求。然而在事实上，不少地方政府为吸引农民工进城所实施的户籍改革和政策行动，并非从公民平等权出发。那些用农民的农村财产、诸多条件付出以换取城市户籍与城市福利的政策，都难脱“以财产权换公民权”，以及“公共权力优于公民权利”的嫌疑。那种置农民工农村权益于不顾，甚至假借城市户口来换取农民的农村土地和权益的户改政策，根本上扭曲了农民应有的公民权利，既不合理，也不具正当性。长期进城务工的农民工不能平等享受公民权利意味着我国公民权发展的匮乏和迟缓，实则是我国农民公民身份的缺失。“中国城乡二元分割的户籍制度至今仍把这个社会中占据人口绝大比例的农民群体排除在正当的国民待遇之外，这与公民权制度所倡导的每个人作为一个完整而平等的社会成员都应受到公平对待的精神几乎背道而驰。”②陈鹏:《公民权社会学的先声——读T．H．马歇尔＜公民权与社会阶级＞》，《社会学研究》，2008年第4期。如果没有城乡二元分化的传统结构，如果没有农民与市民之间的公共服务与社会福利的二元化，也就不会出现城镇化进程中的农民市民化问题。可以说恰恰是长期被忽略的农民市民化问题没有得到解决，才使得进城农民工市民化问题如此突出和严重。这意味着新世纪以来中央政府确立的以农民工为重心的市民化应向全部农民的市民化整体推进，要让“所有人口，无论是居住在城市还是农村，都能享受现代城市文明生活”③葛正鹏:《“市民”概念的重构与我国农民市民化道路研究》，《农业经济问题》，2006年第9期。。为此，政府应摈弃户籍式的市民化改革，更应转变要农民拿土地、宅基地等财产权换取城市福利的“物物交换”式改革，农民市民化政策应着力于消除影响身处城市和乡村的不同成员的身份差异，实现城乡居民的公民基本权利与公共服务一体化，这是政治正义的实质要求。

2、农民市民化的下一步行动策略

农民与政府面临的困境和约束表明推进农民市民化需要建立起整体性治理方略。公民权利则表明农民市民化不再是一种政府恩赐，而是政府的职责。在推进农民市民化进程中，政府是重要的行动者，要发挥政府在基本公共服务供给、制度供应和兜底功能中的主导作用。户籍改革属于中央事权，不意味着地方政府就无需承担户改中的相关责任，而是意味着应强化中央和地方政府的协作行动，其中，中央政府要着力于解决地方政府难以解决的有关全局的关键问题，化解地方政府难题，地方政府则应积极推进政策创新，寻求实现农民市民化的好路子。同时，也应积极发挥农民(工)在自主就业、创业与社会参与中的主体作用，培育公民社会力量，促进农民工在城市政治生活和民主事务中的参与。还应积极发挥市场机制在农民就业选择、要素流动、资源开发与资金筹集等方面的作用，促进资源的有效流动和高效配置。农民市民化的政策目标群体应由部分农民(即农民工)的市民化向全体农民(包括农民工和农民)的市民化转型。农民市民化政策内容要着眼于从增进全民福利、提升人力资本、增进劳动力的国际竞争力、增强社会凝聚力、抗击社会排斥的大局出发，实现农民市民化的可持续发展。政府既要重视政策内容的构建，更应重视政策的执行性。基于上述思考，政府应在新型城镇化战略中致力于以下几方面的努力来加快农民市民化进程。

首先，应强调公民权利原则，切实改变户籍改革中的“以物易物”的交换原则，构建起基于社会公正理念上的城乡一体化的公共服务与社会福利分享机制。建立起以城市户籍人口已经享受的公共服务和社会福利为参照的农民(工)的公共服务与社会福利套餐，稳步实现进城农民工和居村农民的市民化。将农民(工)经济身份与社会身份剥离，将农民工的社会身份及其相关的公共服务、社会保障、基层民主等权益“属地化”，即随户籍迁移而迁移，将农民工的经济身份即相关的宅基地、土地承包、山林承包、集体资产收益分配等权益“永久化”、“市场化”，以减少农民市民化的顾虑。

第二，进一步健全农民就业促进体系，加强对农民的职业技能培训，强化农民就业能力建设，增强农民工异地市民化活血功能。政府应注重对农民人力资本的投资，尤其是新生代农民工的投资，构建农民进入劳动力市场的支持体系。其中，中央政府应加大对农村劳动力和进城农民工的职业技能培训的扶持力度，地方政府则应整合来自教育、劳动、农业等部门的培训资源，强化培训服务供给的整合机制，提高就业培训服务绩效。

第三，进一步盘活农村资产，积极推动农村的“内源发展”，增强市场机制在农民就地市民化中造血功能。其一要规范和完善农地承包经营权流转、抵押，做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。其二要深挖宅基地价值，实行其有偿退出机制，建立其流转市场，探索宅基地入市，将农村宅基地置换为城镇建设用地，实现农民集中安置，多余的村集体建设用地可入市流转，实现与城市国有土地“同地、同价、同权”。其三要深化集体资产股份制改革、发展壮大集体经济。通过科学量化资产，合理设置股权，把村级集体资产由“集体共有”变成“社员按份共有”，建立“产权清晰、权责明确、运作规范、管理民主”的集体资产运行机制。

第四，推进农民工行使民主权利，提高农民工在城镇社区生活的参与度，实现新市民真正地融入城市社会。城市政府要把社区建设成为开放包容、文明和谐的新型社区，发挥好社区的社会融合功能，组织动员社区各方面力量为农民工提供帮助和服务，改善农民工生活环境和条件，鼓励农民工积极参与社区自治，维护好农民工合法权益，推动新市民参与社区的公共活动、建设和管理，发展与城市居民的交往、互信和互助，促进农民工与城市居民和睦相处。建立健全新市民依法参加城市社区民主选举和管理的办法，使新市民的利益有制度化的表达渠道。

第五，创新政府的管理体制机制和强化政府的问责机制，确保农民市民化政策得以落实。其一是加强政府部门、层级以及区域间政府的整体性治理体系建设，形成农民市民化的整体推进与均衡发展。当前，特别需要强化的是区域间政府的协调机制，主要是省际社会保障的转移机制和省际人口流动与耕地易地占补平衡机制问题。其二是将涉及农民市民化的管理与服务工作纳入政府绩效管理体系，中央政府应确立农民市民化时间进程表，建立解决农民市民化考核指标体系，形成有效的激励机制和问责体系。其三是推进农民公共服务供给的多中心治理格局，政府发挥好服务的供应、管理、资金与监督的角色，而在公共服务的生产中引入多元参与和竞争机制，让社会组织、市场力量成为推进农民市民化的重要力量，进而真正实现整体性的农民市民化政策在“国家主义、企业化思路以及平民主义范式的融合”①安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里:《发展型社会政策》，社会科学文献出版社2004年版，第51页。。

唯有如此，我们才能有效促进农民市民化，真正“让农民工成为历史”②迟福林:《让农民工成为历史》，人民网，2011年1月19日。。这也是我国新型城镇化发展的题中之义。